STS, 21 de Febrero de 2005

Por la representación procesal de don Matías y otros, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo.

Posteriormente, por la parte recurrente, se solicitó la acumulación al presente recurso los recursos números 6/03, 23/03 y 29/03, y tras acordarse conceder traslado a las partes sobre dicha petición, y sin que ninguna de ellas se opusiera, se paso al Ponente para resolver, lo que hizo por medio de Auto de fecha 25 de junio de 2003, en cuya parte dispositiva se dice lo siguiente: «Acumular al presente recurso 1/03, los que se siguen en esta Sección con los números 6/03, 23/03 y 29/03, sustanciándose en el mismo procedimiento o por los mismos trámites decidiéndose en una misma sentencia [...]».

Una vez recibidos los expedientes se entregaron a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala dicte sentencia en cuya virtud se declare la nulidad de pleno derecho de los artículos 13, 14 en su inciso "en el territorio de la demarcación territorial en la que estén habilitados", 16.6 en su inciso "por un plazo máximo de dos años", 31 y 34.3 del Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, aprobado por Real Decreto 1281/2002, de 5 de diciembre (B.O.E. de 21 de diciembre). Por otrosi solicitó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala se admita la oposición , se dicte sentencia desestimatoria y se imponga a los recurrentes las costas del proceso.

También presentó escrito el otro recurrido, Consejo General de los Procuradores de los Tribunales de España, quien después de expresar los motivos por los que se oponía a la demanda, suplicó a la Sala que se dicte sentencia que desestime íntegramente la demanda, y ello con expresa imposición de costas a la parte actora.

Por Auto de 25 de junio de 2004 se acordó recibir el proceso a prueba, y una vez practicada ésta, se continuó por el trámite de conclusiones sucintas, concediéndose a las partes intervinientes el término de diez días para que presentaran sus escritos, como así hicieron.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día NUEVE DE FEBRERO DE DOS MIL CINCO, en cuyo acto tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Francisco González Navarro,

A. En este recurso contencioso administrativo, que se ha tramitado ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo con el número 1/2003, y al que, por auto de 25 de junio del 2003, se acumularon los recursos 6/2003; 23/2003; y 29/2003, los recurrentes impugnaban en el escrito de interposición correspondiente a cada uno de los recursos acumulados los artículos 8, 13, 14, 16, 31 y 32 del Real decreto 1281/2002, de 5 de diciembre. En el auto de acumulación y a la vista del estado en que se encontraba la tramitación de los distintos recursos que se acumulaban, se acordó también «suspender la tramitación de los recursos 1/03 y 23/03, en los que se ha recibido el expediente administrativo, hasta la recepción de dicho expediente en los recursos 6/03 y 29/03.

Como recurridos comparecieron en su día la Administración General del Estado, y el Consejo General de los Ilustres Colegios de Procuradores de los Tribunales de España, que, a su tiempo, formularon sus escritos de contestación a la demanda y conclusiones.

2. El suplico de la demanda aparece redactado en los siguientes términos: Suplico: Que se tenga por admitido el presente escrito y por formulada demanda en el presente recurso contencioso- administrativo y que, tras los trámites oportunos se dicte sentencia en cuya virtud se declare la nulidad de pleno derecho de los artículos 13, 14, en su inciso "en el territorio de la demarcación territorial en la que están habilitados", 16.6 en su inciso "por un plazo máximo de dos años", 31 y 34.2 del Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España, aprobado por Real decreto 1281/2002, de 5 de diciembre (BOE, de 21 de diciembre).

Antes de seguir adelante hay que precisar el objeto del presente recurso, o para ser más exactos, cuáles son los artículos sobre cuya adecuación a derecho debemos pronunciarnos. Y ello porque se advierten diferencias entre la relación de artículos impugnados que figuran en los recursos de interposición correspondiente a los cuatro recursos acumulados, y los que se relacionan en el suplico de la demanda.

Y así tenemos que:

1. Los artículos 8 y 32 que figuraban en el escrito de interposición no se impugnan ahora en la demanda. b) En cambio, se impugna en la demanda el artículo 34.2 que no figuraba en el escrito de interposición.

A la vista de estas diferencias tenemos que concluir declarando que hay un desistimiento implícito de la impugnación de los artículos 8 y 32 y un extra petitum en relación con el 34.2, pues la relación jurídica procesal quedó perfeccionada con la presentación del escrito de interposición.

En consecuencia, debemos declarar ya que el objeto de este proceso contencioso-administrativo 1/2003 y acumulados 6/2003, 23/2003, y 29/2003, queda limitado a la impugnación de los artículos 13 , 14, en su inciso "en el territorio de la demarcación territorial en la que estén habilitados", 16.6, en su inciso "por un plazo de dos años", y 31.

A. Los demandantes impugnan el artículo 13 del nuevo Estatuto General de Procuradores de los Tribunales de España porque, a su entender, este precepto les despoja de derechos adquiridos que tenían ya reconocidos por el Estatuto General aprobado por Real decreto 1246/1982, de 30 de julio de 1982, que en su disposición transitoria proclamaba el respeto de «los derechos adquiridos [sic] en el momento de entrar en vigor el presente Estatuto», lo que incluso fue luego confirmado por el Real decreto 1417/1983, de 25 de mayo, que agregó un segundo párrafo a aquella disposición transitoria en la que se decía lo siguiente: «Cuando las disposiciones que alteren la demarcación judicial no dispongan otra cosa, los Procuradores que con seis meses de antelación vinieran actuando en partidos afectados por aquéllas podrán continuar su ejercicio profesional en el mismo territorio aunque se hayan distribuido en Juzgados distintos, con la obligación de residir en la localidad cabecera de uno de ellos y abrir despacho en las poblaciones en que estén instalados los restantes».

Entienden los recurrentes que ese artículo 13 que impugnan posee una innegable -e indebida- eficacia retroactiva, y ello porque el artículo 13 no establece la adecuada distinción entre la situación de quienes, como los recurrentes, tenían esos derechos adquiridos y los restantes.

El artículo 13 -dicen los recurrentes- «abarca a aquellas personas que, de acuerdo con la regulación vigente hasta la entrada en vigor del nuevo Estatuto General, han venido ejerciéndola procura en varios partidos judiciales, por supuesto pertenecientes al ámbito geográfico de un mismo Colegio de Procuradores. Tal es el caso de los recurrentes: todos ellos han venido ejerciendo hasta ahora en varios partidos judiciales comprendidos dentro del Colegio de Procuradores de Madrid, según se acredita mediante las correspondientes certificaciones colegiales (citadas arriba como Documentos nº 1 a 26). Esta situación deriva del hecho de que, tiempo atrás, los recurrentes ejercían la procura ante distintos órganos jurisdiccionales comprendidos dentro del partido judicial de Madrid. Posteriormente, del territorio de éste último fueron desgajándose distintas partes para formar nuevos partidos judiciales. A los recurrentes, sin embargo, se les respetó el derecho a continuar ejerciendo en todos aquellos lugares donde ya desarrollaban su profesión, aunque ahora fueron partidos judiciales distintos».

Y, después de citar la transitoria del Estatuto General de 1982 y el párrafo agregado a la misma por el Real decreto 1417/1983, añaden esto:

Téngase en cuenta, además, que la disposición transitoria única del nuevo Estatuto General prevé la aplicación inmediata de éste, en todos sus extremos, a partir del momento de su entrada en vigor. El nuevo Estatuto General no recoge norma de derecho transitorio tendentes a proteger situaciones nacidas con anterioridad. Es ésta una diferencia crucial con respecto a lo que hacía la disposición transitoria del antiguo Estatuto General de 30 de julio de 1982, que, como se ha visto, declaraba expresamente su respeto por los "derechos adquiridos" en el momento de su entrada en vigor. Es incuestionable que el antiguo Estatuto General no hizo tabula rasa con todas las situaciones preexistentes. Y entre las situaciones preexistentes protegidas se hallaba, sin duda, el derecho de los recurrentes a continuar ejerciendo en el territorio en que lo habían venido haciendo hasta entonces. No se trataba de una mera expectativa, sino de un auténtico derecho subjetivo reconocido por una disposición expresa de la Administración, como es el mencionado Real Decreto 1417/1983. Se trataba, así, de un genuino "derecho adquirido", en el exigente significado que a esta expresión otorga la jurisprudencia constitucional cuando señala: "la prohibición constitucional de retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto" (Sentencias del Tribunal Constitucional 70/1988 y 97/1990). En resumen, hasta la entrada en vigor del nuevo Estatuto General, los recurrentes gozaban, de manera pública y pacífica, de un "derecho adquirido" a ejercer la procura en los distintos partidos judiciales en que lo habían venido haciendo

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2. La pretensión de los recurrentes de anular este artículo 13 debe ser estimada. A tal efecto, debemos empezar diciendo que este Tribunal no ignora la jurisprudencia del Tribunal Constitucional acerca de la necesidad de evitar que la invocación de la que llama «huidiza doctrina de los derechos adquiridos» se traduzca en una congelación del ordenamiento jurídico impidiendo su necesaria adaptación a las convicciones de nuestro tiempo, «porque la Constitución no emplea la expresión "derechos adquiridos" y es de suponer que los constituyentes la soslayaron, no por modo casual, sino porque la defensa a ultranza de los derechos adquiridos no casa con la filosofía [sic] de la Constitución, no responde a exigencias acordes con el Estado de derecho que proclama el artículo 1 de la Constitución....» (STC 27/1981, de 20 de julio. Vide también STC 108/1986). Y también sabemos que en esa misma STC 27/1981, y también en otros, se advierte sobre la necesidad de no confundir los derechos individuales de que habla el artículo 9 de la Constitución con los derechos adquiridos.

Pero en el caso que nos ocupa no es que tengamos que adjudicar a los recurrentes un derecho que no tuvieran o cuya existencia haya que descubrir mediante una interpretación jurídica más o menos compleja. Lo que se pide a este Tribunal es que se anule un precepto que, por no prever la necesaria norma de salvaguarda de unos derechos ya reconocidos a los demandantes, les ha despojado de los mismos, sin más.

Ciertamente esa cláusula de salvaguarda de esos derechos cuyo contenido fue, además, precisado por el Real decreto 1417/1983, podría haberse establecido en una transitoria y no necesariamente en ese artículo 13 cuya declaración de nulidad se nos solicita. Pero el hecho cierto es que esa salvaguarda no consta en parte alguna del nuevo Estatuto General, como es también igualmente cierto que este Tribunal no puede insertar esa norma de salvaguarda. Y esto quiere decir que tenemos que anular el artículo impugnado por cuanto priva a los demandantes de un derecho expresa y terminantemente reconocido a las normas citadas.

Debemos, sin embargo, apresurarnos a decir que ello no quiere decir, ni dice, que este Tribunal esté cuestionando ni los principios que sustentan la importante reforme que lleva a cabo el nuevo Estatuto ni los restantes preceptos del mismo que configuran esa reforma. Y desde luego la decisión anulatoria que aquí dictamos en modo alguno supone -salvo en lo que afecta al derecho que los demandantes tenían reconocido y del que el Estatuto les ha despojado- una alteración, cambio o modificación del carácter territorial de la profesión de procurador.

Por tanto, este artículo 13 del nuevo Estatuto General de los Colegios de Procuradores de los Tribunales de España, tenemos que anularlo en su integridad porque, ni podemos alterar ni adicionar su texto, pues los Tribunales de justicia carecemos de potestades normativas, ni hay posibilidad en este caso de hacer compatible, mediante una sentencia interpretativa, la nueva regulación con los derechos adquiridos por los demandantes.

El artículo 14 del Estatuto General impugnado dice así: «Artículo 14. Deber de apertura de despacho. Los procuradores tienen el deber de tener despacho abierto en la demarcación territorial en la que estén habilitados».

1. Pues bien, en relación con este artículo, la impugnación de los recurrentes se apoya en tres argumentos concatenados y que son éstos:

   1. En principio, ningún reproche hay que hacer a que se exija tener despacho abierto en la demarcación territorial, pues es razonable que haya que tener despacho abierto dentro del ámbito geográfico [sic] donde se ejerce la procura.

   2. Pero si se reconoce el derecho (adquirido) de los recurrentes a seguir ejerciendo en todos los partidos judiciales en que se venía haciendo, y esos partidos estaban en distintas demarcaciones judiciales, mantener abiertos varios despachos es sencillamente prohibitivo.

   3. Lo razonable es que sólo sea necesario en estos casos que el despacho esté en una única demarcación y que en las restantes baste con tener una simple sede para avisos.

   Declarado ilegal el artículo 13 -concluyen los recurrentes- el 14 deberá serlo también en la medida en que habla de demarcación territorial y no de ámbito geográfico donde se ejerce la procura.

2. No podemos compartir la tesis de los recurrentes que omite un dato esencial: que el contenido del derecho adquirido que tienen reconocido por el Estatuto precedente de 25 de mayo de 1982 se integra con lo establecido en el Real decreto 1417/1983, alegado por los recurrentes, en apoyo de los argumentos que manejaron al fundamentar su impugnación del artículo 13, y precisamente en apoyo de la ilegalidad del mismo. Pues bien, lo que en ese Real decreto se dice, y los recurrentes lo transcriben allí, y además, acompañan como documento 27 fotocopia del mismo, es esto: «Artículo 1º . Se agrega un segundo párrafo [...] en los siguientes términos: "Cuando las disposiciones que alteren la demarcación no dispongan otra cosa, los procuradores que con seis meses de antelación vinieran actuando en partidos afectados por aquéllas podrán continuar su ejercicio profesional en el mismo territorio aunque se haya distribuido en Juzgados distintos, con la obligación de residir en la localidad cabecera de uno de éstos y abrir despacho en las poblaciones en que estén instalados los restantes».

   Pero es que además, y abundando en lo que acabamos de decir, debemos recordar que en sentencia de 17 de mayo de 1999 (recurso de casación 936/1995) y citando otra anterior, según ahora se verá, dijimos esto: « Esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 26 de noviembre de 1998 (recurso de casación 4355/1994), declaró no haber lugar al recurso de casación contra una sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo deducido contra un acuerdo del Consejo General de los Ilustres Colegios de Procuradores de España, en el que éste llevó a cabo una interpretación del significado de la expresión despacho profesional abierto, según la cual no es suficiente con la designación de un domicilio a efectos de oír notificaciones.

   El alcance que tiene el precepto, contenido en el párrafo segundo de la aludida Disposición Transitoria del Estatuto General de Procuradores de los Tribunales, no es otro que el expresado en la sentencia recurrida, ya que, conforme al artículo 3.1 del Código civil, no cabe otra interpretación de la obligación, impuesta por dicho precepto, de abrir despacho, sin que esta exigencia pueda eludirse con la apertura de sedes subsidiarias o delegadas para residenciar actos de comunicación con el público y los órganos jurisdiccionales, ya que estas modalidades no permiten satisfacer la proteica realidad de un despacho profesional.

   No se está, en contra del parecer del Colegio recurrente, ante la eficacia retroactiva de disposiciones reglamentarias ni ante el desconocimiento de derechos adquiridos, porque los Procuradores, para ejercer en un determinado partido judicial, ya venían estatutariamente obligados a mantener en él despacho abierto, de manera que, al llevarse a cabo una nueva demarcación judicial, no procede exonerarles de tal obligación, sin que por ello se atente al ejercicio de su profesión, que puede continuar con sujeción a la citada obligación preexistente.

   La Disposición Transitoria, introducida en el Estatuto, se ha limitado a dar cumplimiento a una exigencia legal, cual es la de tener despacho abierto en la cabecera del partido judicial en el que se ejerce la profesión de Procurador, de la que, según la tesis del Colegio y Consejo recurrentes, se intenta dispensar a quienes no están dispuestos a cumplir ese deber en detrimento de quienes lo asumen, de manera que la pretendida lesión de derechos adquiridos lo que realmente encubre es una discriminación entre profesionales que se encuentran en idéntica situación, razones por las que este tercer motivo de casación, esgrimido por ambos recurrentes, debe ser desestimado también» [F. J. 5º].

   Así pues, la pretensión de los recurrentes de que se anule el artículo 14 debemos rechazarla, puesto que -en los términos en que está razonada aquélla- estaría alterándose el contenido de los derechos que realmente tienen adquiridos.

Impugnan también los recurrentes el artículo 16.6 que dice así: «Artículo 16 [...] 6. Cuando un procurador cause baja en el ejercicio de la profesión por jubilación y continúe en el Colegio en la condición de no ejerciente, podrá ser habilitado, por su Colegio, para continuar tramitando los procedimientos de toda índole en que hubiese intervenido, hasta la finalización de la correspondiente instancia, por un plazo máximo de dos años, pero no podrá aceptar la representación de ninguna persona física o jurídica en asunto nuevo con posterioridad a su baja por jubilación.

1. En esencia lo que dicen los recurrentes es que el precepto es ilegal por irracional [sic]: si el objetivo de la norma es que los procuradores jubilados estén habilitados únicamente para concluir los procedimientos en curso hasta el final de la correspondiente instancia, no tiene sentido alguno añadir un término máximo de dos años. Es perfectamente posible que la finalización de un procedimiento en la correspondiente instancia dure más de dos años, sin que exista motivo alguno por el que el interés general exija imponer a los litigantes la carga de cambiar de procurador, con los costes y molestias adicionales que ello comporta. Hay que recordar que es opinión jurisprudencial y doctrinal generalmente admitida que, a diferencia de la ley, el reglamento está sometido a condicionamientos más intensos, entre los que se halla el respeto por los principios generales del derecho. Así se desprende tanto de la "interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos" (art. 9 de la Constitución) como del "sometimiento pleno a la ley y al derecho" de la Administración pública en todas sus formas de actuación (art. 103 de la Constitución). B. Tan racional es el precepto tal como está redactado -dos años de ampliación para ir liquidando los «cabos sueltos»- como si otorgara un plazo mayor que es lo que pretenden los recurrentes.

Entra dentro de la libertad estimativa de la Administración Corporativa con la complementaria intervención del Gobierno -no se olvide de el Estatuto General técnicamente es lo que se llama un binomio normativo- el realizar la opción que considere más adecuada. La razonabilidad invocada en apoyo de la derogación o modificación del precepto es un dato metajurídico, a tener en cuenta sin duda pero de difícil valoración. Y aquí no se nos aporta ningún argumento que haga patente esa falta de razonabilidad, como tampoco esa pretendida arbitrariedad a la que aluden los recurrentes, por lo que nos encontramos ante una argumentación puramente voluntarista que no es suficiente para estimar el motivo.

Por ello, la pretensión de que tratamos, tenemos que desestimarla y así lo declaramos.

Las consideraciones antes expuestas para declarar la nulidad del artículo 13 del Estatuto resultan de plena aplicación para declarar igualmente la nulidad del artículo 31 del citado Estatuto, cuya redacción aparece íntimamente ligada y era una consecuencia lógica del tenor del artículo 13. Si como se ha dicho hubiera sido imprescindible una transitoria para salvaguardar unos derechos ya reconocidos a los demandantes en relación al ejercicio de su profesión en más de una demarcación territorial, del mismo modo hubiera debido contemplarse otra transitoria para el ejercicio del derecho de asociación respecto a los profesionales que tuvieran derechos ya reconocidos en relación al ejercicio de su profesión en más de una demarcación territorial. No habiéndose contemplado esta situación, la consecuencia ha de ser la declaración de nulidad del artículo 31 del Estatuto, como se ha hecho con el artículo 13.

Debemos pronunciarnos ahora sobre las costas de este recurso contencioso- administrativo, a cuyo efecto debemos estar a lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

De conformidad, por tanto, con lo previsto en este artículo, habiendo sido estimado parcialmente el recurso, y habida cuenta que este Tribunal no aprecia que ninguna de las partes haya incurrido en mala fe o temeridad en el sostenimiento de sus respectivas posiciones procesales, cada una abonará las suyas.

De conformidad, asimismo, con lo previsto en el artículo 72 de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, y habida cuenta que anulamos dos artículos -el 13 y el 31- del Reglamento impugnado, la parte dispositiva de esta sentencia nuestra deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado que fue el periódico oficial en que dicho reglamento se publicó el sábado veintiuno de diciembre del dos mil dos.

Por lo expuesto,

Debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo 1/2003 y los acumulados al mismo con los números 6/2003; 23/2003; y 29/2003, interpuestos por el procurador DON José, contra el Real Decreto 1281/2002, por el que se aprueba el Estatuto General de los Procuradores de España, y en los que el citado procurador ha actuado:

1. En el 1/2003, EN NOMBRE PROPIO y en el de los siguientes procuradores don Matías, DON Plácido, DON Romeo, DOÑA Gema, DOÑA Leonor, DON Jose Carlos, DON Jose Pedro, DON Carlos José, DON Carlos Daniel, DOÑA Montserrat, DOÑA Rebeca, DON Juan Carlos, DOÑA María Antonieta, DON Abelardo, DON Casimiro, DOÑA Carina, DON Eduardo, DON Federico, DOÑA Elena, DON Gregorio, DON Ildefonso, DON Jon, DON Manuel, DOÑA Leticia, DOÑA Margarita.

2. En el 6/2003, en nombre de doña Paloma;

3. En el 23/2003, en nombre de don Valentín; y

4. En el 29/2003, en nombre de don Jose Augusto.

En consecuencia, anulamos los artículos 13 y 31 de dicho Real Decreto 1281/2002, que aprueba el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España.

En cuanto a las costas, cada parte abonará las suyas.

La parte dispositiva de esta sentencia deberá publicarse en el Boletín Oficial del Estado.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico