STS, 25 de Marzo de 2003

ECLIES:TS:2003:2038
ProcedimientoD. JUAN ANTONIO XIOL RIOS
Fecha de Resolución25 de Marzo de 2003
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Marzo de dos mil tres.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 6447/1998, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el procurador D. Manuel Gómez Montes en nombre y representación del Ayuntamiento de Carcaixent, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia, de fecha 28 de febrero de 1998, en recurso número 4093/95. Habiendo comparecido en calidad de recurrida la procuradorra Dña. Matilde Rial Trueba en nombre y representación de D. Alberto y D. Héctor .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia el 28 de febrero de 1998, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos estimar como estimamos [quiere decir estimamos parcialmente] el recurso contencioso-administrativo formulado por los actores contra los actos mencionados [quiere decir contra el acto mencionado] en el encabezamiento de esta resolución, que expresamente anulamos [quiere decir parcialmente], declarando ser contrarios a Derecho los extremos primero y tercero del Acuerdo Municipal recurrido, adoptado por el Pleno de la Administración demandada el 27 de julio de 1995. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas

.

La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

El Reglamento Orgánico del Ayuntamiento de Carcaixent reproduce en su artículo 6 el artículo 75 de la Ley de Bases, en su artículo 7 el párrafo segundo de este precepto y su artículo 8 establece el principio de aprobación anual y consignación en el Presupuesto de las retribuciones e indemnizaciones, sin que su cuantía pueda exceder de los límites que se establezcan con carácter general, añadiendo que los concejales y el alcalde tienen derecho a dietas y gastos de locomoción y desplazamiento legalmente establecidos cuando realicen funciones concernientes al Ayuntamiento y encomendadas por sus órganos.

El párrafo 1º del Acuerdo impugnado establece una indemnización de 30 000 pesetas mensuales para el desempeño de una delegación con dedicación máxima de veinte horas mensuales.

Este precepto es contrario a Derecho, en la medida en que articula una indemnización como sueldo. Se ignora el concepto de sueldo vinculado a la dedicación exclusiva y el concepto de indemnización que predica la existencia de un gasto real, previo, efectivo y justificado documentalmente.

El extremo 3º del Acuerdo impugnado establece unos límites máximos de los anteriores conceptos que pueden percibir los miembros de la Corporación consistentes en 250 000 pesetas al mes el alcalde, 125 000 pesetas al mes los tenientes de alcalde que a su vez sean presidentes de área o de comisión informativa, 45 000 pesetas al mes los concejales con delegación que no ostenten el cargo de presidente o vicepresidente de comisión informativa y hasta 25 000 pesetas mensuales los concejales sin delegación.

Este extremo ha quedado vacío de contenido, pues los miembros de la Corporación, en la medida en que ninguno de ellos tiene dedicación exclusiva, tienen derecho a percibir única y exclusivamente indemnizaciones por los gastos ocasionados por el ejercicio del cargo cuando sean efectivos y previa justificación documental según las normas de aplicación general en las Administraciones públicas (artículo 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, modificado por la Ley 9/1991, de 22 de marzo, y Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de Organización).

El derecho a percibir asistencias, por otra parte, por la concurrencia efectiva a las sesiones de los órganos colegiados, en los términos y cuantía que señala el segundo de los puntos, no permite distinguir entre concejales del equipo de gobierno y concejales de la oposición en lo que se refiere a asistencias derivadas de la concurrencia a dichas sesiones, por lo que también se hace necesario neutralizar la eficacia del punto 3º del Acuerdo impugnado con respecto a esta norma (en ella se establece el importe de la dieta por asistencia a las sesiones del Pleno y Comisiones de Gobierno en diez mil pesetas y a las de las Comisiones Informativas en cinco mil pesetas).

La pretensión de restitución articulada ex novo [sin antecedentes] en conclusiones por los actores no puede acogerse, pues supone una desviación procesal y una condena a sujetos que no han sido llamados al pleito.

SEGUNDO

En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal del Ayuntamiento de Carcaixent (Valencia) se formulan, en síntesis, los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por infracción de la Resolución de la Dirección General de Administración Local de 27 de enero de 1987 sobre posición ordinamental del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, y aplicabilidad del mismo en las entidades que, de acuerdo con la Ley 7/1985 dispongan de un reglamento orgánico propio, como es el caso de la Administración demandada en la instancia.

La sentencia de 1 de diciembre de 1995 declara que no puede aceptarse que sin Reglamento Orgánico la Corporación puedan mediante acuerdo sobrepasarse los mandatos del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico. A sensu contrario hay que deducir que si existe este Reglamento, sí pueden sobrepasarse los mandatos del Reglamento de Organización y establecer soluciones diferentes a las previstas en el mismo.

El Ayuntamiento de Carcaixent aplica el artículo 8º de su Reglamento Orgánico, en el cual se preveía un sistema de indemnizaciones diferente al establecido en el Reglamento de Organización. La regulación de las indemnizaciones se incluyó en las Bases de Ejecución del Presupuesto de cada año y se completó el sistema mediante la justificación mensual de la dedicación llevada cabo. Dicha indemnización no poseía el carácter de sueldo, por cuanto, como se demostró en el periodo de prueba, no contenía las características que son propias de las atribuciones fijas y periódicas.

La conclusión de la Sala de instancia en el sentido de que se articula una indemnización como sueldo adolece de falta de motivación, habida cuenta de lo dispuesto en artículo 8º del Reglamento Orgánico Municipal.

La sentencia del Tribunal Supremo que se ha citado declara que los preceptos del título I del Real Decreto 2568/1986 que no son reproducción de normas legales, sino concreción o desarrollo de las mismas, pueden ser objeto de una regulación distinta en el Reglamento Orgánico de cada Corporación.

La sentencia impugnada infringe el sistema de fuentes existente y el grado ordinamental en que se encuentra el Reglamento Orgánico Municipal con respecto al Reglamento de Organización y Funcionamiento, aclarado por la Resolución de 27 de enero de 1987.

Motivo segundo. Al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia por no decidir todas las cuestiones controvertidas según el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción.

Falta un pronunciamiento sobre las pruebas practicadas y solicitadas por la parte demandada, así como se aprecia erróneamente el hecho fundamental del objeto de recurso, como es la distinción entre retribución e indemnización.

En prueba se aportó justificación mensual ante la Intervención de las indemnizaciones económicas que perciben los concejales y la forma de realizarla; se justificó que en las Bases de Ejecución del Presupuesto de 1996 aparecen reguladas las indemnizaciones que pueden percibir los Concejales en ejercicio de sus cargos y se practicó prueba sobre la referencia al concepto de indemnizaciones o compensaciones a los concejales que puedan existir en el Reglamento Orgánico Municipal.

La Sala no se pronuncia sobre la prueba solicitada en relación con estos extremos y prejuzga desde el primer momento el hecho de que las indemnizaciones que el Ayuntamiento acordó abonar a alcaldes y concejales eran un sueldo, pese a no justificar y coincidir esta acepción con los fundamentos de hecho que constan en la contestación a la demanda y que definen el concepto utilizado por el Ayuntamiento.

De la prueba practicada se deduce que las asignaciones que percibían el alcalde y concejales no conseguían una fijeza idéntica para cada mes que se justificaba, si bien se respetaban los topes máximos acordados, los cuales, a la vista de que solían ser inferiores al justificado, podían inducir a que se considerara que cada mes se percibía la misma cantidad, como si de un sueldo se tratara, cosa que, como se prueba, no ocurría en todas las ocasiones.

El fundamento de la indemnización era el de compensar el daño que en cada periodo de tiempo podría producir en la economía privada de los miembros de la Corporación su dedicación a la actividad municipal sin que ello tuviera relación con la compensación para lucro cesante.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se case la resolución combatida y se pronuncie otra más ajustada a Derecho de conformidad con los motivos alegados.

TERCERO

En el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la representación procesal de Dña. Flora , D. Ricardo , Dña. Amparo , D. Héctor , D. Alberto y D. Pedro Miguel se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero. El motivo no puede encajar en el artículos 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción, pues la Resolución que se cita como infringida no puede considerarse como norma del Ordenamiento jurídico ni es decisiva para la resolución del recurso contencioso- administrativo.

Independientemente de ello, no se cita precepto legal alguno infringido por la sentencia recurrida.

El acuerdo de retribuciones infringe la normativa aplicable al caso (artículo 75 de la Ley 7/1985, artículo 13 del Reglamento de Organización y artículos 6, 7 y 8 del Reglamento Orgánico del Ayuntamiento).

En efecto, el artículo 6 es una transcripción de los artículo 75.1, párrafo 1º de la Ley de Bases y 13.2 del Reglamento de Organización, y contempla la posibilidad de que los miembros de la Corporación perciban retribuciones cuando desempeñen sus cargos con dedicación exclusiva.

El artículo 7 es copia de artículo 75.2 de la Ley de Bases, desarrollada por el Reglamento de Organización y Funcionamiento en los apartados 5 y 6 del artículo 13; y el artículo 8, párrafo primero, es la adaptación íntegra del artículo 75.3 de la Ley de Bases y su párrafo segundo recoge los establecido en el artículo 13.5 del Reglamento de Organización y Funcionamiento.

Así pues, el Reglamento Orgánico Municipal no supone una desviación del sistema retributivo establecido en la Ley de Bases del Régimen Local y en el Reglamento de Organización.

El acuerdo impugnado, como acertadamente concluyó la sentencia recurrida, infringe los preceptos aludidos, ya que en el Ayuntamiento no había ningún miembro electo con dedicación exclusiva (certificación del secretario de la Corporación aportada en período probatorio) y bajo el eufemismo de indemnizaciones se oculta un auténtico sueldo o salario para el alcalde y concejales del equipo de Gobierno, pues se fijó en 30 000 pesetas mensuales la cantidad que aquellos iban a percibir por el desempeño de cada una de las delegaciones, de manera que lo resultante por este concepto, más lo establecido por asistencias para los órganos colegiados tenía unos límites (250 000 pesetas mensuales para el Alcalde, 125 000 pesetas mensuales para los Tenientes de Alcalde y 85 000 pesetas mensuales para los concejales con delegaciones y otras cantidades que no vienen al caso).

Con los justificantes de pago de las asignaciones que obran en el ramo de prueba de la parte actora se ha probado que los miembros del equipo de gobierno lograron un sueldo mensual de forma y manera que todos los meses sin excepción (salvo alguna pequeñísima diferencia en algún mes, agosto de 1996), el alcalde, los tenientes de alcalde y los concejales con delegaciones percibieron las cantidades máximas, que al año siguiente se incrementaron con el índice de precios al consumo.

Estas cantidades no son una indemnización, que exigiría un daño o perjuicio o gasto real, previo, efectivo y justificado documentalmente, sino que constituyen un sueldo, ya que se abona una cantidad fija y predeterminada periódicamente, en este caso mensualmente.

No puede admitirse como justificación de la dedicación a los cargos los documentos que cada concejal del equipo de gobierno presentó en la Intervención Municipal, pues eran unas declaraciones interesadas y unilaterales en las que se detallaban unas supuestas horas dedicadas a sus delegaciones sin control ni justificación algunos.

Así, el tercero de los apartados debe correr la misma suerte del primero, pues al no existir concejales con dedicación exclusiva sólo se tiene derecho a percibir indemnizaciones por asistencia a órganos colegiados y no existe amparo legal que permita establecer diferencias entre los concejales del equipo de gobierno y los de la oposición, pues todos ellos deben dedicar el tiempo necesario para desarrollar adecuadamente sus cometidos. Establecer unos límites retributivos dispares según se gobierne o no es completamente ilegal.

Al motivo segundo.

La sentencia no adolece de defecto alguno. Lo que pretende el Ayuntamiento es sustituir la fundamentación fáctica de la sentencia por su personal apreciación, lo que está vedado en casación.

Aparte de ello, carece de fundamento la afirmación de que la sentencia prejuzga las indemnizaciones, pues llega a la conclusión de que estas ocultan verdaderos sueldos tras valorar la prueba practicada.

La sentencia para llegar a sus conclusiones toma en cuenta todo el material probatorio a su alcance, sin que exista razón alguna que permita pensar que omitió la prueba de la parte demandada.

Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime totalmente el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Carcaixent, confirmando la sentencia impugnada con imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO

Mediante providencia de 5 de julio de 2001 se tuvo por apartados del recurso de casación a los recurridos Dña. Flora , D. Ricardo , Dña. Amparo , y D. Pedro Miguel

QUINTO

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 20 de marzo de 2003, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación que enjuiciamos se interpone por el Ayuntamiento de Carcaixent (Valencia) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 28 de febrero de 1998, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo formulado por Dña. Flora , D. Ricardo , Dña. Amparo , D. Héctor , D. Alberto y D. Pedro Miguel contra acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Carcaixent de 27 de julio de 1995 por el que se aprobaron las asignaciones y compensaciones económicas a los miembros electivos (Alcalde y Concejales) de dicha Corporación, que anula en los extremos primero y tercero sobre indemnizaciones y límites máximos de indemnizaciones y asistencias, respectivamente.

SEGUNDO

El motivo primero incurre un un gravísimo defecto procesal, pues se cita únicamente como infringida una resolución de la Dirección General de Administración Local de 27 de enero de 1987, que carece de valor normativo. El motivo, en consecuencia, adolece de la falta de cita de las normas infringidas, considerado por el artículo 102.2 b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa aplicable a este proceso por razones temporales como causa de inadmisión del recurso.

La propia resolución que se cita como infringida no deja lugar a dudas acerca de su naturaleza de acto no normativo. Se manifiesta en su preámbulo que se dicta en respuesta a las consultas dirigidas al Centro directivo solicitando interpretación o aclaración sobre la posición ordinamental del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales en el conjunto del ordenamiento jurídico local, fundándose en la competencia atribuida a la Dirección General de Administración Local para el estudio, informe y resolución de cuantos asuntos sean competencia del Ministerio para las Administraciones Públicas en materia de régimen jurídico, personal, organización, bienes y servicios de las Corporaciones Locales, incluidos la prestación de asesoramiento y evacuación de consultas formuladas por éstas en aquellas materias.

Se trata, en suma, de un acto dictado por un órgano de la Administración General del Estado en el ejercicio de funciones de asesoramiento y evacuación de consultas de las Corporaciones locales. Este acto no tiene carácter reglamentario y no forma parte del Ordenamiento jurídico, como demuestran las competencias de la autoridad que lo dicta, el procedimiento seguido para su aprobación y la finalidad con que se publica.

TERCERO

Este defecto desvirtúa de forma sustancial el debate procesal en este recurso de casación -caracterizado por su rigor formal-, fuerza a la desestimación del motivo e impide a esta Sala fiscalizar la aplicación del Ordenamiento jurídico realizada por la sentencia impugnada.

El Tribunal Constitucional, siguiendo la doctrina de este Tribunal, ha recordado (sentencia del Tribunal Constitucional 89/2002, de 22 de abril, fundamento jurídico 2) que el recurso de casación «fue instaurado: "con la función de preservar la pureza de la ley para conseguir la igualdad y la seguridad jurídica en su aplicación, donde tiene su origen la doctrina legal con valor complementario del ordenamiento jurídico (art. 1.6 del Código civil). Este recurso, con fundamento en motivos tasados, numerus clausus, que sólo permite revisar la interpretación del Derecho, dejando intocados los hechos que dieron por ciertos los Jueces de la instancia, está clasificado entre los extraordinarios y, en consecuencia, su admisibilidad queda sometida, no sólo a los requisitos meramente extrínsecos -tiempo y forma- y a los presupuestos comunes exigibles para el ordinario de apelación, sino a otros intrínsecos, sustantivos, relacionados con el contenido y viabilidad de la pretensión, cuyo régimen es más severo por su propia naturaleza" (sentencias del Tribunal Constitucional 37/1995, de 7 de febrero, fundamento jurídico 5; 125/1997, de 1 de julio, fundamento jurídico 4; 197/1999, de 25 de octubre, fundamento jurídico 3)».

Añade esta sentencia que «esta naturaleza tan particular del recurso que analizamos exige una especial diligencia y pericia técnica por parte de la asistencia letrada de los recurrentes que decida utilizar esta vía, puesto que debe conocer necesariamente las exigencias procesales establecidas en las leyes para este tipo de recurso, así como la interpretación que de dichas exigencias (en tanto que cuestiones de legalidad ordinaria) hace el Tribunal Supremo».

CUARTO

Por ello no podemos abordar la cuestión relativa a la procedencia o improcedencia de la interpretación restrictiva de los artículos 75 de la Ley de Bases del Régimen Local y 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales seguida en la sentencia recurrida -en relación con la expresada cuestión resulta particularmente significativa la sentencia de esta Sala de 18 de enero de 2000, recurso 1764/1994, seguida de otras, como las de 6 de febrero de 2001 y 4 de octubre de 2001-, habida cuenta de que la vulneración de tales preceptos no ha sido planteada en este motivo de casación con el rigor exigido por la Ley en atención a la naturaleza del recurso y no ha podido ser discutida ni examinada en este grado procesal.

QUINTO

En el motivo segundo se denuncia la incongruencia de la sentencia alegando que no se pronuncia sobre las pruebas practicadas y solicitadas por la parte demandada, de la cual se deduce que las asignaciones que percibían el alcalde y concejales previa justificación de la dedicación horaria no eran idénticas para cada mes que se justificaba, si bien se respetaban los topes máximos acordados.

El motivo debe ser desestimado.

SEXTO

Con arreglo a la doctrina del Tribunal Constitucional (recogida, entre otras, en las sentencias 74/1999, de 26 de abril, 94/1999, de 31 de mayo, 212/1999, de 29 de noviembre, 23/2000, de 31 de enero, 34/2000, de 14 de febrero, 67/2000, de 13 de marzo, y 6/2003, de 20 de enero, fundamento jurídico 2) para apreciar una lesión constitucional del principio de congruencia debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas.

Esta Sala, a su vez, tiene declarado que la congruencia exigida por los preceptos cuya vulneración se denuncia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas).

SÉPTIMO

La Sala a quo declara que el párrafo 1º del Acuerdo impugnado, al establecer una indemnización de 30 000 pesetas mensuales para el desempeño de una delegación con dedicación máxima de veinte horas mensuales, articula una indemnización como sueldo, pues asigna una retribución fija prescindiendo del requisito de la dedicación exclusiva y de la conexión de la misma con gastos o perjuicios concretamente justificados, y con ello queda sin contenido el extremo 3º del Acuerdo impugnado, el cual establece unos límites máximos del anterior concepto en combinación con el de las dietas por asistencia a órganos colegiados.

Esta apreciación comporta la valoración jurídica de que el reconocimiento de una cantidad mensual fija sin sujeción a justificación de gastos o perjuicios efectivos equivale al señalamiento de un sueldo y con ello da respuesta negativa suficiente a la oposición del Ayuntamiento, el cual propugnaba que el tipo de indemnizaciones previsto en el Acuerdo impugnado tiene cabida en los artículos 75 de la Ley de Bases del Régimen Local y 13 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, en relación con el Reglamento Orgánico Municipal de Carcaixent.

Resulta por ello indiferente que no se dé respuesta explícita a las alegaciones del Ayuntamiento en el sentido de que el reconocimiento de las indemnizaciones se realizaba por el Ayuntamiento previa justificación de la dedicación horaria llevada a cabo y en cuantía no necesariamente fija, pues resulta evidente el criterio de la Sala -equivocado o no- contrario a la estimación de este argumento.

OCTAVO

En virtud de lo hasta aquí razonado procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente. Así lo impone el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 27 de diciembre de 1956, hoy derogada. Esta Ley es aplicable al caso en virtud de lo ordenado por la disposición transitoria novena de la Ley 29/1998, de 13 de julio.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la potestad emanada del pueblo que nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Carcaixent (Valencia) contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el 28 de febrero de 1998, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que debemos estimar como estimamos [quiere decir estimamos parcialmente] el recurso contencioso-administrativo formulado por los actores contra los actos mencionados [quiere decir contra el acto mencionado] en el encabezamiento de esta resolución, que expresamente anulamos [quiere decir parcialmente], declarando ser contrarios a Derecho los extremos primero y tercero del Acuerdo Municipal recurrido, adoptado por el Pleno de la Administración demandada el 27 de julio de 1995. Todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas

.

Declaramos firme la sentencia recurrida.

Condenamos en costas a la parte recurrente.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo.Sr.Don Juan Antonio Xiol Ríos, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como secretaria certifico.

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