STS, 18 de Enero de 2005

"Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco el recurso contencioso- administrativo número 3647/1997 contra la resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco de 13 de mayo de 1997, que desestimó el recurso deducido contra la resolución del Delegado Territorial de Vizcaya del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca de 11 de octubre de 1996 por la que se acordó "delimitar la autorización de explotación para la cantera Zalloventa de conformidad con los límites establecidos en el plano topográfico diligenciado, a escala 1:1000 actualizado en el mes de julio de 1996, que se acompaña a la presente resolución".

En su escrito de demanda, de 13 de abril de 1999, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "estimatoria del recurso formulado contra la Resolución de 13 de mayo de 1997 de la Directora de Administración de Industria, Energía y Minas del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco, por la que se desestima el recurso ordinario interpuesto por Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A., contra la resolución del Delegado Territorial de Bizkaia del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca de fecha 11 de octubre de 1996, por la que se determinan los límites de la Autorización de Explotación de la cantera denominada Zalloventa, sita en el término municipal de Mañaria, en cuanto existe disconformidad por parte de mi representada en la delimitación de la zona afectada en la Cantera de Zalloventa, que deberá realizarse de conformidad con los planos, títulos y demás documentación obrante y/o aportada en Industria, en coincidencia con las parcelas catastrales NUM009, NUM008, NUM006, parte de la NUM000, NUM010, NUM011, NUM012, NUM013, NUM014, parte de la NUM015, NUM016, NUM017, NUM017, NUM018, NUM019, NUM020, NUM007, NUM005 y NUM021, en la forma reflejada en los planos obrantes en autos". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Comunidad Autónoma del País Vasco contestó a la demanda por escrito de 13 de mayo de 1999, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que dé por finalizado el pleito al no existir objeto, subsidiariamente la acumulación al recurso contencioso-administrativo nº 555/1998 con suspensión del presente; subsidiariamente, la desestimación en su totalidad del presente recurso contencioso-administrativo".

D. Eduardo, con fecha 19 de diciembre de 1998, interpuso los siguientes recursos contencioso-administrativos:

1. El número 5551/1998 contra la resolución de 14 de octubre de 1998 del Viceconsejero de Ordenación y Administración Industrial del Departamento de Industria, Energía y Pesca del Gobierno Vasco que desestimó el recurso ordinario interpuesto por "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." contra la de 16 de marzo anterior por la que se acordó "otorgar la autorización de explotación de recursos de la Sección A), denominada Zalloventa, en el término municipal de Mañaria [...]" a favor de dicha entidad y aprobó el correspondiente Plan de Restauración.

2. El número 5552/1998 contra la resolución de 15 de octubre de 1998 del Viceconsejero de Ordenación y Administración Industrial del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco que desestimó el recurso ordinario interpuesto por él mismo contra la citada resolución de 16 de marzo de 1998.

En sus respectivos escritos de demanda, de 20 de diciembre de 2000, suplicó sentencia "por la que se revoquen y anulen las precitadas resoluciones". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Comunidad Autónoma del País Vasco contestó en ambos recursos y suplicó su acumulación a los tramitados con los números 3647/1997 y 5564/1998 y, subsidiariamente, la desestimación de cada uno de ellos.

Con fecha 22 de diciembre de 1998 "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." interpuso el recurso contencioso-administrativo número 5564/1998 contra la resolución dictada el 14 de octubre de 1998 por el Viceconsejero de Ordenación y Administración Industrial que desestimó el recurso presentado contra el otorgamiento a la citada mercantil de la autorización de explotación de recursos de la Sección A), únicamente en cuanto a la extensión y límites del terreno de la autorización otorgada.

Por auto de 15 de septiembre de 1999 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó la acumulación del recurso número 5564/1998 al tramitado con el número 3647/1997.

En el escrito de demanda del recurso número 5564/1998, de fecha 15 de octubre de 1999, suplicó sentencia "estimando el presente recurso y en consecuencia declarando la no conformidad a derecho del acto recurrido, ordenando la inclusión de las parcelas NUM015, NUM022, NUM016, NUM012-NUM014, NUM010, NUM011, NUM009, NUM013, NUM000 y NUM008 en la extensión y límites del terreno objeto de la autorización de explotación de recursos de la sección A) solicitada por la mercantil Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A., imponiendo las costas del procedimiento a la parte demandada". Por otrosí solicitó el recibimiento a prueba.

El Letrado de la Comunidad Autónoma del País Vasco contestó a esta demanda con fecha 19 de noviembre de 1999 y suplicó sentencia "por la que desestime en su totalidad el presente recurso contencioso-administrativo".

D. Eduardo contestó a dicha demanda con fecha 8 de marzo de 2000 y suplicó sentencia "por la que: a) Se desestime en su totalidad el presente recurso contencioso-administrativo. b) Se declare que la autorización de explotación de recursos de la Sección A) a denominar Zalloventa, otorgada mediante resolución administrativa de fecha 16 de marzo de 1998, a la sociedad mercantil Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A. no incluye los terrenos comprendidos dentro de los límites de la autorización de explotación para la cantera Zalloventa, otorgada a Don Bruno por resolución de fecha 27 de abril de 1964, cuyos límites geográficos han quedado precisados por resolución de 11 de octubre de 1996".

Por auto de 16 de enero de 2001 la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco acordó la acumulación de los recursos números 5551 y 5552/1998 al tramitado con el número 3647/1997.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por autos de 10 de marzo de 2000 y 6 de febrero de 2001 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó sentencia con fecha 27 de septiembre de 2001, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que en relación con las siguientes resoluciones recurridas por 'Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A.': a) De 13 de mayo de 1997 del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca del Gobierno Vasco sobre autorización de explotación de la cantera Zalloventa; b) de 14 de octubre de 1998 del Viceconsejero de Ordenación y Administración Industrial sobre otorgamiento de autorización de explotación de los recursos de la Sección A); por Don Eduardo: a) de 16 de marzo de 1998 de la Directora de Administración de Industria, Energía y Minas que otorgó a 'Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A.' autorización de explotación de recursos de la Sección A); b) de 15 de octubre de 1998 del Viceconsejero del Departamento de Industria, Agricultura y Pesca que desestima el recurso interpuesto contra la resolución anterior; debemos declarar y declaramos su no conformidad a derecho, anulándolas y dejándolas sin efecto. Todo ello, sin hacer expresa imposición de las costas del presente recurso".

Con fecha 28 de diciembre de 2001 "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 7321/2001 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo: Único: por infracción del artículo 16.1 de la Ley de Minas.

No se ha personado la parte recurrida.

Por providencia de 28 de octubre de 2004 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de enero de 2005, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco con fecha 27 de septiembre de 2001, anuló las resoluciones que han sido reseñadas en el antecedente de hecho decimotercero, invalidando por consiguiente la autorización administrativa concedida a la sociedad "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." para explotar la cantera denominada Zalloventa, sita en el término municipal de Mañaria.

La sentencia de instancia centró el "problema jurídico que aquí se plantea con carácter fundamental por las dos partes recurrentes" en "la delimitación realizada en las resoluciones administrativas, cara a proceder al otorgamiento de la autorización de la explotación de autos." Afrontó dicho problema desde la perspectiva de la titularidad de los terrenos en los que se asienta la cantera y el derecho a su aprovechamiento minero, tal como lo habían suscitado las demandas interpuestas por el propietario de aquéllos, señor Eduardo. La argumentación central de dichas demandas consistía en afirmar que la autorización impugnada había incluido terrenos que pertenecían al referido señor Bruno y no a "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A.", empresa que no tenía concedido ningún derecho de aprovechamiento sobre aquéllos.

La Sala zanjó el debate procesal en favor de la tesis de dichas demandas, fundando su pronunciamiento en los siguientes términos:

"Desde el punto de vista probatorio, es esencial hacer referencia a la escritura de 16 de junio de 1980 de Modificación de Constitución de Sociedad y de Artículos Estatutarios otorgada por 'Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A.' en la que se indica que la Junta General de Accionistas de la Sociedad, celebrada el 10 de mayo de 1980, adoptó, entre otros acuerdos, el de hacer constar la aportación a la Sociedad de la concesión para explotación de minas y canteras de que es titular Don Eduardo, entonces DIRECCION000 de dicha sociedad, que es cantera de caliza, llamada Zalloventa en Mañaria. En el mismo sentido, se recoge en la certificación que de la Junta General se aporta a la escritura suscrita por el Sr. Bruno en fecha 30 de mayo de 1980.

Se comprueba con ello que, sin perjuicio de lo que pudiera en su día decidirse en un hipotético juicio civil, el Sr. Bruno no aportó a la sociedad la titularidad de los terrenos litigiosos, sino que lo que aportó fue una 'concesión para explotación de minas', que se refiere únicamente a tal concesión de explotación, pero no así a la titularidad del bien en cuestión.

Ello hace que la Administración demandada haya incumplido su deber de verificar la propiedad de los bienes, que se desprende de lo dispuesto en el art. 16.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y el art. 28.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por el Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto. Esto ha de conllevar la anulación de las resoluciones recurridas".

El recurso de casación se traduce en un escrito de interposición que contiene un motivo único defectuosamente formulado, pues ni siquiera indica el apartado del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional en que pretende basarse. Es cierto, sin embargo, que del tenor de dicho escrito se infiere que la infracción denunciada lo es de norma legal (artículo 88, apartado primero, letra d, de aquel precepto procesal) y más en concreto del artículo 16.1 de la Ley de Minas.

El desarrollo del motivo único se limita exclusivamente a tres párrafos, el primero de los cuales transcribe de modo literal el precepto legal supuestamente infringido y el segundo lo interpreta en términos que pudieran reputarse correctos, al afirmar que dicho precepto no exige como condición para ser titular del derecho minero que el solicitante justifique la propiedad de los terrenos donde se sitúa el yacimiento, sino su uso y disposición para la futura explotación, bien porque tenga su titularidad dominical, bien porque el titular dominical le haya cedido el derecho de aprovechamiento de los terrenos.

Hasta aquí no existe en realidad discordancia con la sentencia impugnada pues la Sala de instancia, al interpretar y aplicar la norma legal (y la reglamentaria que la desarrolla) parte de estos mismos principios para concluir que, en el caso de autos, la empresa solicitante de la autorización no había probado tener la "titularidad del bien" en que se asentaba la cantera. Es cierto que la Sala debió haber matizado algo más sus afirmaciones, pues al hablar de falta de "titularidad" no sólo comprende la ausencia de título justificativo del pleno dominio sino también de cualquier otro título (usufructo, otros derechos reales, alquiler) que fundase el derecho a su aprovechamiento. Conclusión que se deduce fácilmente al considerar que la sociedad anónima en ningún momento había sostenido que fuese propietaria de los terrenos del señor Zugazagoitia sino meramente del derecho -a su juicio, cedido por éste- a aprovecharlo. Tesis que, compartida asimismo en parte por la Administración recurrente, es precisamente negada por la Sala de instancia. Entendida en estos términos, la interpretación del artículo 16 de la Ley de Minas que dicha Sala lleva a cabo puede reputarse correcta.

Es en el último párrafo del escrito de recurso donde la recurrente muestra su discrepancia respecto de la Sala de instancia. Pues, a juicio de dicha sociedad "[...] y de acuerdo con el criterio aceptado a lo largo de muchos años por Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A., y por el propio Don Eduardo", la cesión que este señor hiciera en 1980 de su autorización de explotación de la Cantera Zalloventa "llevó implícita necesariamente la cesión del derecho de aprovechamiento de los terrenos que siendo propiedad de aquél lo eran necesarios para tal fin". Este es el único argumento del recurso de casación.

Planteado en semejantes términos el recurso no puede prosperar. Es preciso, antes, subrayar que la propia Administración había reconocido en su resolución de 16 de marzo de 1998 que la nueva autorización de explotación (pues, en efecto, se trata de una nueva autorización que "sustituye y deja sin efecto" a la precedente de 27 de abril de 1964, siendo esta última la que el señor Bruno había aportado en 1980 a la sociedad anónima) no podía comprender las parcelas que "o bien no son necesarias para desarrollar el proyecto de explotación o bien el solicitante no dispone de título suficiente a efectos de su inclusión en el ámbito geográfico [...]".

Estas parcelas, a las que se refería el fundamento jurídico segundo de la resolución administrativa antes citada, se dividían, pues, en dos grupos. El primero lo integraban las parcelas no necesarias para la explotación, "con independencia de su régimen de titularidad" (parcelas números 225, 230, 229, 226-228, 254 y 255 del plano aportado). Todas ellas quedaban fuera del perímetro de la autorización según los términos de las resoluciones administrativas. Ninguna referencia se hace a ellas en casación.

El segundo grupo quedaba integrado por aquellos terrenos "cuyo régimen de titularidad es objeto de litigio entre las partes y en los que se ubican accesos e instalaciones principales", según afirma la propia resolución. Respecto de ellos la Administración analizó las diferentes situaciones jurídicas y de hecho en que se encontraban para concluir que:

1. Respecto de la parcela 249-227 -Coba-Aurre- la sociedad solicitante tenía una "simple situación posesoria que, a juicio de esta Administración, no puede ser considerada título suficiente a efectos de su inclusión en el ámbito geográfico de la presente autorización". Se basaba la Administración en que la "sentencia de fecha 23 de noviembre de 1994 del Juzgado de 1ª Instancia de Durango, recaída en un procedimiento de desahucio por precario instado por D. Eduardo contra la expresada mercantil, confirmada por Sentencia 88/97 de la Audiencia Provincial de Bizkaia de 12 de febrero de 1997 [...], se limita a decidir sobre la posesión de hecho o disfrute efectivo, actual de la cosa, sin entrar a declarar vínculos contractuales entre las partes, calificarlos, definirlos ni señalar sus consecuencias o subsistencias."

2. Respecto de las parcelas NUM000 -Trozo de monte frente a la Ermita de San Lorenzo (Registro de la Propiedad de Durango: Finca NUM001, tomo NUM002, Libro 10 de Mañaria)- y NUM000 -Castañal frente a Ermita de San Lorenzo (Registro de la Propiedad de Durango: Finca NUM003, tomo NUM004, Libro 12 de Mañaria)-, sostenía igualmente la Administración que "la carencia de título suficiente parece aún más evidente, toda vez que no se ha acreditado de forma fehaciente la existencia de título alguno en favor de la mercantil "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A." que permita entender desvirtuada la presunción registral, en favor de D. Eduardo y D. Bruno, respectivamente, y en consecuencia, admitir la existencia de disponibilidad a efectos de explotación minera de acuerdo con el artículo 16 de la Ley de Minas."

3. Respecto de las demás parcelas la respuesta administrativa fue que "del estudio de la documentación aportada, se desprende su disponibilidad a efectos de explotación". Éstas fueron "la parte sur de la parcela NUM005 (Echeaurreco Gastañadoga), parcela NUM006 (Parte de Monte Otatza y Siriblanca), NUM007 (Inzunzalde) y la parte de la parcela NUM008 (Porción del Monte Otatza), que se encuentra dentro del perímetro de la autorización de explotación otorgada con fecha 27 de abril de 1964 y replanteada por Resolución de 11 de octubre de 1996 del Delegado Territorial de Bizkaia."

Debe entenderse que la sentencia de instancia, en la medida en que anula los actos administrativos por considerar inexistente el título jurídico que legitimase el aprovechamiento de los terrenos por parte de la sociedad anónima "Canteras y Hormigones Zalloventa, S.A.", se refiere precisamente a las parcelas incluidas en la autorización, tal como ésta finalmente fue redactada por la tan citada resolución administrativa. En buena lógica, a fortiori, la Sala de instancia no acepta la tesis de dicha sociedad, planteada en la demanda, de que las parcelas excluidas por la propia Administración se integren asimismo en el perímetro autorizado, cuestión sobre la que, de nuevo, tampoco insiste aquella sociedad en su muy escueto recurso de casación.

Centrado en estos términos el recurso, hemos igualmente de recordar que todo el litigio se centraba en un problema de hechos y de prueba. Ya la Administración, en la resolución de 16 de marzo de 1998, reconocía que existía una "dispar interpretación que hacen las partes en conflicto, de la aportación que uno de los socios, Don Eduardo, realizó a la citada mercantil, recogida en la escritura número 803, de 16 de junio de 1980 [...]". Sobre el alcance y contenido de este documento se basa la sentencia de instancia para anular la autorización concedida, al considerar a ésta carente del sustrato imprescindible (la disponibilidad del aprovechamiento de los terrenos, en virtud de un título suficiente, por parte de quien solicita la autorización de explotación minera).

En realidad, pues, la discrepancia de la parte respecto de la sentencia impugnada se refiere a la apreciación que la Sala de instancia hizo de un determinado negocio jurídico (la aportación no dineraria a una sociedad anónima) a tenor la prueba documental practicada en autos. Dicha Sala de instancia, tras examinar la aportación que Don Eduardo hiciera a la sociedad anónima, en 1980, de su propia autorización para explotar la cantera situada en los terrenos de su propiedad, interpreta el documento correspondiente según ya hemos transcrito, esto es, en el sentido de excluir que dicho señor aportara a la sociedad la titularidad u otros derechos sobre los terrenos litigiosos, limitando la tan citada aportación social únicamente a la autorización minera de la que él mismo era titular. La sociedad recurrente, por el contrario, sostiene que de aquellos documentos se puede deducir "implícitamente" que el señor Eduardo le transfirió, ya que no la propiedad, sí el derecho a aprovechar los terrenos.

No está de más reseñar que en el escrito presentado ante la Administración autónoma el 14 de noviembre de 1997 la sociedad recurrente había llegado a afirmar que la escritura notarial número 803, de 16 de junio de 1980, estaba "falsificada", pues en la versión obrante en el expediente se hacía constar como objeto de aportación a la sociedad la "autorización de explotación de la cantera" mientras que en la escritura original se hace constar la aportación de la cantera [...], lo cual supone la aportación de los terrenos sobre los que se encuentra la cantera". Afirmaciones que no se repiten ulteriormente en este recurso.

La interpretación del alcance de un contrato singular suscrito entre las partes, y de los negocios jurídicos en general que unas y otras acuerden, corresponde a los tribunales de instancia y no a los de casación. Debe prevalecer en esta sede la apreciación que aquéllos hagan pues son los órganos jurisdiccionales a quienes compete la función propia de interpretar los contratos "salvo en los supuestos excepcionales de que dicha interpretación contravenga manifiestamente la legalidad o resulte errónea, disparatada, arbitraria, contraria al buen sentido, pugne abiertamente con realidades suficientemente probadas o contenga conclusiones erróneas decisivas, sean irracionales o incluso adolezcan de una desproporcionalidad no encajable en un normal raciocinio", según hemos recordado en la reciente sentencia de 10 de mayo de 2004.

A partir de este principio, debemos mantener la apreciación del tribunal de instancia sobre el contenido del negocio jurídico en que la sociedad recurrente pretende basar su título para aprovechar los terrenos propiedad del señor Eduardo. Apreciación que concluye en el sentido ya expuesto, esto es, que no incluyó la transmisión a favor de la sociedad anónima de ningún derecho, real u obligacional, sobre los terrenos mismos. Ha de tenerse en cuenta, además, que dicha apreciación deja a salvo "lo que pudiera en su día decidirse en un hipotético juicio civil", esto es, resuelve en los términos prescritos por el artículo 4 de la Ley Jurisdiccional una cuestión prejudicial eminentemente civil, sin que dicha decisión produzca efectos fuera del proceso en que se dicta.

Una última reflexión avala el fallo de la sentencia. Pues si las resoluciones administrativas insisten en que la ahora concedida es una nueva autorización que deja sin efecto la originaria de 1964 (aportada en la escritura de 30 de mayo de 1980) y era precisamente esta autorización originaria así aportada al capital social el único título eventualmente habilitante que la propia sociedad aducía para el aprovechamiento minero de los terrenos, se da la paradoja de que a la fecha del otorgamiento de la nueva autorización la preexistente carece en realidad de eficacia. De donde, en la mejor de las hipótesis para dicha sociedad, resulta que lo único que podía esgrimir como título para el aprovechamiento del terreno, a los efectos de la nueva autorización solicitada, era justamente la primitiva y anterior autorización administrativa que, en ese momento, carecía ya de virtualidad alguna.

En otras palabras, la sociedad que sí pudo ampararse en la autorización de que disponía - incorporada como fue a su capital social en 1980- para ejercer las labores de aprovechamiento de materiales de la sección A) en el perímetro autorizado por aquélla mientras subsistió su eficacia, necesita, a los efectos de la nueva autorización, obtener del propietario de los terrenos el derecho a la utilización de éstos, derecho que no se identifica ya con el contenido en la autorización primitiva dejada sin efecto por la propia Administración.

Procede, pues, la desestimación del recurso con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español