STS, 21 de Febrero de 2007

Ponente:RAMON TRILLO TORRES
Número de Recurso:324/2005
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:21 de Febrero de 2007
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RECURSO DE CASACIÓN. AUSENCIA DE IDENTIDAD DE SITUACIONES JURÍDICAS. Es principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo, nacido de una exigencia ineludible de seguridad jurídica, la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma y nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo haya quedado sin efecto en el supuesto planteado. Estimado el recurso contencioso administrativo, se planteó recurso de casación el que fue estimado.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Febrero de dos mil siete.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación número 324/ 2005 interpuesto, por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra los Autos de 13 de septiembre de 2004 y 10 de noviembre de 2004, dictados en la pieza separada de extensión de efectos de la Sentencia de fecha 24 de julio de 2003 dictada, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso 1451/ 00, sin que haya comparecido la parte recurrida, pese a estar emplazada en forma.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Auto de 13 de septiembre de 2004 de la Sección Primera de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acordó extender los efectos de la sentencia dictada, el 24 de julio de 2003, en el recurso contencioso- administrativo número 1451/ 00 .

Por Auto de 10 de noviembre de 2004 la misma Sección desestimó el recurso de súplica interpuesto contra el Auto primeramente citado.

SEGUNDO

El Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social interpuso recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado, emplazando a las partes, sin que la recurrida se haya personado.

TERCERO

El Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social interpuso recurso de casación por un único motivo: 1) Infracción del artículo 110.1.a) de la Ley de la Jurisdicción, al amparo de los artículos

87.2 y 88.1 .d) del mismo cuerpo legal.

CUARTO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día catorce de febrero de dos mil siete.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en fecha 24 de julio de 2003, en el recurso contencioso-administrativo número 1451/ 00, dictó sentencia del siguiente tenor literal:

" Que estimamos el recurso contencioso- administrativo número 1.451 de 2.000 interpuesto en su propio nombre y representación por Dª. Julieta, frente a la Resolución de la Dirección General de la Tesorería General de la Seguridad de fecha 13 de abril de 2.000, por la que se liquida el complemento de productividad del personal que presta servicios en Unidades de Recaudación Ejecutiva (URE), correspondiente al ejercicio de 1.999, que declaramos disconforme a Derecho y anulamos, por proceder la inclusión en el cómputo de la recaudación del total de lo relativo a "aplazamientos", sin el límite de cinco mil millones de pesetas aplicado, y sin hacer imposición de costas."

Don Jesús Ángel solicitó la extensión de los efectos de dicha sentencia y el Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social se opuso a la misma. Los Autos de 13 de septiembre de 2004 y 10 de noviembre de 2004 reconocieron la extensión de efectos de la sentencia a favor de don Jesús Ángel .

SEGUNDO

El único motivo de casación del Letrado de la Tesorería General de la Seguridad Social se basa en la infracción del artículo 110.1.a) de la L.J.C.A ., al amparo de los artículos 87.2 y 88.1.d) del mismo texto legal, señalando que el primero de los requisitos para extender los efectos de la sentencia es la identidad de la situación jurídica entre los interesados y los favorecidos por el fallo de aquélla, supuesto que no concurre en este caso pues la solicitante de la extensión de efectos no impugnó en vía administrativa el acto de asignación de la liquidación de la productividad correspondiente al ejercicio de 1999, que debe considerarse acto firme y consentido.

En el caso examinado, el primer requisito exigido por el artículo 110.1 de la Ley de la Jurisdicción para que pueda acordarse la extensión de los efectos de una sentencia firme es que hubiere reconocido una situación jurídica individualizada en favor de una o varias personas a otras distintas y que consiste en "que los interesados se encuentren en idéntica situación jurídica que los favorecidos por el fallo". El texto de la norma es claro y no necesita interpretarse a la vista del primitivo proyecto.

Las situaciones jurídicas deben ser no iguales o equivalentes sino idénticas y no son idénticas dichas situaciones cuando la favorecida por la sentencia cuyos efectos se pretenden extender, doña Julieta

, interpuso recurso contencioso-administrativo en tiempo contra un determinado acto administrativo (la Resolución de 13 de abril de 2000, por la que se le liquidó el complemento de productividad correspondiente al ejercicio de 1999), mientras que el solicitante de la extensión, el Sr. Jesús Ángel, consintió la mencionada Resolución y, cuando conoce que el recurso promovido por la Sra. Julieta había prosperado, trata de prescindir de ese consentimiento prestado a la resolución administrativa al no recurrirla, pretende reabrir el plazo para conseguir los mismos efectos que si la hubiese impugnado en tiempo y acude para ello al artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción, obteniendo una Resolución del Director General de la Tesorería General de la Seguridad Social de 15 de abril de 2004 que subraya: "en el caso que nos ocupa no existe, a juicio de esta Entidad, una perfecta identidad de situaciones jurídicas entre los interesados, ya que la solicitante accionó en vía administrativa contra el acto de asignación de la liquidación de productividad extemporáneamente, sin que tras la inadmisión del recurso por tal motivo conste que acudiera a la vía judicial. Por contra, la parte actora en el recurso nº 1451/ 00 impugnó el acto directamente ante la jurisdicción contencioso- administrativa sin formular el potestativo recurso de reposición."

TERCERO

El artículo 110 de la Ley 29/98 tiene por finalidad evitar la multiplicación de procesos sobre idénticas situaciones jurídicas en materia tributaria y de personal al servicio de la Administración Pública y tiene su aplicación, en cuestiones de personal, cuando un determinado colectivo o grupo de funcionarios se encuentra en idéntica situación respecto a sus retribuciones, encuadramiento en un Grupo de clasificación, niveles que se les asignan, complementos a los que se creen con derecho, igualdad que reclaman respecto a otro grupo o colectivo de funcionarios por la igualdad de sus servicios, u otros supuestos semejantes que pueden presentarse en el desarrollo de la relación estatutaria, pero sin que haya existido previamente un acto administrativo que les haya exigido una conducta determinada que ha realizado sin interponer recurso contra el acto en cuestión, consistiéndolo y determinando su firmeza.

Es principio fundamental que preside el recurso contencioso-administrativo, nacido de una exigencia ineludible de seguridad jurídica, la imposibilidad de recurrir contra actos consentidos por no haber sido impugnados en tiempo y forma y nada autoriza a entender que este principio básico del orden jurisdiccional contencioso-administrativo haya quedado sin efecto en el supuesto del artículo 110 de la citada Ley Jurisdiccional . El mencionado precepto tiene un amplio campo de aplicación para conseguir la extensión de los efectos de una sentencia a funcionarios del mismo colectivo o grupo cuando no han consentido un acto expreso que les exige una determinada conducta y se trata de restablecer situaciones idénticas, evitando procesos innecesarios.

CUARTO

En suma, el artículo 110 de la Ley 29/ 98, en su redacción originaria -que es, según el criterio sostenido por la Sala de Instancia y que este Tribunal comparte, la aplicable al presente supuesto atendida la fecha (anterior a la entrada en vigor de la modificación operada en el artículo 110 de la L.J.C.A . por la L.O. 19/ 2003 ), en que el Sr. Jesús Ángel dedujo la solicitud de extensión de efectos a la Administración competente, trámite administrativo de carácter preceptivo, en aquel momento, para el inicio del procedimiento jurisdiccional de extensión de efectos- no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado. QUINTO.- Los razonamientos expuestos conducen a declarar haber lugar al recurso de casación, sin costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

En el recurso de casación número 324/ 2005 interpuesto, por la Tesorería General de la Seguridad Social, contra los Autos de 13 de septiembre de 2004 y 10 de noviembre de 2004, dictados en la pieza separada de extensión de efectos del recurso 1451/ 2000, seguido ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, procede efectuar los siguientes pronunciamientos:

  1. Casar, anular y dejar sin efecto los Autos recurridos, que reconocieron la extensión de efectos de la sentencia de 24 de julio de 2003, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 1451/ 2000 .

  2. Desestimar la reclamación formulada por don Jesús Ángel ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco.

  3. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

FECHA:21/02/2007

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. EDUARDO CALVO ROJAS A LA SENTENCIA DE FECHA 21 DE FEBRERO DE 2007 DICTADA EN EL RECURSO DE CASACIÓN 324/2005, AL QUE SE ADHIERE EL MAGISTRADO EXCMO. SR. D. JOSÉ DÍAZ DELGADO

  1. Con todo respeto a la posición mayoritaria de la Sala, discrepo de la argumentación contenida en la sentencia y del sentido del fallo, que a mi juicio debió ser estimatorio del recurso de casación interpuesto.

  2. Las razones de mi discrepancia con el criterio mayoritario son las mismas que ya he tenido ocasión de formular en votos particulares anteriores, como son los referidos a las sentencias de esta misma Sala y Sección 7ª que resuelven los recursos de casación 1320/00, 4778/00, 7075/01, 3311/03, 3090/04 Y 319/05, y son, a su vez, enteramente coincidentes con las que manifestó en su día el Magistrado Excmo. Sr. D. Juan Antonio Xiol Rios en el voto particular que formuló a la sentencia de esta misma Sala y Sección 7ª de 1 de marzo de 2005 (Recurso de Casación 2191/03 ).

  3. En la sentencia de la que disiento se mantiene que, a los efectos de apreciar la existencia de situaciones jurídicas idénticas es menester que el solicitante de la extensión de los efectos no haya consentido actuación administrativa alguna mediante la que se le deniegue la pretensión que ejercita. "En suma -dice la sentencia de la que discrepo- el artículo 110 no permite considerar que se encuentran en idéntica situación jurídica los funcionarios que han recurrido en tiempo un acto administrativo expreso que les exigía determinada conducta y aquellos otros que lo han consentido, al no impugnarlo en tiempo, por lo que no existe infracción del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción y el motivo debe ser estimado...".

    Mi voto particular se funda en que este planteamiento no puede ser mantenido en el momento normativo a que se refiere el proceso.

  4. La sentencia señala que la finalidad del artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción es evitar la repetición de procesos idénticos sobre los llamados actos masa, y contra el acto consentido no cabe abrir proceso alguno, por lo que no existe necesidad de evitar la repetición.

    Este argumento no es suficiente, a mi juicio, para demostrar que el legislador ha pretendido excluir los supuestos en los cuales ha existido una actuación administrativa previa denegatoria no recurrida en vía contencioso-administrativa. En efecto, si se exige que se haya interpuesto previamente recurso contenciosoadministrativo contra el acto o la liquidación tributaria respecto de la cual se pretende la extensión de los efectos de la sentencia, dicha extensión sólo podrá conseguirse mediante la suspensión del proceso ya iniciado aplicando el artículo 37 de la Ley de la Jurisdicción y, en relación con él, el artículo 111 . Por consiguiente, es razonable entender que la extensión de efectos a que se refiere el artículo 110 -el cual inequívocamente contempla un supuesto distinto del establecido en el artículo 111 - se refiere a un supuesto distinto de aquel en que se haya interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la actuación administrativa previa.

    Por otra parte, es lícito pensar que la finalidad de evitar recursos reiterativos se consigue mejor permitiendo que no todos los afectados estén sometidos a la carga de recurrir cada uno de ellos por separado el acto o actos administrativos dictados en masa y reconociendo como suficiente la interposición de recurso por uno o varios de ellos para que, una vez conseguida sentencia firme favorable, puedan los demás solicitar la extensión de efectos en su favor. Parece razonable concluir que no deja de ser idéntica por esta simple circunstancia la situación jurídica entre aquellos administrados que recurren contra la actuación administrativa y aquellos otros que optan por aguardar a que se produzca una sentencia judicial firme que les permita solicitar la extensión de sus efectos.

    El principio de acto consentido, fundado en el principio de seguridad jurídica, constituye una limitación al derecho a la tutela judicial («sacrificio», dice la exposición de motivos de la Ley) y, por consiguiente, debe ser interpretado restrictivamente y no es aplicable más que en los supuestos que establezca la ley. En este caso, la Ley lo aplica a la admisión de recurso contencioso-administrativo (artículo 28 LJCA) pero no a la extensión de los efectos de la sentencia (artículo 110 LJCA ). No es difícil advertir en este distinto régimen una voluntad de reconocimiento efectivo del derecho a la tutela judicial en relación con el principio de igualdad, el cual padece cuando los tribunales reconocen el derecho de un administrado y no pueden hacerlo respecto de otros ciudadanos que se encuentran en idéntica situación jurídica, los cuales se ven tratados de modo diferente por la circunstancia de no haber impugnado la actividad administrativa contraria al ordenamiento jurídico dentro de los breves plazos establecidos para la interposición de los recursos administrativos y contenciosoadministrativo.

  5. Tras la modificación introducida por Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, el artículo 110 LJCA excluye de manera expresa la extensión de efectos cuando para el interesado hubiese recaído resolución administrativa que fuese consentida y firme por no haberse promovido contra ella recurso contenciosoadministrativo.

    Ahora bien, esta modificación de la ley no significa que el propósito del legislador estuviera ya presente en el texto que se modifica, ni que la interpretación correcta de éste deba hacerse en el sentido de la modificación más tarde introducida, sino que más bien permite presumir que ha existido un cambio de criterio respecto de la regulación primitiva. Así, son de gran peso los argumentos favorables a entender que antes de la reforma introducida por la Ley Orgánica 19/2003 el requisito de la inexistencia de actividad administrativa consentida no era exigible:

    1. Este requisito no lo exigía, en sus términos literales, el artículo 110 de la Ley de la Jurisdicción (hasta la reforma a que me he referido, la cual ha modificado el texto en este punto).

    2. En el Proyecto de ley aprobado por el Gobierno que dio lugar a la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998 se incluía expresamente como requisito para solicitar la extensión de los efectos de la sentencia en favor de terceros «Que sobre la materia no se hubiera dictado una resolución administrativa que habiendo causado estado haya sido consentida por los interesados por no haberse interpuesto contra ella recurso contencioso- administrativo en tiempo y forma». Este inciso, como es sabido, fue suprimido durante la tramitación parlamentaria desde el Dictamen de la Comisión.

    Las críticas doctrinales al Proyecto de Ley que a la sazón se produjeron permiten afirmar que la supresión se fundó en la finalidad de evitar que el precepto, que permite evitar diferencias de trato entre los administrados que se hallan en idéntica situación, quedara en la práctica sin contenido, puesto que la interposición de un recurso contencioso-administrativo contra el acto administrativo denegatorio impide la aplicación del artículo 110 y reconduce el supuesto a la aplicación del artículo 111, que se refiere a los recursos contencioso-administrativos idénticos, los cuales pueden ser suspendidos durante su tramitación con la finalidad de extender los efectos de las sentencias dictadas en los recursos primitivamente resueltos.

    A su vez, la justificación de la enmienda parlamentaria mediante la cual se introdujo esta modificación "lejos de entender que el texto daba por supuesto este requisito sin necesidad de incluirlo" no dejaba lugar a dudas acerca de que se perseguía la extensión de los efectos de la sentencia a todos aquellos que se encontrasen en la misma situación, aun cuando no hubieran interpuesto recurso, pues se argumentaba como fundamento de la corrección propuesta «evitar posibles supuestos de indefensión y evidentes agravios comparativos injustificables; todos deben beneficiarse de la situación más favorable». C) La exigencia, antes de la última modificación legislativa, de que no exista resolución administrativa que haya causado estado sobre la materia para que pueda solicitarse la extensión a terceros de los efectos de una sentencia supone una extensión del principio de acto consentido "en contra de los criterios de interpretación restrictiva que deben presidir su aplicación" a un supuesto no previsto en el artículo que lo establece (artículo 28 de la Ley de la Jurisdicción ), y a una materia, como es la de la ejecución de las sentencias, que se rige por principios distintos de los que imperan en la admisibilidad del recurso contenciosoadministrativo.

    Por todo ello considero que el recurso de casación debiera haber sido desestimado.

    PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.