STS, 30 de Abril de 2001

El Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu, en representación de la Federación de Municipios de Cataluña, interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 2346/21998, de 23 de Octubre, que aprobó el convenio suscrito por ACESA con la Administración del Estado y la Generalidad de Cataluña, en el que se modifican las condiciones de la concesión conjunta de las autopistas Zaragoza- Mediterráneo, Montmeló- La Junquera, el Papiol- Montmeló y Barcelona- Tarragona, formulando mediante escrito presentado en fecha 24 de junio de 1999, la correspondiente demanda, en la que terminó suplicando a la Sala que, previos los trámites oportunos, se dictase en su día sentencia anulando el Real Decreto impugnado. Por medio de Otrosí, interesó, en su caso, el planteamiento de cuestión o cuestiones de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, y el recibimiento a prueba del proceso.

De la demanda formulada, se dio traslado para que la contestasen, a los demandados ADMINISTRACION DEL ESTADO, AUTOPISTAS CONCESIONARIA ESPAÑOLA, S.A. y GENERALIDAD DE CATALUÑA quienes, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que estimaron oportunos, terminaron suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, con desestimación de la demanda formulada, se declarase que el Real Decreto 2346/1998 es ajustado a derecho, interesando el Abogado del Estado, la imposición de costas al demandante. .

Por auto de fecha 25 de Enero de 2000, se acordó recibir a prueba el recurso, habiéndose practicado toda la que, propuesta en tiempo y forma fue admitida y declarada pertinente, con el resultado que consta en autos, habiéndose conferido posteriormente a las partes traslado para que formulasen escrito de conclusiones, habiendo solicitado que se dictase sentencia conforme a las pretensiones contenidas en sus respectivos escritos de demanda y contestación.-

Mediante providencia de fecha 14 de noviembre de 2000 se señaló para que tuviera lugar la votación y fallo de este recurso, el día 4 de abril de 2001, en cuya fecha , por necesidades del servicio, se acordó suspender la celebración de tales actos, que tuvieron lugar el pasado día 19 de abril, previa notificación de la resolución en que así se acordó, a las partes.

Constituye el objeto de este proceso la determinación de si es o no conforme a derecho el Real Decreto 2.346 de 1.998, de 23 de Octubre, por el que se modifican determinados términos de la concesión de " Autopistas, Concesionaria Española, S.A.", en anagrama, " ACESA ", aprobándose así el Convenio suscrito por esta con la Administración General del Estado y la Generalidad de Cataluña de modificación de determinados aspectos de la concesión conjunta de las Autopistas Zaragoza-Mediterráneo, Montmeló-La Junquera, El Papiol-Montmeló y Barcelona-Tarragona; impugnándose aquel por la Federación de Municipios de Cataluña, tanto por razones de forma como de fondo.

Mas antes del examen de cada una de estas razones de impugnación, ha de ser examinada por razón de su propio carácter procesal, la causa de inadmisiblidad del recurso que, al amparo de lo dispuesto en la letra b), del artículo 69 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa aduce la Administración General del Estado, por entender que el recurso se ha interpuesto por persona no legitimada, según lo establecido en el artículo 19.1 de la citada Ley.

Para desestimar dicha excepción procesal basta con remitirnos al contenido del Auto de fecha 23 de Noviembre de 1.999, dictado por esta Sala en el propio recurso contencioso administrativo al resolver idéntica causa de inadmisibilidad que, planteada en el trámite de alegaciones previas por la codemandada ACESA, la rechaza; sin más que señalar que se fundamentó en que no es posible una interpretación angosta y restrictiva del artículo 19.1 citado, sino que es preciso hacer una interpretación flexible del mismo, en cuanto en el se legitima a las Entidades Locales Territoriales para impugnar los actos y disposiciones que afecten " al ámbito de su autonomía", que permita la impugnación atendiendo a un interés actual que indudablemente tienen las Federaciones, como la actora, " en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses ", tal como reza el artículo 2º de la Ley 7/1.985, de 2 de Abril, de Bases de Régimen Local. Flexibilización del título legitimador, que no hace sino continuar la evolución jurisprudencial del mismo, ratificada posteriormente, tal como se recoge, como más recientes, en las sentencias de esta Sala de 9 de Junio de 2.000 y 16 de Abril corriente.

Desestimado así tal óbice procesal, procede entrar en el examen de los diferentes motivos de impugnación planteados por la recurrente para justificar su pretensión anulatoria, motivos que son tanto de carácter formal como de fondo que, aunque entremezclados en la demanda rectora del proceso, por meras razones de método habremos de realizar, primero, examinando aquellos argumentos formales y luego, si procediera, los de fondo.

Se achaca, en primer lugar, al Real Decreto recurrido su falta de fundamentación y la arbitrariedad del mismo, acusando una falta de motivación por carencia de informes, que provoca aquel defecto, con infracción así de lo dispuesto en el artículo 24.1.b), de la Ley 50/1.997, de 27 de Noviembre, de Organización, Competencia y Funcionamiento del Gobierno.

Mas tal alegación no puede prosperar. Por un lado, porque la naturaleza del Real Decreto, no es como entiende la demanda, - luego en conclusiones afirma que tiene las notas de generalidad suficientes como para ser considerado como una norma -, un Reglamento, sino un acto administrativo de aplicación concreta y singular de normas legales y reglamentarias preestablecidas, siendo esencial su carácter negocial y no normativo, como ha sido reconocido por la sentencia de esta propia Sala y Sección de fecha 19 de Febrero de 1.999, respecto de otro Real Decreto de modificación de términos de la propia concesión, (el Real Decreto 1.547/1.990, de 30 de Noviembre), y, por Auto de la Sección 6ª de esta Sala, de 20 de Junio de 2.000, respecto del propio Real Decreto 2.346/1.998, aquí ahora examinado.

De otro lado, porque siendo la motivación un ingrediente formal de los actos administrativos, cuya finalidad es la de hacer posible que el interesado conozca los antecedentes de hecho que determinan la actuación de la Administración, así como la fundamentación jurídica legitimadora de ese proceder administrativo, que es cosa distinta de compartir o no el criterio de la Administración, basta la simple lectura del Preámbulo del Real Decreto, así como los términos en que se producen las manifestaciones del Convenio Anexo a aquel para llegar a solución contraria a la pretendida por la parte, por cuanto, además, en el expediente administrativo quedan suficientemente acreditados tanto el interés público existente, como las medidas compensatorias que se acuerdan, una vez elaborados los estudios económicos y financieros correspondientes, en el marco de la Ley 8/1.972, de 10 de Mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en Régimen de Concesión, señalándose en aquel Preámbulo como " el Ministerio de Fomento viene llevando a cabo negociaciones con las empresas concesionarias de autopistas con objeto de reducir y armonizar las tarifas que los usuarios pagan por el uso de dichas infraestructuras. En el caso de Autopistas, Concesionaria Española, Sociedad Anónima, el interés de reducir la tarifa por razones de armonización se limita a dos tramos específicos con nivel tarifario por encima de la media nacional, Barcelona- Granollers, (mayoritariamente transferido a la Generalidad de Cataluña), y Molins de Rei-Martorell, y a otros dos tramos que la tienen fijada por encima de diez pesetas por Kilómetro para vehículos ligeros, concretamente los de Maçanet-Girona Sur y Tarragona-Salou de la Autopista A-7. Adicionalmente, entre las autopistas otorgadas a Autopistas, Concesionaria Española, Sociedad Anónima, y otras vías de la Red de Carreteras del Estado existen puntos conflictivos que requieren medidas de armonización con objeto de mejorar la funcionalidad del sistema viario, tales como la rebaja de tarifas del tramo Montmeló-El Papiol, y las tendentes a aumentar su capacidad y accesibilidad con objeto de transferir parte del tráfico de la B-30 (calzadas laterales) a las calzadas centrales de dicho tramo", todo lo cual no es sino reflejo de la propia Memoria obrante en el expediente administrativo.

En este apartado no se quiere dejar sin contestar la alusión que, en el penúltimo párrafo del Fundamento Jurídico Segundo de la demanda, se hace al informe de la Secretaría de Estado para Presupuestos y Gastos al poner de manifiesto que no se conocen las repercusiones sobre el gasto público que representa el Convenio, - lo que lleva más adelante a un miembro del Consejo Superior de Obras Públicas y Urbanismo a efectuar un voto particular al respecto -, objeción que se recoge incluso en el propio dictamen del Consejo de Estado.

Sin embargo, lo cierto es que ni uno ni otro afectan a lo esencial, que es el equilibrio económico y financiero, y que tanto en un caso como en el otro, el propio Consejo de Obras Públicas y Urbanismo entendió " que los contenidos del Convenio y Proyecto de Real Decreto garantizan razonablemente la consecución del objetivo planteado que es la reducción de las tarifas de peaje en algunos tramos de autopistas en Cataluña, pertenecientes a la Administración General del Estado y a la Generalidad de Cataluña, siendo ACESA la empresa concesionaria, condicionando dicha rebaja a que no se perturbe el equilibrio económico-financiero de dicha sociedad", y el Consejo de Estado manifestó que hay que estimar " desde la perspectiva estricta de un juicio de legalidad que no cabe oponer reparos a los términos del convenio proyectado". Y, aún a mayor abundamiento, con la demanda se aportó el documento número 2, no impugnado, consistente en Nota informativa sobre las observaciones formuladas por el Consejo de Estado al Proyecto de Real Decreto, y emitida por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje, en la que se hace notar que " la mayor parte de las obras a realizar por el Estado, aproximadamente 5.500 millones de pesetas, no tienen influencia en el convenio, pues son externas a la autopista y no se integrarán en la concesión, si bien de no haberse realizado dicho convenio, las inversiones para resolver los problemas del corredor Montmeló-El Papiol hubieran alcanzado un valor estimado de 15.000 millones de pesetas".-

No mejor suerte ha de correr el segundo de los motivos formales articulados, (F.J. 5º de la demanda), sobre la falta de audiencia a los municipios afectados en la elaboración del Real Decreto impugnado, con infracción de lo dispuesto, en este caso, tanto del artículo 24 de la referida Ley 50/1.997 como del artículo 31 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, en su caso, de los artículos 84 y 86 de esta última Ley, en relación con lo dispuesto en el artículo 105.a), de la Constitución.

Mas, a tales efectos, hay que partir de la distinción establecida en la jurisprudencia, - sentencias, entre otras, de 10 de Noviembre de 1.994, 13 de Marzo de 1.998 y 10 de Marzo de 1.999 -, de que son cosas distintas la legitimación activa para impulsar el control jurisdiccional mediante un recurso contencioso administrativo y la calidad de interesado en un procedimiento administrativo, de forma que se puede ostentar interés legítimo para interponer un recurso contencioso administrativo contra una resolución administrativa, - que es lo que hemos reconocido al desestimar la causa de inadmisibilidad opuesta -, y carecer, sin embargo, de la condición de interesado en el procedimiento administrativo en que se dictó, por no haberlo iniciado, ni ser titular de derechos al que hubiera que comunicar el procedimiento iniciado por otro ni haberse personado tempestivamente en el, invocando un interés legitimo en un procedimiento comenzado mediante solicitud de un tercero.

Pues bien, teniendo todo ello presente, esta Sala en la sentencia de 19 de Febrero de 1.999, en la que se resolvía el recurso interpuesto contra el Real Decreto 1.547/1.990, de modificación, también, de los términos de la concesión, ante alegación semejante mantuvo que: " El Real Decreto impugnado no es una disposición general, sino un acto de aprobación de un convenio, por lo que la falta de audiencia no puede ser contemplada en el sentido del apartado a) del artículo 105 de la Constitución, sino en el del apartado c) del mismo. Desde esta perspectiva, la omisión de ese trámite, en relación a concretos sujetos, ha de ser denunciada por los propios afectados, en cuanto que son ellos los que han de acreditar la indefensión que se les ha producido; y en relación con el recurrente, la simple falta de audiencia no basta por sí misma para producir efecto invalidante si no se le ha originado esa indefensión, habida cuenta, de que tanto la jurisprudencia como la doctrina del Tribunal Constitucional, le atribuyen un sentido no meramente formal sino material, que en el caso de autos no se produce, al haber tenido ocasión el Sindicato de efectuar sus alegaciones, tanto en vía administrativa como jurisdiccional".

Cierto es que, aquí, quien ahora recurre ni es un Sindicato, sino una Federación de Municipios, ni tampoco tuvo intervención en la vía administrativa, pero ello no puede invalidar la clara y reiterada doctrina jurisprudencial de innecesaria cita concreta, y de la que la citada es exponente, en el sentido de que la omisión de audiencia pierde virtualidad invalidatoria cuando en vía jurisdiccional la parte no oída ha podido exponer todos sus argumentos y practicar las pertinentes pruebas; sin que se colija, en este caso, de todo lo actuado qué posición o alegaciones distintas hubiera podido adoptar o efectuar la Federación recurrente en vía administrativa a la que ha hecho en vía jurisdiccional.

Por todo lo cual no puede estimarse el motivo de impugnación que ahora se examina, tanto si se tratase de una disposición general, - que no lo es -, como si se tratase, - como se trata -, de un acto administrativo de aprobación de un convenio, que por disposición legal, - artículo 25.3 párrafo primero, de la Ley 8/1.972 -, ha de adoptar la forma de Real Decreto.

El primero de los motivos de fondo que se aducen y respecto del que luego la recurrente en el escrito de conclusiones no le da singular relevancia, sin duda convencida de su inutilidad, hace referencia a que las prórrogas sucesivas del plazo de duración de la concesión constituyen un fraude a la legislación específica sobre la concesión de autopistas. Partiendo de cual es el objeto de este proceso, que no es otro que el Real Decreto 2346/1998, cualesquiera referencias a supuestos anteriores caen obviamente fuera de su ámbito, - por cierto que la tantas veces referida sentencia de 19 de Febrero de 1999, así como la de 17 del propio mes y año, declararon la conformidad a derecho del anterior Real Decreto 1547/1990, por el que se modificaron asimismo determinados términos de la concesión -, y en este recurso, tal como la parte misma reconoce en su escrito de demanda, se trata de ver si es conforme a derecho la prórroga del plazo concesional, - artículo 3º. Plazo de concesión. "Se establece como fecha final del plazo de concesión otorgada por la Administración General del Estado el día 31 de Agosto del año 2021". Su legalidad no ofrece duda al amparo de lo dispuesto en los artículos 25 y 25 bis, en relación con el artículo 30.1 de la Ley 8/1972, de 10 de Mayo, en la redacción que le dieron las Leyes 13/1996 de 30 de Diciembre, (artículo 157), de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social y 66/1997, de 30 de Diciembre, (Disposición Adicional Quincuagésima Primera), asimismo de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, y en cuyo artículo 25 bis se establece que " la compensación al concesionario con objeto de mantener el equilibrio económico- financiero de la concesión, en los supuestos de modificación o ampliación previstos en los artículos 24 y 25 de esta Ley, ya se produzcan a iniciativa de la Administración o de la Sociedad concesionaria, podrá consistir, total o parcialmente, en la ampliación del plazo vigente de la concesión, en cuyo caso se podrán mantener los beneficios otorgados al concesionario por toda la extensión del plazo ampliado y, en todo caso, con el límite máximo establecido en el artículo 30.1".-

De donde claramente se deduce que la posibilidad de prorrogar la concesión es un mecanismo de compensación que puede ser utilizado tanto en las modificaciones previstas en el artículo 24 como en las incluidas en el artículo 25 de la citada Ley 8/1972, porque así se establece de forma expresa, y, por tanto, la restricción que pretende la recurrente respecto de que esas prórrogas del plazo de la concesión sólo pueden fundamentarse en la inversión en la ampliación de las autopistas, esto es, en la ampliación de infraestructuras, carece de fundamento por cuanto la ampliación del plazo concesional puede utilizarse como técnica de mantenimiento del equilibrio económico-financiero de la concesión, (artículo 25), tanto en el supuesto de ampliación como en cualesquiera otros supuestos de modificación concesional del artículo 24 de la propia Ley, cuyo apartado 1, expresamente prevé la posibilidad de modificar " por razón de interés público, las características de los servicios contratados y las tarifas que han de ser abonadas por los usuarios".

Otro de los fundamentos de la pretensión anulatoria del Real Decreto impugnado, es el que supone, al entender de la actora, un fraude a la legislación sobre la protección de la competencia y a la legislación sobre contratos, en cuanto sostiene que la prórroga sucesiva de la concesión sustrae este servicio público a los principios de concurrencia y publicidad que son principios estructurales no sólo de la legislación española sobre contratos, sino también en la legislación de protección de la competencia tanto española como europea, pretendiendo el planteamiento de una cuestión de inconstitucionalidad respecto de las Leyes de Acompañamiento 13/1996 y 66/1997, - es de suponer, porque no lo precisa, en cuanto modificaron la Ley 8/1972 -, así como, en su caso, se plantee ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas una cuestión prejudicial en los términos del artículo 177 del Tratado, trasladando la pregunta a que se refiere en el Otrosí del escrito de demanda.

Ha de comenzar señalándose, - sentencias, entre otras, de 24 de Septiembre de 1999 y 3 de Abril de 2000 -, que la cuestión de inconstitucionalidad es un mecanismo procesal devolutivo al Tribunal Constitucional, no suspensivo del procedimiento judicial aunque sí del plazo para dictar sentencia en que se plantea, del que disponen los Órganos Judiciales para hacer efectivo y compatible su doble sometimiento a la Constitución y a la Ley cuando consideren, en algún proceso, que una norma con rango de ley aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, y, mutatis mutandi, el mismo fundamento está en la posibilidad de planteamiento de la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, si bien respecto de esta ha de añadirse, como hacen las sentencias de este Tribunal Supremo de 6 de Febrero de 1998 y 23 de Marzo de 1999, no sólo la imposibilidad de que el Tribunal resuelva por si mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho Comunitario, sino que tenga como finalidad plantear una duda sobre interpretación de una norma comunitaria, originaria o derivada, pero no un juicio de legalidad sobre la normativa interna en relación al Derecho Comunitario.

Pues bien, en el caso de autos, ni una ni otra duda se plantean a este Tribunal, por cuanto el Real Decreto impugnado se limita a hacer efectiva la potestad que a la Administración confiere el artículo 25 de la Ley 8/1972, cuando señala que " si en el futuro la autopista resultara insuficiente para la prestación del servicio y se considerara conveniente su ampliación, podrá acordarla la Administración estableciendo las particulares condiciones a que haya de sujetarse la realización de las obras y su repercusión en el régimen de tarifas para mantener el equilibrio económico financiero de la concesión, o bien llegar a un convenio con el concesionario sobre los anteriores extremos, manteniendo inalteradas las normas que rigieron para la adjudicación en todos aquellos extremos que no hayan sido objeto de modificación ", y, como ya se dijo en la tan citada sentencia de 19 de Febrero de 1999, lo que es perfectamente válido para este supuesto, " por esta misma razón no puede considerarse aplicable la normativa estatal y comunitaria sobre contratación administrativa y de carreteras, a los efectos de que las nuevas obras sean sacadas a libre licitación. La Ley 8/1972 conforme a su artículo 2 es de aplicación preferente a la construcción de autopistas en régimen de concesión, siendo supletoria la legislación de contratos del Estado ", siendo de señalar como incluso desde la perspectiva de esa legislación general, la Ley 13/1995, de 18 de Mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, que, adecúa, según expresa su Exposición de Motivos, nuestra legislación interna al ordenamiento jurídico comunitario, la prórroga de los contratos de gestión de servicios públicos, una de cuyas modalidades es la concesión, está expresamente prevista en el artículo 158 y como en su artículo 164 permite modificar por razones de interés público las características de los servicios contratados y las tarifas, estableciendo el deber que pesa sobre la Administración de compensar al contratista de forma que se mantenga el equilibrio económico-concesional. Mas, aún a mayor abundamiento, cuando ni siquiera se precisan las causas por las que esos preceptos de la Ley 8/1972, en los términos en que quedaron redactados, pudieran ser contrarios a la Constitución, con tan solo una vaga referencia al principio de seguridad jurídica, insuficiente ante lo razonado para que ofrezca duda al Tribunal sobre su constitucionalidad.

Y otro tanto de lo mismo puede decirse respecto del planteamiento de la cuestión prejudicial, salvo también la referencia genérica al artículo 177 del Tratado Constitutivo, - olvidando cuando afirma que la ampliación del plazo de la concesión no estaba prevista en los pliegos de base, que esa posible ampliación o prórroga estaba y está prevista por la ley -, cuando se trata de una ampliación de la concesión, que sólo pretende mantener el principio de equilibrio económico de la misma, en cuanto las obras entran dentro del concepto de ampliación que da la Cláusula 103 del Decreto 215/1973, de 25 de Enero, por el que se aprueba el Pliego de Cláusulas Generales para Construcción, Conservación y Explotación de las Autopistas en Régimen de Concesión, de suerte que en función de su envergadura en relación con el total de la concesión, no tiene una significación importante en el conjunto de esta, por lo que ni el principio de libre concurrencia ni el de proporcionalidad, en este caso concreto, quedan afectados, pues, en definitiva, como se dijo en la citada sentencia de 19 de Febrero de 1999, " dentro del concepto de ampliación que permite variar el objeto de la concesión, sin necesidad de acudir a una nueva, debe comprenderse el presente caso, por tratarse de una obra accesoria de la principal, atendiendo tanto a su propia función en el sistema viario en que se integra, como a su significación en el total de la concesión, respecto del cual su incidencia no es grande ".

Se aduce también, como otro motivo de impugnación, el de que la prórroga de bonificación sobre el Impuesto de Bienes Inmuebles, (Cláusula V. Régimen jurídico de la concesión, apartado 1 del Convenio), es ilegal. Sin embargo no llega a comprenderse exactamente tal motivo en cuanto se comienza afirmando " que la bonificación establecida sobre la CTU, (IBI, a partir de la Ley de Haciendas Locales), se ha prorrogado en las dos primeras ocasiones, - Real Decreto 126/1984, por el que se unifican y modifican las concesiones de tramos Barcelona-La Junquera, Montgat- Mataró, Barcelona-Tarragona y Montmeló-El Papiol y del itinerario Zaragoza-Mediterráneo y Real Decreto 1547/1990 -, pero no en el Real Decreto que aquí se impugna, siendo así que en el proyecto inicial de la disposición aquí recurrida se contemplaba efectivamente la prórroga de esta bonificación fiscal hasta el año 2021".

El Convenio que se aprueba por el Real Decreto ahora impugnado, en la Cláusula V.1 ya citada, establece que " el beneficio tributario al que se refiere el artículo 12.a), de la Ley 8/1972, de 10 de Mayo, se mantendrá únicamente hasta el día 31 de Agosto del año 2016 ", esto es, el plazo de bonificación sigue limitado al establecido en acto ajeno al que es objeto de este recurso.

Así, además de la contradicción que ello supone en los términos en que se plantea, es una cuestión resuelta por la sentencia de este Tribunal de 19 de Febrero de 1999, que en su Fundamento Jurídico Sexto afirmó: " En último lugar se indica que el Real Decreto recurrido infringe la Disposición Adicional Novena de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, al declarar la continuidad de los beneficios fiscales sobre tributos locales, suprimidos por dicha disposición. Esta conclusión no puede extraerse si se examina tanto el artículo 7 del Real Decreto recurrido como la Cláusula 7ª del Convenio. La referencia que en ambos se hace a la extensión de la normativa fiscal de la primitiva concesión, a la ampliación que se efectúa en dicho Real Decreto, no impide aplicar las normas posteriores a aquella, que hayan afectado a beneficios fiscales, pues, como acertadamente indica el Abogado del Estado, no se prejuzga, con ello, el régimen fiscal que en definitiva resulte aplicable ".

Queda, por último, por examinar en cuanto a los motivos de fondo aducidos, el referente a que dada la naturaleza jurídica de la tarifa que abonan los usuarios de las autopistas, como tasa, y la proyección que el principio de reserva de ley del artículo 31.3 de la Constitución tiene en las prestaciones patrimoniales de carácter público, cuando estas son impuestas unilateralmente por la Administración tal como quedó establecido en la sentencia número 185 de 1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, sostiene que no es que la Ley 8/1972 sea inconstitucional en este punto, puesto que ninguno de sus preceptos se enfrentan a la Constitución y la jurisprudencia constitucional admite que puede ser el Gobierno el que apruebe finalmente las tarifas, sino que la referida Ley es simplemente insuficiente al regular las tarifas, y ello es motivo de que las tarifas definidas en el Real Decreto 2346/1998 impugnado sean inconstitucionales, llegando a admitir que un beneficio industrial razonable puede ser considerado como un coste, - la cuantía de la tasa no puede superar los costes del servicio -, pero desde luego no el beneficio extraordinario que, en su opinión, las tarifas están produciendo a la concesionaria.

Sin embargo, tal tesis se desmonta con sólo recordar, como sostiene la codemandada ACESA, la más reciente jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en cuanto resuelve que las prestaciones que los usuarios abonan al concesionario de un servicio, no son tasas ni prestaciones patrimoniales de carácter público en el sentido del artículo 31.3 de la Constitución, sino contraprestaciones al servicio prestado por el concesionario que este hace suyas por título de derecho privado, sin perjuicio de la intervención que la Administración concedente puede tener en su fijación en ejercicio de la potestad tarifaria que le corresponde distinto de la potestad tributaria; y así la sentencia de 29 de Enero de 1998, (Sección 2ª de esta Sala Tercera de este Tribunal Supremo), ratificada en la de 4 de Marzo siguiente, afirma que " la tarifa (o precio o contraprestación), como se indica en la doctrina más generalizada, se ordena y analiza abstractamente en la normativa de gestión de los servicios públicos, se establece y fija al formalizar un contrato (de gestión de servicios), no puede exigirse generalmente por vía de apremio y es susceptible de discutirse, incluso, ante la Jurisdicción Civil. Y, por otro lado, la tasa propiamente dicha, el precio público o, después de la sentencia del Tribunal Constitucional 185/1985, la prestación patrimonial de carácter público del artículo 31.3 de la Constitución se regulan abstractamente en la normativa propia de los ingresos de derecho público, se imponen, ordenan y especifican de acuerdo con dicho régimen jurídico, pueden exigirse por vía de apremio y se impugnan a tenor de lo expuesto en las reglas tributarias [...] puede concluirse, pues ya, que la tarifa es el producto del ejercicio de la potestad tarifaria de la Administración (y no de la potestad tributaria) y es, por ello, diferenciable de la tasa y del precio público, pues estas dos últimas contraprestaciones constituyen, más bien ingresos de derecho público que, como tales, conforman la Hacienda Pública (en este caso, Local), y las tarifas son el precio fijado por la Administración para remunerar a quien, en régimen de derecho privado presta el servicio. En los supuestos del concesionario [...] la tarifa adopta una conformación contractual, en cuanto a pesar de ser fijada unilateralmente por la Administración su importe de vincula al objeto del servicio y puede verse afectada en su cuantificación por la alteración del equilibrio financiero del contrato o negocio por el que se confiere la actividad prestacional ", de donde resulta evidente que a la luz de esta jurisprudencia recogida también en las sentencias de 12 de Febrero y 7 de Marzo de 1998, los peajes pagados por los usuarios a las sociedades concesionarias de autopistas, de acuerdo con las tarifas fijadas por la Administración concedente, no tienen naturaleza de tasa ni de prestación patrimonial de carácter público en el sentido del artículo 31.3 de la Constitución; siendo así que en el caso de las autopistas de peaje la base legal de los peajes se encuentra en el artículo 14.1 de la Ley 8/1972, precepto legal desarrollado por las Cláusulas 39 a 45 del Pliego de Cláusulas Generales aprobado por Decreto 215/1973, de 25 de Enero, sin que esté de más señalar que aparte ese componente claramente negocial, que está en función de la magnitud de las cargas y obligaciones que asume la entidad concesionaria, tal y como se plasma en el plan económico y financiero a que hacen referencia las sentencias citadas, es difícil afirmar con carácter de generalidad la coactividad en el uso de autopistas de peaje.

Por todo ello, lo procedente es la desestimación del recurso contencioso administrativo interpuesto, sin que a tenor de lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, proceda hacer expresa imposición de costas.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,