STS, 27 de Octubre de 2004

Por escrito de 28 de septiembre de 2.001, el Sindicato de Médicos de Galicia (SIMEGA)/CESM GALICIA, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden de la Consejería de Sanidad y Servicios Sociales de 16 de julio de 2.001 por la que se regula la asistencia médico-farmacéutica a través del personal sanitario de los servicios de prevención con vigilancia y control de la salud de los trabajadores, según la legislación vigente en materia de prevención de riesgos laborales, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso- administrativo terminó por sentencia de 16 de octubre de 2.002, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato de Médicos de Galicia (SIMEGA)-CESM Galicia contra Orden de la Conselleria de Sanidad y Servicios Sociales de la Xunta de Galicia, de fecha 16 de julio de 2.001, por la que se regula la asistencia médico- farmacéutica a través del personal sanitario de los servicios de prevención con vigilancia y control de la salud de los trabajadores, según la legislación vigente en materia de prevención de riesgos laborales, debemos anular y anulamos la disposición recurrida por ser contraria al ordenamiento jurídico; todo ello sin hacer imposición de costas".

Una vez notificada la citada Sentencia el Letrado de la Junta de Galicia, por escrito de 4 de noviembre de 2.002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de fecha 8 de noviembre de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 29 de enero de 2.003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites de rigor, dicte Sentencia por la que estimando el recurso case y anule la sentencia recurrida.

Comparece ante la Sala en concepto de parte recurrida el Sindicato de Médicos de Galicia, representado por la Procuradora Doña Mercedes Marín Iribarren.

Mediante Providencia de la Sala de fecha 16 de enero 2.004 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Junta de Galicia y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por la Procuradora Sra. Marín Iribarren se presento con fecha 25 de mayo de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales oportunos, se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación planteado de contrario, confirmándose la sentencia del TSJ de Galicia objeto de recurso de casación en todos sus extremos (anulándose la Orden de 16 de julio de 2.001, por la que se regula la "asistencia médico-farmacéutica a través del personal sanitario de los servicios de prevención con vigilancia y control de la salud de los trabajadores, según la legislación vigente en materia de prevención de riesgos laborales", con expresa imposición de las costas a la adversa.

Mediante Providencia de fecha 2 de julio de 2.004 se señaló para votación y fallo de este recurso el día veinte de octubre de dos mil cuatro, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

La sentencia del Tribunal Superior de Galicia de 16 de octubre de 2.002 estima el recurso contencioso entablado por el Sindicato de Médicos de Galicia, luego de desestimar la falta de legitimación del mismo alegada por Xunta demandada, por una sola razón: la insuficiencia jerárquica normativa de la Orden de 16 julio de 2.001, reguladora de la asistencia médico- farmacéutica por parte de los servicios de prevención con vigilancia y control de la salud de los trabajadores, cuyo carácter organizativo reconoce de manera explícita, declarando asimismo no haber lugar a acoger los motivos de nulidad de dicha Orden, alegados por el Sindicato demandante, consistentes en la infracción de los artículos 30 a 38 de la Ley 8/97 (falta de consulta previa al Sindicato recurrente) y 11 de la Ley 9/95 ( necesidad de previo dictamen del Consello Consultivo de Galicia) por cuanto ni la Orden impugnada se refiere a las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos o del personal estatutario, ni se trata de reglamento ejecutivo que precise del dictamen alegado; todo ello sin perjuicio de afirmar que haya podido excederse en su contenido (fundamento jurídico tercero).

La sentencia referida ha sido impugnada solamente por la Xunta de Galicia a través de los tres motivos de casación que se incluyen en el correspondiente escrito, habiéndose abstenido el Sindicato demandante de toda actividad en ese mismo sentido, y solicitando de manera explícita en el escrito de oposición al recurso la confirmación de dicha resolución. Ello significa que han adquirido firmeza los dos motivos de nulidad alegados y expresamente desestimados en la sentencia de instancia, por lo que ninguna referencia a los mismos cabe efectuar en el estudio y resolución del presente recurso.

La legitimación de los Sindicatos para impugnar aquellas disposiciones que afecten o menoscaban a los legítimos intereses colectivos de sus miembros (artículo 19.1 b) de la Ley de la Jurisdicción) no puede ser puesta en tela de juicio, hasta el punto que innecesaria resulta cualquier referencia generalizada a la doctrina, jurisprudencial o procedente del Tribunal Constitucional, que así viene manteniéndolo. Bastará con recordar que los Sindicatos encarnan una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que no descansa únicamente en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo, hallándose perfectamente legitimados para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo a cada uno de los trabajadores, sean de necesario ejercicio colectivo.

Ahora bien: es asimismo necesario que esa abstracta legitimación cristalice, en cada caso concreto, en la existencia de un vínculo entre la organización que acciona y la pretensión que se ejercita, ya que de otro modo se incurriría en el error de atribuir a los Sindicatos una misión de "guardián de la legalidad" -según se ha expresado en las mismas resoluciones del Tribunal Constitucional- que es totalmente ajena a la legitimación exigible en materia contencioso- administrativa, salvo aquellos supuestos específicamente autorizados por la ley.

En el caso presente, absteniéndonos lógicamente de contemplar la legitimación reconocida en la sentencia con relación a los aspectos puramente formales de la demanda de anulación que ya han sido desechados por la resolución recurrida, es lo cierto que se dan las siguientes circunstancias: la sentencia de instancia viene a admitir la legitimación del Sindicato demandante para impugnar una disposición que regula aspectos organizativos del servicio de asistencia médico-farmacéutico a cargo de los servicios de prevención de las empresas privadas, y cuya anulación se decreta, por estimar lo siguiente: a) que la referida Orden constituye una equiparación entre los Médicos de los Servicios de Prevención de las empresas y los Médicos de Atención Primaria dependientes del sistema de Salud Pública; b) que bajo la apariencia organizativa de la Orden se está ocultando una nueva regulación de extraordinaria incidencia en el sistema público de salud, por lo que no resulta adecuado su reglamentación sin contar con las garantías propias de una Ley o de un Decreto emanado de la Comunidad Autónoma, previo dictamen del Consejo Consultivo; c) que aunque es cierto que el Sindicato actuante asume la representación tanto de los médicos privados como de los adscritos al sistema público de salud, ha de considerarse que dicha entidad está actuando en defensa de los intereses colectivos de la profesión médica, pese a reconocer que se están protegiendo derechos que solamente corresponden a estos últimos frente a los primeros y que, en todo caso, afectarían a las mayores garantías de los administrados a la hora de utilizar los servicios de salud.

Pues bien: partiendo de la realidad que ha quedado expuesta, entiende esta Sala que no debe acogerse la falta de legitimación a que se refiere el artículo 69 b) de la Ley jurisdiccional, desechando así el primer motivo de casación, en el que se alega la vulneración de dicho precepto en relación con artículo 19.1 b) de la misma Ley.

Se sostiene como base de la nulidad pretendida que la referida Orden constituye un atentado al sistema publico de salud al equiparar al Médico de Asistencia Primaria con el Médico de Trabajo, así como una subvención encubierta al sector privado al facilitarle el acceso a los recursos, diagnósticos y medios especializados de la sanidad pública. También se alega que se otorgan responsabilidades asistenciales a los médicos de empresa que llevan implícitas potenciales irregularidades por ruptura de la confidencialidad clínica o posibles presiones de los empresarios sobre la asistencia y el propio enfermo, resultando inadmisible otorgar a los médicos de empresa facultades y competencias propias de la asistencia pública. Finalmente se concluye que, aunque los artículos 37 y 38 del R.D. 39/ 97 establecen que los servicios de prevención de riesgos laborales colaborarán con los Atención Primaria de Salud, la Orden citada se excede en las competencias que se les asignan desde el momento en que se les faculta para dispensar recetas oficiales del Servicio Gallego de Salud con la consiguiente imputación de gasto a la sanidad pública y la suplantación de la razón de ser de la misma.

A la vista de tales razonamientos considera este Tribunal que carecen de relevancia los argumentos aducidos por la Xunta de Galicia en defensa de la causa de inadmisibilidad alegada.

La defensa de la sanidad pública y el tema relativo a su privatización, o al posible abuso en la utilización de las fórmulas de dispensación oficial por parte de los médicos privados, figuran entre las finalidades específicas que justifican la existencia del Sindicato de Médicos de Galicia, cuya misión se reconduce a la defensa de los intereses propios del ejercicio profesional que sean comunes a todos los médicos que representa, siquiera puedan, consecuentemente, afectar de modo desfavorable a alguno de los colegiados. Negar su legitimación por esa sola circunstancia conduciría a negarlo en cualquier caso en el que se impugnase la infracción de la normativa que rige, por ejemplo, los concursos de adjudicación de plazas médicas, cuya anulación, favoreciendo a algunos, indudablemente ha de perjudicar a otros profesionales de la misma condición, cuando es evidente que así no ocurre. Por otra parte, la condición sindical de la entidad demandante no empece al deber de proteger, por parte de los Jueces y Tribunales, los intereses legítimos colectivos que el artículo 7.3 de la L.O.P.J. reconoce a favor de cualesquiera corporaciones, asociaciones o grupos que estén habilitados para su promoción y defensa.

Refiriéndonos a continuación al segundo motivo invocado al amparo del artículo 88.1 d), prescindiremos ante todo de la contradicción que supone el que la sentencia recurrida reconozca el carácter organizativo de la Orden impugnada y la falta de necesidad de contar con el dictamen del Consejo Consultivo de Galicia, para a continuación basar la estimación de la demanda en argumentos como el recogido en el apartado b) antes citado. Nos limitaremos a referirnos a las razones de fondo en que se apoya la demanda, en parte acogidas en la sentencia del Tribunal Superior de Galicia con la consecuencia de estimar la pretensión de nulidad de la Orden de 16 de julio de 2.001.

Es un hecho reconocido por la misma parte actora que la Orden mencionada tiene sus antecedentes en el Decreto 1.036/59 y en la OM de 21 de noviembre del mismo año, disposiciones que fueron derogadas expresamente por la Ley 31/95 de Prevención de Riesgos Laborales y el R.D. 39/97 que aprueba el Reglamento de los servicios de prevención. Y es precisamente la vulneración de los artículos 37.3 y 38 de este último, y del artículo 21 de la Ley General de Sanidad, lo que constituye la base del segundo motivo de casación.

La última de dichas disposiciones concreta la actuación de la acción sanitaria en el ámbito de la salud laboral en una pluralidad de aspectos que han de desarrollarse desde las Areas de Salud a que se refiere el Capítulo III del Título III de la misma; pero la Ley 31/95 incluye los servicios de prevención de riesgos laborales en el cometido propio de los empresarios mediante la constitución o concertación de un servicio de prevención cuyo desarrollo se lleva a efecto a través del R.D. 39/97. Es el artículo 37 de éste el que desarrolla las funciones a desempeñar, a nivel superior, en las especialidades y disciplinas preventivas de medicina y seguridad en el trabajo, higiene industrial, ergonomía y sicosociología aplicada por parte de titulados universitarios de carácter sanitario, entre cuyas misiones figura la de proporcionar los primeros auxilios y atención de urgencia a los trabajadores víctimas de accidentes o alteraciones en el lugar de trabajo. Por otra parte el artículo 38 estipula que el servicio de prevención colaborará con el servicio de atención primaria de salud y asistencia especializada para el diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de enfermedades relacionadas con el trabajo, atribuyéndose a las unidades responsables del Area de Salud Pública las competencias de coordinación entre los servicios de prevención y el sistema sanitario oficial.

Ha de añadirse a lo expuesto, como se alega en el motivo estudiado, que el anterior Decreto 1.036/59 y, mejor todavía, el artículo 53 de la OM de 21 de noviembre del mismo año que lo desarrolla, permitía a los antiguos Médicos de Empresa utilizar el petitorio oficial del Seguro Obligatorio de Enfermedad, expidiendo las recetas que considerasen oportunas en el ejercicio de su misión. Y si bien es cierto que tanto la Ley 31/95 como el R.D. 39/97 derogaron dichas disposiciones, también lo es que al amparo de la Disposición Adicional 2ª de las mismas se admitió no solamente la integración del personal perteneciente a los Médicos de Empresa en los correspondientes Servicios de Prevención ahora creados, sino también que continuasen ejerciendo aquellas funciones que tuvieran atribuidas, distintas a las del propio servicio de prevención.

A la luz de todo lo expuesto, no aparece demostrado que el sistema introducido por la Orden autonómica que se anula suponga una transcendental modificación del sistema público de salud, ni tampoco una equiparación real de los médicos del servicio de prevención con los de Asistencia Primaria. Lo que hace la Orden de 16 de julio de 2.001 -siguiendo el camino ya trazado por el Decreto de la Comunidad Vasca 306/99 y la Orden de la Comunidad Valenciana de 28 de marzo de 1.997- es permitir que los médicos del servicio de prevención de las empresas puedan añadir la asistencia médico farmacéutica a la concreta vigilancia y control de la salud de los trabajadores, con carácter absolutamente voluntario para éstos y previa obtención de la autorización de la Comunidad Autónoma de Galicia, con sujeción a las reglas establecidas por la misma, y sometiéndose a las instrucciones que emanen de la Consellería de Sanidad y Servicios Sociales y del Sergas en materia de asistencia médico-farmacéutica, cuyo incumplimiento podrá motivar la retirada de la autorización.

Por otra parte que se atribuya al facultativo del servicio de prevención de la empresa la consideración de médico de atención primaria del cupo de trabajadores de la misma, no significa precisamente que se trate de equiparar, más allá de la posibilidad de prestar asistencia médico- farmacéutica, a los ejercientes de la medicina privada con aquellos que han obtenido su titulación oficial, posibilidad limitada a los trabajadores de su empresa y con sumisión a las instrucciones de los servicios oficiales. Deducir de esta circunstancia, o de las posibles presiones o indiscreciones que se les adjudican con carácter de verosimilitud en la demanda, las graves alteraciones en el sistema público de salud que puedan justificar la anulación de la Orden, o la necesidad de someterla a un acto de aprobación emanado de más altas instancias, no tiene justificación bastante en este caso, ni hace honor al comportamiento subjetivo que ha de esperarse de todos los profesionales igualmente encuadrados en el Sindicado demandante.

Por lo razonado en torno a la vulneración de los artículos 37 y 38 del R.D. 397/97 y las Disposiciones Adicionales de la Ley 31/95 y R.D. antecitado, se estima el segundo motivo de casación; lo que, sin necesidad de considerar el tercer motivo da lugar a la casación de la sentencia de instancia y, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.d) de la Ley jurisdiccional, atribuye a este Tribunal la misión de resolver con plenitud de jurisdicción sobre la cuestión sometida a debate.

Por las mismas razones que han motivado la casación de la sentencia recurrida, ha de desestimarse en este caso la demanda de anulación de la Orden autonómica de 16 de julio de 2.001, sin que proceda hacer expreso pronunciamiento de las costas causadas en la instancia y tampoco en trámite casación (artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción).