STS, 6 de Octubre de 2006
| Ponente | MARIANO BAENA DEL ALCAZAR |
| ECLI | ES:TS:2006:6225 |
| Número de Recurso | 4395/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 6 de Octubre de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a seis de Octubre de dos mil seis.
Visto el recurso de casación interpuesto por la Confederación Nacional de Socorro y Transporte Sanitario contra la Sentencia de la Audiencia Nacional de 17 de febrero de 2004, relativa a pago por utilización de autopista de peaje, formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional en su redacción vigente, habiendo comparecido la citada Confederación Nacional de Socorro y Transporte Sanitario así como el Abogado del Estado y conjuntamente las entidades Iberpistas, S.A. y Autopista A-6 Concesionaria del Estado.
Con fecha 17 de febrero de 2004 por la Audiencia Nacional se dictó Sentencia, por la que se desestimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Confederación Nacional de Socorro y Transporte Sanitario contra actos del Ministerio de Fomento, relativos a pago por utilización de determinada autopista de peaje.
Notificada dicha Sentencia en debida forma, por la Confederación Nacional de Socorro y
Transporte Sanitario se anunció la preparación de recurso de casación.
En virtud de Providencia de la Audiencia Nacional de 5 de abril de 2004 se tuvo por preparado el recurso de casación, emplazándose a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
En 18 de mayo de 2004, por la Confederación Nacional de Socorro y Transporte Sanitario se interpuso recurso de casación.
Comparecen ante la Sala en concepto de recurridos el Abogado del Estado y las entidades Iberpistas, S.A. y Autopista A-6 Concesionaria del Estado que actuan bajo la misma representación.
En virtud de Providencia de 14 de septiembre de 2005 se admitió el recurso de casación interpuesto, habiendo formulado los recurridos su oposición al mismo.
Finalizada la tramitación del recurso en debida forma, señalose el día 3 de octubre de 2006 para su votación y fallo en cuya fecha tuvo lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Mariano Baena del Alcázar, Magistrado de Sala
La pretensión procesal de los recurrentes, tanto en la instancia como ahora en casación, se refiere a exención del pago de peaje en una autopista. Por una Asociación que agrupa a entidades y empresas dedicadas al transporte sanitario, en 31 de octubre de 2001 se dirigió escrito al Ministerio de Fomento solicitando que se declarase que las ambulancias están exentas del pago de peaje en la autopista de Villalba a Villacastin, y que para ello se interpretase de nuevo y en su caso se modificase la cláusula correspondiente del Pliego de Cláusulas de Explotación de la citada autopista.
Aunque inicialmente no se dio respuesta a esa solicitud, por lo que la Asociación la entendió desestimada en virtud del efecto negativo del silencio de la Administración, sin embargo posteriormente por la Delegación del Gobierno en las Sociedades Concesionarias de Autopistas Nacionales de Peaje se dictó resolución expresa en 6 de junio de 2002, por la que se desestimaba la solicitud presentada. A la vista de ello contra los actos anteriores la Asociación peticionaria recurrió en vía contenciosa.
La Sentencia de la Audiencia Nacional desestimó el recurso interpuesto. En los Fundamentos de Derecho de esta Sentencia, de gran concisión y claridad, se precisan de inmediato los actos impugnados para ocuparse a continuación del fondo del asunto, aunque no sin pronunciarse antes sobre la alegación de inadmisibilidad del recurso que formuló el Abogado del Estadio por falta de legitimación activa de la Asociación actora. Esta alegación se rechaza por cuanto el Tribunal a a quo entiende que, independientemente del pronunciamiento sobre el fondo, indudablemente la Asociación tiene interés en el asunto, interes éste que por otra parte no le fue negado en vía administrativa.
En cuanto al fondo la cuestión consiste en si debe declararse que en cualquier caso las ambulancias están exentas del pago de peaje en la autopista, pretensión de la Asociación actora según la cual así debe interpretarse el ordenamiento jurídico aplicable; o el derecho a la exención solo se tiene cuando los servicios de ambulancia vayan a prestarse en los terrenos e instalaciones integrantes de la autopista y no en cambio cuando el vehículo acceda a la misma para dirigirse a otro destino. Esto ultimo es lo que se sostiene por la Sociedad concesionaria de la autopista y por el Abogado del Estado, ateniendose al Pliego de Cláusulas de Explotación y al Reglamento de Explotación de la Autopista.
Una vez declarado que no puede mantenerse que se obtenga por silencio administrativo (en virtud de la primera solicitud no respondida) una interpretación de un contrato al que es ajena la Asociación solicitante, se rechaza también la argumentación del Abogado del Estado en el sentido de que se formuló en su momento una petición graciable. Se trata de determinar si la Asociación actora tiene derecho a obtener la exención que solicita.
A este efecto el planteamiento del Tribunal a quo consiste en que se debe resolver si es de aplicación la cláusula 13 del Pliego de Condiciones Particulares aprobado por Orden del Ministerio de Obras Publicas de 28 de septiembre de 1967, cuyo apartado c) declara inequívocamente que las ambulancias solo están exentas del peaje "cuando hubieren de realizar alguna misión en los terrenos de la autopista", o por el contrario, como sostiene la Asociación actora es de aplicación prevalente el articulo 16.3 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio, el cual establece las exenciones de los peajes, que afecta a las ambulancias según se mantiene.
A dicha cuestión, que es la central del proceso, se da respuesta por la Sala competente de la Audiencia Nacional mediante amplia transcripción de la Sentencia de este Tribunal Supremo de 22 de octubre de 1999 a la que se remite, la cual según se afirma resolvió un supuesto similar al presente. En definitiva se da a dicho supuesto la solución de que no es aplicable el régimen jurídico establecido para las carreteras de peaje del Estado (por mas que éstas existan solo excepcionalmente), al tratarse de una autopista de peaje otorgada en concesión. Esta se rige por su legislación especifica, integrada por la Ley de Autopistas de Peaje de 10 de mayo de 1972 y los Pliegos de Cláusulas generales y particulares, a cuyo tenor literal la exención solo procede cuando las ambulancias presten servicios en los territorios e instalaciones de las autopistas.
Se aplica, por tanto, el criterio de que debe prevalecer la legislación especial sobre la general, y por tanto no es aplicable el articulo 16.3 de la Ley de Carreteras vigente, debiendo estarse por el contrario a lo que dispone el articulo 17, el cual remite a la legislación especifica para las autopistas otorgadas en concesión. En consecuencia se considera disconforme a derecho la pretensión de la Asociación actora, por lo que se desestima el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Contra esta Sentencia recurre en casación la Asociación de transportistas sanitarios vencida en juicio en la instancia invocando dos motivos, ambos al amparo del articulo 88.1, apartado d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia. Comparecen como recurridos la sociedad concesionaria de la autopista de peaje, y el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
En el motivo primero se mantiene que se ha infringido la jurisprudencia por interpretación indebida, vulnerándose así en cuanto a dicha interpretación los artículos 1,6 y 1.2 del Código Civil, al aplicar la doctrina de una Sentencia que enjuició un caso conforme a la Ley de Carreteras de 19 de diciembre de 1974, cuando la aplicable era la posterior Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio. En cambio la tesis sostenida en el motivo segundo es que la Sentencia infringe el articulo 16.3 de la Ley que acaba de citarse por inaplicación, y además al aplicar la cláusula 13 del Pliego de Cláusulas Particulares de la concesión otorgada para la explotación de la autopista, vulnera el principio de jerarquía normativa. Se infringen así el articulo 9.3 de la Constitución, el articulo 1 del Código Civil y el articulo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. A la vista de lo anterior entiende la Sección que la solución que debe darse al problema planteado depende en definitiva de la interpretación que se realice de cuál es la legislación especifica aplicable a las autopistas de peaje. Resuelta esta cuestión y formado criterio sobre la misma, en función de ello deben acogerse o no los dos motivos de casación que se invocan, que han de ser considerados conjuntamente.
Desde luego asiste la razón a la Asociación recurrente en el sentido de que debe estarse a la regulación de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1988, siendo así que la Audiencia Nacional ha dictado su Sentencia apoyandose en otra Sentencia anterior que enjuició un caso planteado bajo la vigencia de la Ley de 19 de diciembre de 1974.
Pues bien, esta Sección comparte el criterio de la recurrente de que el numero 3 del articulo 16 de la citada Ley de 29 de julio de 1988 se refiere sin duda a las actividades y servicios que transcurren o que se prestan en los dos tipos de vías que se mencionan en los dos números anteriores. Sin embargo ello no obsta ciertamente para que también se encuentre vigente el texto del articulo 17 de la misma Ley que se refiere a las autopistas de peaje reguladas por su legislación especifica.
Desde luego es cabecera de esa legislación especifica la Ley de Autopistas de 10 de mayo de 1972, pero el caso es que como afirma la recurrente la Ley no contiene previsión expresa sobre exención del pago de peaje. Esta previsión se encuentra en los Pliegos de Cláusulas Generales y Particulares y en el Reglamento de Explotación de la autopista, como afirma por cierto la sociedad titular de la concesión de la autopista de que se trata. Dicha sociedad puntualiza que son aplicables el Pliego de Cláusulas Generales para la construcción, conservación y explotación de autopistas (Decreto 215/1973, de 25 de enero ), el Pliego de Bases (Orden ministerial de 28 de septiembre de 1967), Pliego de Cláusulas de Explotación (Orden de la misma fecha que la anterior), y Reglamento de Explotación aprobado por Orden de 11 de julio de 1972.
Ahora bien, la cuestión es precisamente si puede entender que todos estos instrumentos jurídicos distintos de la Ley misma forman parte de la legislación especifica de las autopistas, pues desde luego no estamos en presencia de disposiciones de carácter general.
La Asociación recurrente sostiene, con fundamento y cita expresa de la Sentencia de este Tribunal y Sala de 17 de octubre de 2003, la cual calificó un Decreto como acto administrativo y no disposición de carácter general, que estamos en presencia de actos administrativos y no de normas jurídicas, por lo que no constituyen legislación especifica aplicable. La Sección entiende que asiste la razón a la parte recurrente, y que este tipo de instrumentos jurídicos cuando se trata de contratos y concesiones y eventualmente de otros negocios jurídicos son ley entre las partes, pero no en modo alguno respecto a terceros que no fueron parte en los negocios.
De ello se deduce que nos encontramos ante una situación en la cual la legislación especifica, la que se puede considerar autentica legislación que integra el ordenamiento jurídico, no contiene previsión expresa sobre la exención. Ello significa que debe estarse a la normativa de carácter general que se contiene en el articulo 16 de la Ley de Carreteras de 29 de julio de 1988.
El citado articulo 16 en su numero 3 contiene una enumeración en la que se encuentran mencionadas las ambulancias, y condiciona la exención del abono de peaje en autopista a que estén llevando a cabo o cumpliendo sus funciones especificas. A partir de ello nuestras Sentencias de 10 de febrero de 1994 y 21 de febrero de 1997, si bien refiriéndose a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, llegaron a la conclusión de que tales Fuerzas y Cuerpos no están obligados al pago de peaje cuando actúen para cumplir sus funciones, aunque esa actuación no se produzca en los terrenos e instalaciones de la autopista (que es lo previsto en el Reglamento de Explotación en este caso) y por tanto circulen por la autopista en cuestión para dirigirse a un destino que no se encuentre dentro de sus terrenos e instalaciones.
A esta doctrina debemos atenernos en el caso enjuiciado, y por tanto debemos declarar que las ambulancias están exentas del pago de peaje cuando accedan a las autopistas y circulen por ellas, siempre y cuando estén cumpliendo sus funciones especificas, aunque el destino final de su trayecto no se encuentre en terrenos e instalaciones de la autopista misma.
De ello se deduce que debemos acoger los dos motivos de casación que se invocan, y en consecuencia estimar el recurso interpuesto.
En cuanto al recurso interpuesto en la instancia, que hemos de resolver con plena potestad jurisdiccional, ya se desprende de los Fundamentos de Derecho anteriores que debe ser estimado, aunque solo parcialmente pues no debemos acoger el pedimento que se contiene en el primer punto del suplico de la demanda, ya que no es conforme a derecho obtener una interpretación de una cláusula de un negocio jurídico que afecta a terceros en virtud del efecto afirmativo del silencio de la Administración.
En cambio debemos acoger el segundo pedimento del suplico de la demanda y declarar que la interpretación conforme a derecho de la exención para las ambulancias del pago de peaje en la autopista debe realizarse de acuerdo con lo previsto en el articulo 16.3 de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio
, y por tanto las ambulancias no están obligadas al pago de peaje cuando circulen por las autopistas para el cumplimiento de sus fines específicos.
No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Vistos los preceptos legales citados y los demás de general y común aplicación.
Que acogemos los dos motivos invocados, por lo que declaramos haber lugar a la casación de la Sentencia impugnada y debemos estimar y estimamos el presente recurso; que en cuanto al recurso contencioso administrativo interpuesto ante la Audiencia Nacional lo estimamos parcialmente, por lo que declaramos que la interpretación correcta de las normas del ordenamiento jurídico aplicables implica reconocer el derecho de las personas o entidades titulares de ambulancias a no abonar el importe del peaje en la autopista cuando circulen por ella para realizar sus funciones especificas; que no hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso que cada parte satisfaga las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo que como Secretaria certifico.-Rubricado.
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