STS, 17 de Marzo de 2004
| Ponente | RODOLFO SOTO VAZQUEZ |
| ECLI | ES:TS:2004:1840 |
| Número de Recurso | 11622/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 17 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecisiete de Marzo de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el "SERVICIO DE COCHES DE LUJO DE ALAVA, S.L.", representada por la Procuradora Doña Eva de Guinea y Ruenes contra la Sentencia dictada con fecha 15 de septiembre de 1.998 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 3121/95, sobre autorización para la prestación de una actividad de arrendamiento de vehículos con conductor; siendo parte recurrida la DIPUTACION FORAL DE ALAVA Y LA FEDERACION VASCA DEL TAXI.
Por escrito de 16 de junio de 1.995, la representación procesal de la Federación Vasca del Taxi, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución adoptada por la Diputación Foral de Alava por la que se concede una "autorización para la prestación de una actividad de arrendamiento de vehículos con conductor", y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 15 de septiembre de 1.998, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que estimamos el presente recurso contencioso-administrativo núm. 3.121 de 1.995, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Alfonso José Bartau Rojas en nombre y representación de la Federación Vasca del Taxi, contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de lo solicitado en el escrito presentado ante la Diputación Foral de Alava el 28 de noviembre de 1.994, tendente a declarar la nulidad y revocación de la autorización concedida a la mercantil Servicios de Coches de Lujo de Alava, S.L., para la prestación de una actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, mediante resolución de fecha 22 de abril de 1.994, declarando la disconformidad a derecho de los actos impugnados que, consecuentemente, anulamos, sin costas".
La representación procesal de la Compañía Mercantil "Servicios de Coches de Lujo de Alava, S.L." por escrito de 6 de noviembre de 1.998, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Auto del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco de fecha 13 de noviembre de 1.998, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 8 de enero de 1.999 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, dicte Sentencia en su día por la que, con estimación de los motivos del recurso, case la recurrida y pronuncie otra mas ajustada a Derecho, desestimando al recurso en su día interpuesto por la Federación Vasca del Taxi y declarando la conformidad a Derecho de los actos impugnados, todo ello en los términos que esta parte tiene interesado y con los pronunciamientos que corresponden conforme a Derecho.
No comparecen ante la Sala en concepto de recurridos la Federación Vasca del Taxi ni la Diputación Foral de Alava.
Mediante Providencia de la Sala de fecha 19 de enero de 2.000 se admitió el recurso de casación interpuesto por la Procuradora Sra. De Guinea y Ruenes y, visto que no se había personado la parte recurrida quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo.
Mediante Providencia de fecha 2 de diciembre de 2.003 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 10 de marzo de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de la Sala
El orden lógico a seguir en el estudio de los motivos alegados en el escrito de interposición impone que hayan de ser considerados, en primer término, aquellos que se amparan en el apartado 3º del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional temporalmente aplicable al caso debatido.
En el motivo primero se aduce que la Sentencia no está debidamente motivada porque el resumen de los hechos y de los antecedentes normativos es incompleto, y la argumentación sobre la actuación irregular de la Administración es sumaria.
Este motivo debe desestimarse porque tanto la relación de hechos como la norma aplicable constituyen las premisas fundamentales de un silogismo que van a servir al Tribunal para sentar su conclusión, y en esta labor discursiva tiene absoluto poder para concretar los elementos fácticos y normativos que considera indispensables. De esta forma, si su conclusión es que se ha infringido la Orden de 14 de junio de 1.993, por la que se desarrolla la Sección 2ª del Capitulo IV del Título V del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, sobre arrendamiento de vehículos con conductor, al no presentarse la documentación requerida en ella, le bastaba, como hizo, mencionar los datos relativos a esta solicitud, su ausencia de documentos y cuál era a su juicio la norma que los exigía y el momento en que debieron presentarse. Ante esta conclusión resultaba irrelevante mencionar otros datos u otras disposiciones, porque en nada variarían la solución que se adoptó. Desde la particular perspectiva de la Sala de instancia le resultaba innecesario hacer cualquier otra consideración fáctica o jurídica, al estimar primordial la presentación de documentos que se omitieron en un determinado momento, cuya presencia era condición "sine qua non" para poder progresar en el resto de motivos invocados por las partes.
A este respecto conviene recordar la constante jurisprudencia y doctrina constitucional, conforme a la cual para cumplir el requisito de motivación no es preciso hacer referencia a todos los razonamientos planteados por las partes, bastando que de lo expuesto en la sentencia se desprenda cuál ha sido el hilo conductor que ha llevado al Tribunal a tomar su decisión.
A esto cabe agregar la defectuosa formulación del motivo, puesto que no se indica qué hechos de trascendencia para la resolución fueron omitidos en la sentencia, lo que se traduce en una formulación abstracta, inconcreta y creadora de indefensión.
Aunque la sentencia de instancia estima el recurso formulado por la FEDERACION VASCA DE TAXIS, en ningún momento declara la nulidad de pleno derecho del acto recurrido. Debe recordarse que la estimación del recurso contencioso-administrativo comporta la nulidad del acto; ahora bien, a tal consecuencia puede llegarse tanto por la apreciación de un supuesto de nulidad absoluta, como de nulidad relativa o anulabilidad. Y tratándose de defectos formales o de tramitación en el procedimiento administrativo, no siempre suponen un tipo de nulidad absoluta, pues pueden ser de índole menor.
El último párrafo de la sentencia no parece que se pronuncie por una nulidad de pleno derecho, ya que está refiriéndose a infracciones del ordenamiento jurídico difícilmente encajables en los tasados supuestos de aquélla. Es por eso que no puede acogerse el defecto que la parte recurrente le atribuye de haber omitido cuál de los supuestos de nulidad absoluta ha sido apreciado por la Sala "a quo", pues de la lectura de la sentencia no se deduce que tal tipo de nulidad haya sido apreciada, sino más bien de una nulidad relativa por infracción de los requisitos legales que para otorgar autorizaciones exige la Orden de 14 de junio de 1993.
Por esta misma razón, debe rechazarse el motivo 3º, que atribuye a la sentencia el vicio de aplicar de forma rigurosa el supuesto de nulidad absoluta previsto en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, ya que por lo hasta ahora dicho lo aplicado sería el supuesto previsto en el artículo 63.1, que declara que son anulables "los actos de la Administración Pública que incurran en cualquier infracción del ordenamiento jurídico".
Los anteriores argumentos permiten igualmente desestimar el motivo 4º que se construye sobre la base de la apreciación por la Sala de una nulidad de pleno derecho. Respecto de este motivo y del siguiente debe añadirse que constituyen cuestiones nuevas que no fueron formuladas en primera instancia, por lo que no pueden aducirse en casación, ya que en ésta se enjuicia la sentencia recurrida, la cual se mueve dentro de los límites de las pretensiones de las partes, sin que tenga que resolver motivos no invocados ante el Tribunal de instancia. Siendo esto así, tampoco puede prosperar los dos últimos motivos; puesto que no planteada la causa de inadmisibilidad a que se refiere ante el órgano judicial "a quo", no tenía que pronunciarse sobre ella. Pretender articular como incongruencia la no apreciación de oficio de una excepción no invocada por la parte, que debió hacerlo en primera instancia, supera los límites sobre los que cabe construir el motivo tercero del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional.
En el segundo motivo de casación se atribuye a la sentencia las siguientes infracciones: a) entender que se ha iniciado el procedimiento del artículo 11 de la Orden de 14 de junio de 1993, sin aportar la documentación a que se refiere el artículo 10 de la misma; b) afirmar que la autorización se concede sin determinar el número y los vehículos para los que se otorga y sin comprobar el cumplimiento de los requisitos del artículo 5 de la Orden; c) considerar que al otorgarse la autorización deben estar ya cumplidos los requisitos relativos a la concreción del personal, número de vehículos y suscripción de pólizas de seguro.
La Orden de 14 de junio de 1993 enumera en el artículo 10 los documentos que han de acompañarse con la solicitud de autorización para ejercer la actividad de arrendamiento de coches con conductor. A través de ellos se trata de justificar la personalidad jurídica del solicitante, el alta en la seguridad social, la licencia municipal de apertura de los locales en que va a ejercer la actividad y el cumplimiento de sus obligaciones tributarias. La falta de presentación de estos documentos lógicamente impedirá otorgar la autorización solicitada; ahora bien, hay que entender que su ausencia inicial pueda subsanarse posteriormente, bien por propia iniciativa, bien porque la Administración advierte la omisión y requiera al interesado para que realice la aportación de dichos documentos. Es éste, en definitiva, el espíritu que late en la Ley de Procedimiento Administrativo Común, cuyo artículo 71 es expresivo a este respecto, máxime cuando se trata de procedimientos, como el presente, en el que un rechazo de la solicitud por falta de aportación de documentos no tendría otro efecto que volver a replantear la petición.
En el presente caso, si bien es cierto que con la solicitud no se presentó la documentación requerida, ésta fue aportándose posteriormente. Ya antes de iniciarse el procedimiento requiriendo informe del Ayuntamiento, se habían presentado los documentos acreditativos del pago de impuestos, de la inscripción de la empresa en la Seguridad Social, de la constitución de la Sociedad y la licencia de apertura también aparece unida a continuación, inmediatamente después del acuerdo de remisión al Ayuntamiento. No puede por ello apreciarse el incumplimiento de los requisitos del artículo 10, como expresamente se destaca por el recurrente en el presente motivo. Denegar una autorización por falta documental, cuando en el momento de dictarse ya se ha subsanado el defecto, sin que medie caducidad del procedimiento, ni oposición alguna al respecto, ni un previo requerimiento del órgano instructor, iría en contra del principio de eficacia previsto en el artículo 3º de la Ley de Procedimiento Administrativo. Distinto tratamiento tienen los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos previstos en los apartados f) -existencia de un mínimo de conductores-, g) -disponer de un determinado número de vehículos de ciertas características- y h) -suscribir un seguro de responsabilidad limitada frente a tercero- del artículo 5, y la constitución de la fianza del artículo 11.4.e) y 13. Se trata de requisitos que afectan a la esencia misma de la actividad, para que se preste en las condiciones idóneas y responda a los fines para los que se prevé el servicio.
Ahora bien, algunos son elementos de un elevado coste -vehículos de lujo, contratación de conductores experimentados, seguros con primas muy altas-, cuya adquisición "ex ante" de obtener la autorización supone un gravamen difícil de acometer ante la eventualidad de que la autorización no se conceda. Debe tenerse presente que su otorgamiento no es automático, al existir una cierta discrecionalidad en su concesión, cuando haya en la zona gran número de autorizaciones de esta clase (artículo 181.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1.211/1990, de 28 de septiembre). Imponer un enorme coste sin garantías de que fructifique la petición, alejaría a los operadores económicos con grave detrimento para el establecimiento de este servicio de alquiler de coches.
Es por eso que el propio precepto, en su apartado a), prevé un doble momento en el procedimiento de autorización: uno consistente en el otorgamiento de la autorización y otro su entrega, que es posterior, y se subordina a la acreditación de contratación de conductores. Es esto lo que se hace en la resolución recurrida de 22 de abril de 1994 de la Diputación Foral de Alava, que concede la autorización supeditándola a la presentación de los documentos relativos a la adquisición de un número determinado de vehículos (art. 7 de la Orden de 14 de junio de 1993), de ciertas características (art. 8) y de constituir fianza (art. 11.4 y 13).
El motivo debe, por ello, estimarse, sin que pueda tomarse en consideración el argumento esgrimido en la demanda de que con posterioridad al acto recurrido no se han cumplido las condiciones impuestas, pues esto es ajeno a este proceso, cuyo objeto lo constituye la autorización condicionada, pero no si tales condiciones se han cumplido. Tampoco se ha acreditado que el local en que desarrolla la actividad no sea independiente de otro de los mismos propietarios y, por el contrario, la certificación del Registro Mercantil de Alava que se aportó a los autos permite concluir que se trata de pabellones distintos dedicados cada uno a cometidos diferentes.
No ha lugar a una condena en costas de la instancia, ni tampoco en este trámite (artículo 102.2).
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación nº 11.622/1998, interpuesto por la compañía mercantil SERVICIO DE COCHES DE LUJO DE ALAVA S.L. contra la sentencia nº 730/1998, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha 15 de septiembre de 1998; y desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 3.121/1995 promovido por la FEDERACION VASCA DEL TAXI contra la resolución de la Diputación Foral de Alava de fecha 22 de abril de 1994, por la que se concedió autorizaciones para el ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor; sin expresa condena en las costas de la instancia, ni en trámite de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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