STS, 31 de Diciembre de 2001

En su reunión de 31 de julio de 1999, el Consejo de Ministros adoptó un Acuerdo en el que se resuelve autorizar la ejecución de las obras previstas en el proyecto de construcción del almacén de combustible gastado en la Central Nuclear de Trillo (Guadalajara), al amparo de lo dispuesto por el artículo 244.2 de la Ley del Suelo.

En la exposición del Ministro proponente, que figura en el citado acuerdo, se hace constar que:

"A la vista de la urgencia y el interés público de las obras, el Ministro de Fomento eleva al Consejo de Ministros la propuesta de que, con fundamento en la competencia atribuida por el artículo 244.2 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, acuerde la ejecución del proyecto y ordene la iniciación del procedimiento de modificación puntual de las Normas Subsidiarias de planeamiento urbanístico de Trillo en su concreta aplicación a la superficie afectada por la implantación de las obras a realizar".

El 23 de septiembre de 1999 el Pleno de la Diputación Provincial de Guadalajara acordó requerir al Consejo de Ministros, al amparo de lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA), la anulación del Acuerdo de que se acaba de hacer mérito, con carácter previo a su impugnación en vía contencioso-administrativa. El 29 de octubre de 1999 el Consejo de Ministros acordó rechazar el requerimiento formulado, con la siguiente parte dispositiva:

"ACUERDO: No aceptar el requerimiento planteado por la Diputación Provincial de Guadalajara, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, solicitando la anulación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999, por el que se autoriza la ejecución de las obras previstas en el proyecto de construcción del almacén de combustible gastado en la Central Nuclear de Trillo (Guadalajara), el Consejo de Ministros resuelve no aceptar dicho requerimiento".

Dicho Acuerdo fue notificado a la Diputación Provincial de Guadalajara el 12 de noviembre siguiente.

Por escrito registrado en esta Sala el 12 de enero de 2000 el Presidente de la Diputación de Guadalajara, representado por la Procuradora Doña Laura Lozano Montalvo, interpone recurso contencioso-administrativo directo contra los Acuerdos indicados, de los que acompañó la correspondiente copia, formándose el rollo correspondiente bajo el número 43 del año 2.000.

Por Providencia de 3 de marzo de 2000 se acordó tener por personada a la Procuradora Doña Laura Mª del Villar Lozano Montalvo en nombre y representación de la Diputación de Guadalajara y admitir a trámite el recurso interpuesto por la citada Procuradora. Se acordó asimismo requerir a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo, ordenándole que practicase los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley jurisdiccional.

Se dispuso asimismo, de oficio, la publicación del anuncio correspondiente en el Boletín Oficial del Estado, constando en autos la inserción del mismo en la página 9252 del Boletín Oficial del lunes 10 de julio de 2000.

Mediante oficio registrado el 2 de abril de 2000 el Director General de la Vivienda, la Arquitectura y el Urbanismo del Ministerio de Fomento informó que el expediente administrativo ya había sido remitido a la Sala, ante la que penden otros recursos contra el mismo acuerdo y que no se había practicado emplazamiento alguno por no constar interesados en el mantenimiento del Acuerdo impugnado.

En virtud de dicha comunicación, por diligencia de ordenación de 24 de abril de 2000 se unió al rollo el expediente administrativo que obra en los autos del recurso 353/1999. En providencia de la Sala de 29 de mayo de 2000 se acordó requerir a la Administración que remitió el expediente el emplazamiento ante la Sala de las entidades mercantiles Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica FENOSA, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A. y Nuclenor, S.A., que aparecen como interesadas en el expediente ya que fueron las solicitantes al Consejo de Ministros de la orden de ejecución del proyecto, por lo que ostentan interés en el mantenimiento del acuerdo impugnado. Consta en autos oficio del expresado Director General del Ministerio de Fomento registrado el 7 de junio de 2000 manifestando haber realizado dichos emplazamientos.

Por escrito registrado el 14 de julio de 2000, compareció ante la Sala el Procurador Don Alejandro González Salinas, en representación de la Agrupación de Interés Económico "Central Nuclear de Trillo I, A.I.E". Se le tuvo por personado como parte codemandada por providencia de 24 de octubre de 2000.

En providencia de 24 de octubre de 2000 se dio traslado a la Procuradora Sra. Lozano Montalvo para que en el plazo de veinte días formalizase la demanda, haciéndosele entrega del expediente el día 27 siguiente. En escrito registrado el día 3 de noviembre de 2000 la expresada Procuradora devolvió el expediente manifestando que no se correspondía con el recurso, pidiendo la suspensión del plazo para formular demanda. En providencia de 17 de noviembre de 2000, notificada el día 22 de noviembre siguiente, se advirtió a la expresada Procuradora que el expediente devuelto no era el recogido en la Sala, concediéndole los quince días que le restaban desde su escrito de 3 de noviembre para formalizar la demanda.

El 12 de diciembre de 2000 se formalizó la demanda en la que se pidió que se declarase la nulidad del acuerdo del Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999 por el que se autoriza la ejecución de las obras del proyecto de construcción del almacén de combustible gastado en la Central Nuclear de Trillo y se ordena la iniciación del procedimiento de modificación de las Normas Subsidiarias de dicho Municipio así como del acuerdo de 12 de noviembre de 1999 por el que se rechazó el requerimiento de anulación. Los motivos de impugnación esgrimidos se basan en: a) Lesión de la autonomía municipal consagrada constitucionalmente; b) inadecuación del procedimiento seguido; c) ausencia de las circunstancias de excepcional interés público o urgencia exigidas en el artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/992, de 26 de junio (TRLRS); d) ausencia del trámite de información pública y e) ausencia de evaluación de impacto medio ambiental exigida en el apartado 3 del Anexo del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de Impacto Ambiental.

En providencia de 20 de diciembre de 2000 se tiene por presentada la demanda y los documentos que la acompañan y por solicitado el recibimiento a prueba formulado en el tercer otrosí del escrito. Se acordó asimismo dar traslado al Abogado del Estado para oposición.

Por escrito de 16 de febrero de 2001 se contestó la demanda por el Abogado del Estado, quien opone muy extensamente la falta de legitimación activa de la Diputación provincial de Guadalajara y contesta, en cuanto al fondo, a las alegaciones formuladas negando los motivos de impugnación de la demanda. Concluye su escrito de oposición limitándose a pedir la desestimación del recurso en cuanto al fondo. Se opone también al recibimiento a prueba propuesto por la parte demandante.

En providencia de 23 de febrero de 2001, se dio traslado de la demanda y expediente administrativo al Procurador Sr. González Salinas, en representación de la "Central Nuclear Trillo I, A.I.E." para oposición. Por escrito de 21 de marzo de 2001 evacuó el trámite pidiendo que se declarase la inadmisibilidad del recurso, al oponer también falta de legitimación de la Diputación de Guadalajara, o, caso de no estimarse el defecto procesal alegado, la desestimación del recurso. Se opuso también al recibimiento a prueba.

Por Auto de la Sala de 3 de mayo de 2001, notificado a las partes el 21 de mayo siguiente, se denegó el recibimiento a prueba del recurso solicitado por la parte recurrente al no estimarse necesario por no apreciarse controversia esencial sobre los fundamentos de hecho aducidos por las partes en fundamento de sus pretensiones, ateniendo además a los hechos sobre los que la demandante había propuesto prueba.

El 22 de junio de 2001 se dio traslado a las partes para conclusiones, formulando las suyas todas las partes personadas.

Por diligencia de ordenación de la Secretaria de la Sala de 27 de septiembre de 2001 se tuvo por concluido el trámite de conclusiones quedando el recurso concluso y pendiente de señalamiento. Se acordó señalar para deliberación y fallo del recurso la audiencia del día 20 de diciembre de 2001, en cuya fecha ha tenido lugar.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Se impugna el Acuerdo de Consejo de Ministros de 31 de julio de 1999, por el que se resuelve autorizar la ejecución de las obras previstas en el proyecto de construcción de un almacén de combustible gastado en la Central Nuclear de Trillo (Guadalajara), al amparo de lo dispuesto por el artículo 244.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobada por Real Decreto Legislativo 1/992, de 26 de junio (TRLRS).

Se trata en este caso de un litigio entre Administraciones públicas. El Pleno de la Diputación provincial requirió al Consejo de Ministros para que anulase el acuerdo anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 44 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA ) y el Consejo de Ministros no aceptó ese requerimiento por otro Acuerdo de 29 de octubre de 1999.

La Diputación demandante dirige su impugnación también contra este último Acuerdo de 29 de octubre de 1999, de rechazo del anterior. Esa última impugnación es innecesaria ya que no nos encontramos ante la resolución de un recurso administrativo - que no cabe en los litigios entre Administraciones Públicas conforme al artículo 44.1 de la LRJCA - ni ante una confirmación del acto anterior sino ante el resultado infructuoso de un trámite potestativo de concertación, previo a la vía jurisdiccional.

El artículo 44 LRJCA ha extendido a todos los litigios entre Administraciones Públicas el trámite del requerimiento previo al recurso previsto, en el ámbito de la Administración local, en el artículo 65 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (LRBRL) y, en el ámbito de los conflictos constitucionales entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en el artículo 63 de la Ley orgánica del Tribunal Constitucional. En los casos del artículo 44 de la LRJCA la Ley ha establecido un mecanismo de concertación y entendimiento entre Administraciones Públicas para evitar litigios, conforme al clima de coordinación que es principio general de las relaciones entre todas ellas (artículo 103.1 CE; artículo 55 de la LRBRL; artículo 3 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado artículos 3 y 4 de la LRJPAC, modificada por la Ley 4/1999, de 13 de enero y artículo 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del proceso autonómico). La existencia del requerimiento y, en su caso, la respuesta al mismo debe acreditarse en autos a efectos de la comprobación del plazo de impugnación del artículo 46.6 LRJCA, pero no es necesario impugnarla al mismo tiempo que la disposición, acto, inactividad o actuación material contra la que se dirija el proceso.

Las partes demandadas han opuesto la falta de legitimación de la Diputación Provincial de Guadalajara. Este alegato no puede ser aceptado. La instalación de un almacén de combustible nuclear gastado en uno de sus Municipios no afecta sólo a los intereses municipales sino que trasciende a los de la provincia de Guadalajara, cuyo fomento y administración corresponde a la Diputación Provincial como entidad local territorial (artículo 36.1 d) de la LRBRL). En consecuencia la Diputación se encuentra legitimada por el apartado e) del artículo 19 de la LRJCA para impugnar el acto aquí recurrido.

En cualquier caso la Diputación también se encuentra legitimada para el ejercicio de la acción pública. Como hemos reconocido en las sentencias de 24 de diciembre de 2001 (Recursos directos 347/1999 y 37/2000) y de 26 de diciembre de 2001 (Recurso directo 547/2000), a propósito de la impugnación del mismo acuerdo de Consejo de Ministros, la acción pública del artículo 304 del TRLRS alcanza a la impugnación de los acuerdos adoptados por el Consejo de Ministros al amparo del artículo 244.2 del TRLRS. En efecto, dicho precepto contiene una regulación que incide directamente en la normativa urbanística vigente, al imponer su modificación o revisión cuando concurren los presupuestos habilitantes que contempla dicho artículo.

Entrando en el examen de las cuestiones de fondo, la Diputación provincial de Guadalajara se queja, en primer lugar, sobre una lesión del principio de autonomía municipal.

La misma existencia del artículo 244.2 del TRLRS, antes artículo 180 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS), que es conforme a la Constitución y al bloque de la constitucionalidad constituido por el artículo 137 CE, la Carta Europea de Autonomía Local y las normas de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, sirve para rechazar este primer alegato.

En las sentencias de 15 de junio de 1993 y 6 de marzo de 2000 precisamos que el artículo 137 de la Constitución delimita el ámbito de autonomía de los distintos entes territoriales en que se vertebra el Estado, circunscribiéndolo a la gestión de sus intereses respectivos. La jurisprudencia de esta Sala ha utilizado reiteradamente el criterio del interés respectivo (que también acoge el Tribunal Constitucional desde la sentencia 4/1981, de 2 febrero) para una definición positiva y negativa de la autonomía, afirmando que -positivamente- la autonomía significa un derecho de la comunidad local de que se trate a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de las materias o asuntos de que se trate y -negativamente- que la autonomía no se garantiza por nuestra Norma Fundamental para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la Nación, que prevalecen en caso de conflicto sobre los intereses locales o sobre otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local de que se trate (sentencias de 17 noviembre 1986, 14 marzo de 1988, 13 julio de 1990, 30 enero de 1991, 20 de noviembre de 1995 ó de 23 y 24 de abril de 1996 y sentencias del Tribunal Constitucional 123/1988, de 23 junio, 170/1989, de 19 octubre ó 133/1990, de 19 julio).

En el caso que se examina la invocación genérica del principio de autonomía municipal pierde consistencia, en lo que respecta a las potestades locales de planeamiento, por la existencia de intereses generales superiores, que hacen entrar en juego lo establecido en el repetido artículo 244.2 del TRLRS. Dicha norma es una manifestación de la virtualidad de las circunstancias excepcionales que contempla para alterar las reglas generales en materia de competencia y procedimiento y para que los intereses que salvaguarda prevalezcan sobre las normas de planeamiento municipal. De lo establecido en el artículo 3.4 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de creación del Consejo de Seguridad Nuclear y en el artículo 5 de la Ley 54/1997, de 27 noviembre, del Sector Eléctrico, resulta la procedencia de aplicar dicho procedimiento excepcional a las necesidades de las instalaciones de centrales nucleares y a la planificación del sector eléctrico lo cual muestra la procedencia de que dicho interés general prevalezca sobre los intereses locales y provinciales.

Se alega a continuación inadecuación del procedimiento. Se asevera que el citado artículo 4.3 de la Ley 15/1980 no serviría de cobertura para que el Gobierno haga uso de las facultades que establece el artículo 244.2 del TRLRS, ya que la Ley del Consejo de Seguridad Nuclear se refiere únicamente al artículo 180 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976, siendo así que dicho artículo ha sido derogado por la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre régimen de suelo y valoraciones.

Es evidente que la referencia del artículo 4.3 de la Ley del Consejo de Seguridad Nuclear no es textual, por lo que dicha norma se remite en la actualidad al artículo 244.2 del TRLRS, que ha sucedido al antiguo artículo 180 y que se ha mantenido incólume tras la sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997. Dicho precepto se excluye expresamente de la derogación por la Disposición derogatoria 1 de la Ley 6/1998, por lo que la impugnación decae por inconsistencia.

Se alega asimismo que el artículo 244.2 TRLRS hace referencia a proyectos promovidos por Administraciones Públicas o Entidades de Derecho público, pero no por entidades mercantiles de Derecho privado como las que en el presente caso promovieron la construcción de un almacén de combustible nuclear gastado en la Central Nuclear de Trillo.

La impugnación no prospera. Aparte de la remisión expresa, que ya se ha aclarado, de la Ley 15/1980 al artículo 244.2 TRLRS, que es suficiente para rechazar la impugnación, el alegato de la demandante choca además con la orientación del Derecho comunitario europeo en materia de servicios públicos, especialmente desde la Carta Europea de la Energía de 17 de diciembre de 1991. Dicha orientación se refleja claramente en la Ley 54/1997, del Sector Eléctrico. La Exposición de Motivos de la misma revela que se ha abandonado la noción monopolista y regaliana de servicio público tradicional, pero a pesar de ello el suministro de electricidad sigue constituyendo en la misma un servicio esencial para el funcionamiento de nuestra sociedad (artículo 2.2 y Exposición de Motivos de la Ley 54/1997) a los efectos incluso del artículo 128.2 de la Constitución (Disposición adicional 1ª.1 de la Ley 54/1997). Se demuestra así que la presencia de empresas privadas, que subraya la demandante, es hoy una constante en los servicios que se prestan en la Unión Europea y carece hoy de todo relieve para impedir apreciar la presencia de las circunstancias de urgencia o excepcional interés público a que se refiere el artículo 244.2 TRLRS, como ya tuvo ocasión de expresar, por cierto, el artículo 4.3 la Ley 15/1980. Basta atender a lo que establece la Disposición adicional séptima de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, respecto de la paralización de otras centrales nucleares, para percatarse de la dimensión de la urgencia y necesidad del proyecto.

Los razonamientos que se acaban de exponer sirven para justificar el presupuesto habilitante de existencia de circunstancias de excepcional interés público en el proyecto, con independencia de que sea promovido por entidades privadas que actúan en un sector regulado. Dicha circunstancia, que sería suficiente por sí misma a efectos del artículo 244.2 TRLRS - que relaciona ambos presupuestos con la conjunción adversativa "o" - resulta potenciada por la evidencia de circunstancias de urgencia en el caso.

Como ha dicho esta Sala en las sentencias ya citadas de 24 de diciembre de 2001 está acreditada la eventualidad de que sea necesario cerrar la Central Nuclear de Trillo I en el año 2002, en caso de falta de construcción del almacén proyectado. Resulta patente por ello que la ejecución del proyecto resulta inaplazable.

Se aduce asimismo la falta de constancia de la preceptiva autorización de la construcción de la instalación y, en su caso, del sometimiento a información pública. Invoca la entidad demandante el artículo 13 del Decreto de 21 de julio de 1972, que aprueba el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radioactivas y sostiene que, conforme al mismo, sería necesaria una autorización de construcción que debe ser sometida a información pública conforme al artículo 9 del mismo Reglamento. Pone de manifiesto que no consta en el expediente la expresada autorización de construcción ni tampoco que se haya obtenido autorización previa; sostiene que la misma no puede entenderse sustituida por el informe favorable que habría dado el Consejo de Energía Nuclear ni por la resolución de la Dirección General de la Energía Eléctrica de 23 de octubre de 1997, por la que se aprobó el contenedor para el transporte de combustible gastado.

Tiene razón el Abogado del Estado cuando opone que el Acuerdo del Consejo de Ministros, que es el acto al que se ciñe el proceso, no puede ser revisado por la circunstancia que se ha puesto de manifiesto sino únicamente en tanto hubiera hecho un uso ilegítimo de su potestad de decidir si la obra se ejecuta o no, concurriendo la urgencia y la necesidad del artículo 244 TRLRS, pese a la incompatibilidad de la misma con el planeamiento. Como hemos dicho en las sentencias de 24 de diciembre y 26 de diciembre de 2001 la decisión del Consejo de Ministros impugnada sustituye el control urbanístico sobre las obras pero no prejuzga la necesidad de otras autorizaciones concurrentes. El alegato debe ser desestimado.

Se alega, por último, que hubiera sido necesaria una evaluación de impacto ambiental. Se invoca únicamente, al respecto, el Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, cuyo anexo la exige para instalaciones dedicadas a almacenamiento permanente. Sostiene la Diputación demandante que el almacenamiento de que se trata tiene dicho carácter permanente y que, en consecuencia, hubiera sido necesaria la precitada evaluación de impacto ambiental. Asiste la razón a los demandados cuando oponen que el almacenamiento es de carácter provisional y no permanente, por lo que decaería ya el alegato.

Debemos añadir no obstante, en aplicación del principio "iura novit curia", que tampoco es exigible dicho informe conforme a la normativa comunitaria y la interna dictada para acomodar nuestro ordenamiento a las exigencias del Derecho comunitario europeo (Disposición adicional duodécima de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre; Real Decreto-Ley 9/2000, de 6 de octubre, Ley 6/2001, de 8 de mayo y Ley de Castilla-La Mancha 5/1999, de 8 de abril) considerada la normativa comunitaria e interna aplicable en el momento en que se produce la autorización. Todos estos extremos han sido tratados ampliamente en las sentencias de la Sección de 24 de diciembre de 2001, que hemos citado, a las que remitimos.

Procede, en mérito de lo expuesto, la desestimación del recurso. No apreciamos temeridad o mala fe al objeto de una expresa imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de este orden jurisdiccional contencioso-administrativo