STS, 18 de Diciembre de 2001

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLAMOS; "Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo de la Ley 62/78, nº 901/97, interpuesto -en escrito presentado el día 3 de junio de los corrientes- por el Procurador D. Gustavo Gómez Molero, actuando en nombre y representación de D. Íñigo , D. Victor Manuel , D. Silvio , D. Federico y D. Juan Francisco , antiguos administradores de "DIRECCION000 ", contra la Resolución del Ilmo. Sr. Director General de Seguros de 22 de mayo de 1997, por la que, en aplicación del art. 39 de la Ley 30/95, de 8 de noviembre, de Ordenación y Supervisión de los Seguros privados, adoptaba, entre otras medidas, el cese de los recurrentes como administradores de la entidad, el nombramiento provisional de administradores y la prohibición a la tan repetida entidad de disposición de sus bienes inmuebles, valores mobiliarios y otros activos financieros, debemos declarar y declaramos que la Resolución impugnada no incide negativamente en el contenido constitucional de los arts. 24, 22 y 18 de la C.E. y, en consecuencia, sostenemos -desde esta perspectiva constitucional- su plena validez y eficacia. con imposición de las costas causadas en esta instancia a la parte demandante".

Notificada la anterior sentencia, por la representación de Don Íñigo , Don Victor Manuel , Don Silvio , Don Federico , y Don Juan Francisco se promovió recurso de casación, y por Providencia de 14 de noviembre de 1.997 se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal, con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, la representación procesal de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras formularse las consideraciones que se estimaron convenientes, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dictar sentencia casando la sentencia recurrida y en su lugar dictar otra por la que se declare la nulidad de la Resolución de la Ilma. Sra. Directora General de Seguros de 22 de mayo de 1997 dictada en el Expediente de Medidas de Control Especial EMC 4/97 por haber vulnerado los derechos fundamentales de mis representados".

EL ABOGADO DEL ESTADO se opuso al recurso, mediante escrito en el que, después de alegar lo que convino a su derecho, suplicó a la Sala:

"(...) dicte sentencia declarando no haber lugar a este recurso de casación".

El MINISTERIO FISCAL, en las alegaciones realizadas en esta fase de casación, ha manifestado que el recurso debe ser desestimado.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 4 de diciembre de 2001, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

El proceso de instancia fue iniciado por Don Íñigo , Don Victor Manuel , Don Silvio , Don Federico , y Don Juan Francisco , invocando el primero su condición de Presidente y los restantes la de administradores de DIRECCION000 , mediante recurso contencioso-administrativo deducido a través del procedimiento especial de la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, y dirigido contra la Resolución de 22 de mayo de 1997 de la Dirección General de Seguros.

Esta resolución administrativa, como más adelante se indica con mayor detalle, acordó cesar en sus funciones a los administradores de esa entidad que acaba de mencionarse y nombrar administradores provisionales.

En el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo se señalaron como vulnerados los derechos constitucionales contenidos en los artículos 18, 22, 24.1 y 25 de la Constitución española -CE-.

La sentencia dictada en el anterior proceso, y aquí recurrida de casación, desestimó el recurso jurisdiccional, y declaró que la resolución administrativa no incidía negativamente en el contenido constitucional de los artículos 24, 22.1 y 18 de la C.E., así como su plena validez y eficacia "desde esta perspectiva constitucional" (sic).

El presente recurso de casación ha sido interpuesto por esas mismas personas antes mencionadas que actuaron como demandantes en el proceso de instancia.

Para delimitar adecuadamente el actual debate casacional conviene comenzar haciendo una referencia a algunos de los aspectos más importantes de las declaraciones que se incluyen en los fundamentos jurídicos -FFJJ- de la sentencia recurrida.

En el FJ segundo, con el valor de "extremos acreditados", se incluye un relato fáctico que, en síntesis, viene a decir lo que continúa:

1. - El 10.4.97, como consecuencia de la inspección girada a DIRECCION000 por la Dirección General de Seguros, se levantó acta.

   En ella que se hacían constar como conclusiones, entre otras, que dicha entidad presentaba al cierre de 1995 la siguiente situación patrimonial:

   1. Pérdidas acumuladas por importe de 8.761, 2 millones de pts, cifra que representa el 584 % sobre el fondo mutual desembolsado y que hace que los fondos propios queden reducidos a una cifra inferior a la mitad del fondo mutual.

   2. Déficit en el estado de cobertura de provisiones técnicas por importe de 6.522, 8 millones de pts, cifra que representa el 11,6 de las provisiones técnicas a cubrir.

   3. Insuficiencia del margen de solvencia por importe de 6.074,1 millones de pts, cifra que representa el 228,6 % de la cuantía mínima.

   4. En el ramo de vida los resultados técnicos de los últimos cuatro ejercicios, con excepción del ejercicio 1994, han sido negativos.

   Y también se decía que de las circunstancias descritas en las conclusiones se deduce que al cierre de 1995 la Entidad se encontraba incursa en la causa de disolución a que se refiere el art. 26.1.5ª, en los supuestos de adopción de medidas de control especial previstas en las letras a), b), d) y g) del art. 39.1, y en los supuestos tipificados como infracción administrativa sancionable en el art. 40, todos ellos de la Ley 30/1995, de 8 de noviembre.

2. - Por escrito de 6 de mayo de 1997 la entidad inspeccionada formuló alegaciones en relación con dicha Acta.

3. - Por resolución de 21 de mayo de 1997, a la vista del Acta, "y examinadas las alegaciones sobre la misma en escrito de 6 de mayo", se acordó iniciar expediente de medidas de control especial, iniciar expediente sancionador a la entidad y sus administradores, y dar traslado al I.C.A.C. a los efectos de lo dispuesto en la Ley 19/1988, de 12 de julio, de Auditoría de Cuentas.

4. - La Dirección General de Seguros, dentro del expediente de medidas de control especial, el 22 de mayo de 1997 adoptó, entre otras, las siguientes medidas:

   "PRIMERO: Cesar en sus funciones a los Administradores de la entidad (...) SEGUNDO: Nombrar administradores provisionales (...) TERCERO: Prohibir a la entidad (...) la disposición de los bienes inmuebles, valores mobiliarios y otros activos financieros (...)".

   En el FJ tercero se precisa que DIRECCION000 no es parte en el proceso, al no constar su decisión de recurrir ni que hubiera conferido poder alguno al Procurador actuante, y que quienes accionan como recurrentes lo hacen "a título particular, en su condición de antiguos administradores de la entidad, pero sin que, desde la fecha de la resolución aquí impugnada, ostenten la representación de aquella".

   En el FJ cuarto la sentencia "a quo" acota los términos de su enjuiciamiento, diciendo que este ha de quedar limitado a determinar si el acto impugnado incidía negativamente o vulneraba esos artículos 24, 22.1 y 18 de la C.E.

   Razona para ello que el cauce procesal elegido está destinado única y exclusivamente a la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales y libertades públicas reconocidos en los artículos 14 a 29 y 30.2 CE; y que, por consiguiente, quedan fuera de esa especial vía procesal, tanto las cuestiones que se refieren a la mera legalidad ordinaria, como preceptos constitucionales distintos a los mencionados (citando específicamente el art. 9.1 CE).

El recurso de casación desarrolla cinco motivos, en los que se denuncian como infringidos el artículo 24.1 CE (en los motivos primero, segundo y quinto), el art. 22.1 CE (en el motivo tercero) y el art. 18 CE (en el motivo cuarto).

Lo que se postula en el "suplico" es que se case la sentencia recurrida y, en su lugar, se dicte otra por la que se declare la nulidad de la resolución administrativa controvertida por haber vulnerado los derechos fundamentales de los recurrentes.

Y lo primero que debe declararse es que no procede acoger la inadmisibilidad del recurso de casación que ha sido opuesta por el Abogado del Estado sobre la base de que falta la especificación del correspondiente ordinal, de entre los comprendidos en el art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional, a través del que es formalizado cada uno de esos cinco motivos de casación que son esgrimidos.

Es cierto que el escrito de interposición del recurso no expresa, como sería más correcto, cual es el ordinal en el que se amparan cada uno de los motivos, pero esa precisión fue ya hecha en el escrito de preparación, pues en éste ya se enumeraron los motivos diciendo que "Concurren a tenor de lo previsto en el art. 95. 4 de dicha Ley (jurisdiccional)".

Por otra parte, si se relaciona el planteamiento que se hace en cada uno de los motivos con lo que se pide en el suplico, es fácil confirmar que se canalizan por el ordinal cuarto, pues lo que se viene a pedir es que este Tribunal Supremo examine la controversia de fondo suscitada en el proceso de instancia y haga las declaraciones de vulneración de derechos fundamentales que en dicho proceso fueron interesadas.

Y aunque acaso hay que hacer una salvedad respecto del quinto, en cuanto que lo que en él se reprocha a la sentencia recurrida es haber incurrido en incongruencia omisiva sobre una de las cuestiones planteadas, la eventual estimación de este motivo produciría la misma consecuencia que la de los restantes: la necesidad de que esta Sala resolviera esa cuestión a la que es referido ese reproche de incongruencia omisiva.

Ninguno de los motivos de casación en los que se denuncia la infracción del art. 24.1 CE (el primero, el segundo y el quinto) merece ser acogido, al no ser de compartir las razones que en cada caso se aducen para sostener la vulneración de dicho precepto constitucional.

Y lo que más particularmente debe ser subrayado, en relación a cada uno de esos tres motivos, es lo siguiente:

- A) En el primer motivo se intenta sostener que se ha producido una falta de tutela judicial efectiva, y lo que se alega para ello es que la sentencia recurrida adopta una solución que produce como resultado que la entidad DIRECCION000 no tenga reconocida la posibilidad de recurrir en vía jurisdiccional la resolución de cese de sus administradores.

Este reproche se intenta justificar diciendo que a los administradores cesados solo se les permite accionar en nombre propio pero no en nombre de la entidad, y que, al haberse desplazado la representación hasta unos nuevos administradores, estos no tienen interés en accionar contra la medida de cese.

Y esa privación de tutela judicial que se denuncia en relación a los intereses de la entidad DIRECCION000 resulta infundada, pues la sentencia "a quo" se limita a determinar quienes concretamente deben ser tenidos como parte actora en el proceso de instancia, diciendo que lo son las personas físicas que individualmente accionaron y no la Entidad; pero esto no quiere decir que la colectividad que constituye el soporte de dicha Entidad sea privada o despojada de su derecho a accionar frente a las medidas especiales aquí controvertidas, ya que siempre podrán hacerlo cualquiera de los mutualistas.

- B) Por lo que concierne al segundo motivo, el relato fáctico de la sentencia de instancia, cuyo respeto es obligado en la actual fase de casación, señala que, después del acta de inspección, la entidad formuló escrito de alegaciones, y que fue, a la vista de ese Acta y "examinadas las alegaciones sobre la misma", como se acordó la iniciación tanto del expediente de medidas especiales de control como del expediente sancionador.

Por tanto, carece de fundamento lo que pretende sostenerse en este segundo motivo sobre que, tanto en la vía administrativa como en el proceso de instancia, quedaron vulnerados los derechos comprendidos en el art. 24.1 CE por no haberse dado audiencia previa a la entidad o a sus administradores.

- C) Resulta igualmente infundado el reproche que se hace en el segundo motivo de casación de que no fueron observados los requisitos jurisprudencialmente declarados para que pueda reputarse constitucionalmente válida una medida cautelar, y consistentes en que esta sea excepcional, proporcionada, motivada y temporalmente limitada.

Los datos del relato fáctico desmienten ese carácter desproporcionado o irrazonable, y evidencian una situación de gravedad que avala la apreciación de esa nota de excepcionalidad que se reclama para la validez de la medida.

Y en cuanto a la limitación temporal que se defiende, pretende justificarse mediante la aplicación analógica de lo establecido en el RD 730/1986, de 30 de abril, pero tal analogía resulta aquí improcedente por existir una regulación directamente aplicable a la situación que es objeto de controversia.

- D) En el quinto motivo, para sostener asimismo esa vulneración del art. 24.1 CE, lo que se aduce es que la sentencia recurrida no analizó la vulneración de la irretroactividad de las normas sancionadoras que había sido planteada en relación a la resolución administrativa que era objeto de impugnación.

Pero la lectura de dicha sentencia tampoco permite acoger este reproche, ya que, como ya se consignó en el FJ segundo de la presente sentencia, lo que el tribunal "a quo" hizo fue acotar el objeto de su enjuiciamiento y ajustarlo al ámbito que es propio del procedimiento especial de la Ley 62/1978, y, en función de ello, declarar que habían de quedar fuera de ese enjuiciamiento las cuestiones referidas al art. 9.1 CE (que es donde se proclama la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales).

También carecen de justificación las infracciones que se denuncian en los motivos tercero y cuarto, respectivamente referidas al derecho de asociación y al derecho al honor que garantizan los artículos 22.1 y 18 de la Constitución.

La argumentación que utiliza la Sala de instancia para rebatir las vulneraciones que se pretenden de esos dos preceptos constitucionales es acertada, y por ello debe igualmente ser asumida.

Por lo que se refiere al derecho de asociación, hay que decir, ratificando y desarrollando lo que declara la "Sala a quo", que la medida impugnada en este proceso no impide la continuidad de la entidad ni priva a sus componentes de su condición de mutualistas, con lo que no hay base para aceptar que aquel derecho fundamental haya sido afectado negativamente.

Y debe añadirse algo más:

- a) La reserva de ley orgánica del art. 81.1 CE, por lo que se refiere al derecho de asociación, hay que valorarla como una exigencia establecida para el desarrollo de ese derecho en cuanto tal, esto es, cuando el fenómeno asociativo sea considerado de manera genérica, y por ello no excluye la posibilidad de que leyes ordinarias incidan en la regulación de tipos específicos de asociaciones (en esta línea se han manifestado las sentencias del Tribunal Constitucional 67/1985 de 24 de mayo, y 160/1987, de 12 de noviembre).

- b) La potestad de autoorganización que comprende el derecho de asociación ha de entenderse en el marco de la Constitución y las leyes que, respetando el contenido esencial de tal derecho, lo desarrollen o lo regulen; por lo cual, no puede entenderse que se vulnere aquella potestad cuando la actuación administrativa contra la que se dirija el reproche de vulneración haya sido ejercitada, como aquí acontece, al amparo o en aplicación de lo establecido en la ley que específicamente resulte aplicable.

En cuanto al honor de los aquí recurrentes de casación, ha de coincidirse asimismo con el tribunal de instancia en que ese derecho no puede obstaculizar que, a través de un expediente administrativo, se analicen conductas sospechosas de ilicitud; y en que el posible daño al honor de tales recurrentes no tendría su origen en esa actuación administrativa sino en la propia conducta investigada.

En el recurso de casación se aduce que ese posible atentado al derecho al honor se habría producido no tanto por la actuación administrativa como por la política informativa llevada a cabo por la Dirección General de Seguros, pero este último dato no puede ser aquí ponderado para valorar la infracción que con base en él pretende sostenerse. Se trata de una alegación fáctica que no aparece en la sentencia recurrida, y el recurso de casación canalizado por el ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley jurisdiccional, como es sabido, no permite revisar las apreciaciones fácticas que haya realizado la sentencia recurrida, ni para modificarlas ni para completarlas.

Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación, y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente.