STS, 16 de Abril de 2007

Por sentencia de 15 de febrero de 2002 de la Sección 2ª de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se desestima el recurso contenciosoadministrativo nº 6514/1997 interpuesto por el Colegio Oficial de Arquitectos Vasco Navarro contra el Decreto 226/1997, de 14 de octubre, por el que se modifican los decretos por los que se aprueban las relaciones de puestos de trabajo de los Departamentos y Organismos Autónomos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el particular relativo a la titulación necesaria para acceder a la plaza de Responsable de la Unidad de Construcciones de la Delegación de Guipúzcoa de la Consejería de Educación, Universidades e Investigación.

Contra dicha sentencia el Colegio Oficial de Arquitectos Vasco Navarro preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 6 de mayo de 2002 en el que, al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, aduce tres motivos de casación cuyo enunciado es el siguiente:

1. Infracción de los artículos 1, 2 y 3 del Decreto de 18 de septiembre de 1935 que establece la competencia de los ingenieros industriales y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la legislación equivalente que regula las competencias de otras ramas de la ingeniería, en relación con el artículo 103.1 de la Constitución .

2. Infracción por inaplicación de las normas que establecen la competencia de los arquitectos en materia de edificación, en particular el Real Decreto de 22 de julio de 1864 y normas del Decreto de 17 de junio de 1977, en relación con lo dispuesto en los artículos 103.1, 103.3, 23.2 y 106 de la Constitución.

3. Infracción de la jurisprudencia relativa a la intervención de equipos multidisciplinares en determinados proyectos de edificios culturales (se citan las sentencias de esta Sala de 11 de junio de 1991 y 20 de mayo de 1993 ).

El escrito termina solicitando que se dicte sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida estimándose el recurso contencioso-administrativo en el sentido solicitado en el suplico de la demanda (en la demanda se pedía que, estimando el recurso contencioso-administrativo, se declare la nulidad del Decreto impugnado en cuanto posibilita que con la titulación de ingeniero superior se pueda acceder al puesto de trabajo de Responsable de la Unidad de Construcciones de la Delegación de Guipúzcoa de la Consejería de Educación, Universidades e Investigación señalado con el código 001881 en la relación de puestos de trabajo y ser competentes en exclusiva para ello los arquitectos superiores).

La Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, personada como parte recurrida, se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 23 de octubre de 2003 en el que responde de manera conjunta a los tres motivos de casación señalando que, en lo que aquí interesa, la Relación de Puestos de Trabajo no tiene por objeto la regulación de las concretas capacidades profesionales o atribuciones de los titulados sino que específica cuáles son las titulaciones necesarias para acceder al puesto, de manera que la hipótesis que plantea -referida a la posibilidad de que los ingenieros realicen proyectos que quedan fueran del ámbito de sus atribuciones- no se deriva directamente de los requisitos de titulación del puesto sino que habría que abordarla caso por caso en atención a las características de cada obra o proyecto. Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación, confirmando la sentencia impugnada, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 11 de abril del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige el Colegio Oficial de Arquitectos Vasco Navarro contra la sentencia de 15 de febrero de 2002 de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que desestima el recurso contencioso-administrativo nº 6514/1997 interpuesto por dicho Colegio contra el Decreto 226/1997, de 14 de octubre, por el que se modifican los decretos por los que se aprueban las relaciones de puestos de trabajo de los Departamentos y Organismos Autónomos de la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en el particular relativo a la titulación necesaria para acceder a la plaza de Responsable de la Unidad de Construcciones de la Delegación de Guipúzcoa de la Consejería de Educación, Universidades e Investigación.

En el proceso de instancia la corporación colegial recurrente aducía que con anterioridad al Decreto recurrido la relación de puestos de trabajo establecía que el titulado debía ser un arquitecto superior, por lo que el Decreto controvertido viene a ampliar la posibilidad de acceso admitiendo que el puesto de trabajo pueda ser ocupado no sólo por un arquitecto sino también por un ingeniero de cualquier clase. Se alegaba en la demanda que "a pesar de que el campo competencial de las distintas titulaciones no aparecía plenamente diferenciado, era evidente que ese campo tenía que ser ocupado necesariamente por arquitectos superiores, pues de ninguna manera las competencias para ese tipo de trabajos en el ámbito docente podía atribuirse a los ingenieros superiores". Y añadía el Colegio demandante con posterioridad a ese Decreto ha entrado en vigor la Ley de Ordenación de la Edificación aprobada definitivamente por el Congreso de los Diputados el 21 de Octubre de 1999, vigente a partir del 6 de Mayo de 2001, que define plenamente las competencias de los distintos técnicos titulados según los usos de los edificios. El planteamiento del demandante se apoyaba, aparte de en la citada Ley de 1999, en los criterios jurisprudenciales establecidos en esa materia de competencias profesionales en ámbitos no expresamente definidos -citaba en concreto cuatro sentencias del Tribunal Supremo de los años 1980, 1981, 1989 y 1991- criterios éstos que según el demandante vinieron a ser ratificados y clarificados en la mencionada Ley de Ordenación de la Edificación de 1999 .

La Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco planteaba, en primer lugar, la inadmisión del recurso al amparo de lo dispuesto en el artículo 40 de la LJCA de 1956, por considerar que el recurso se dirigía contra un acto que era reproducción de otros anteriores definitivos y firmes. En cuanto al fondo, la Administración demandada señalaba que las relaciones de puestos de trabajo son los instrumentos que permiten a la Administración racionalizar y optimizar sus recursos humanos y que en ese ámbito no puede tacharse de contrario a norma legal que el puesto debatido se abra a dos titulaciones académicas que dotan a sus titulares de los conocimientos suficientes para desempeñar las funciones del puesto y, en fin, que la parte demandante no concreta la infracción del ordenamiento jurídico en que habría incurrido la RPT y que el litigio presentaba un perfil o sustrato preventivo, para evitar actuaciones ilegales, lo que confiere al debate un carácter hipotético que se acentúa si se tiene en cuenta que los seis años transcurridos con la misma previsión ahora cuestionada. La sentencia recurrida, después de rechazar la causa de inadmisión del recurso planteada por la Administración demanda -sin que sobre este punto se haya suscitado controversia en el recurso de casaciónentra a examinar la cuestión de fondo haciendo las siguientes consideraciones:

Procediendo ya al examen del fondo de la cuestión planteada cabe señalar que es la propia parte recurrente la que afirma que el campo competencial de las distintas titulaciones no aparecía plenamente diferenciado, sin embargo, concluye que era evidente que ese campo tenía que ser ocupado necesariamente por Arquitectos Superiores, pues de ninguna manera las competencias para ese tipo de trabajos en el ámbito docente podía atribuirse a los Ingenieros Superiores. Esta afirmación la apoya en la nueva Ley de Ordenación de la Edificación (Ley 38/1999, de 5 de noviembre ) y en la doctrina jurisprudencial; además, hace referencia a una norma anterior al Decreto impugnado, que según la recurrente contemplaba que la titulación para este puesto de trabajo debía ser la de Arquitecto Superior, mas no cita ni concreta qué norma es.

Con respecto al apoyo legislativo referido y sí determinado por la parte demandante, Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999, cabe señalar que dicha Ley no es parámetro de enfrentamiento con un Decreto como el impugnado de fecha 1997, es decir, nos encontramos ante una disposición recurrida previa a la Ley de Ordenación que al no estar ésta vigente en el momento histórico consignado no puede servir de base legislativa para deducir la no conformidad a Derecho que postula la parte recurrente.

Si esto es así, una afirmación tan rotunda y contundente requiere por parte de quien la realiza huir de la abstracción y descender a una debida argumentación sobre la base del estudio del manual correspondiente de funciones atribuidas a los distintos profesionales evidenciando su enfrentamiento con la legalidad aplicable al momento histórico en el que nos encontramos. Al no hacerlo así, conducta que está reñida con la exigencia mínima que debe presidir el planteamiento de la impugnación, impide a la Sala un examen concreto del aspecto cuestionado.

Así las cosas, y en relación con la disposición recurrida, hemos de precisar que a estos efectos el Tribunal Supremo ha consolidado doctrina en la que se viene a afirmar que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la titulación específica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido (por todas, STS 27 de mayo de 1998 ).

La Ley obliga a la Administración a que disponga de su relación de puestos de trabajo -artículos 15 y 16 de la Ley 30/1984, 90.2 de la Ley 7/1985, 126.4 del RDL 781/1986 y 5 h) Ley 6/1989 modificada por Ley 16/1997 - y que ésta tenga unos contenidos mínimos. Sin embargo, no se establece cuál es el cauce para llegar a ese resultado, disponiendo para ello de las más amplias facultades que además se insertan dentro de facultades que ejercen potestades de discrecionalidad técnica (STS de 24 de abril de 1993 ). Cierto es que, esta discrecionalidad autoorganizativa que tiene la Administración no puede convertirse en arbitrariedad o irrazonabilidad, convirtiendo la eficacia y servicio al bien común que debe regir la actuación de la Administración -artículo 103. De la CE - en desnuda manifestación de poder carente de toda justificación (STS, ya citada, de 27-5-98 ); pero al gozar las decisiones administrativas de la presunción de acierto, en lo que se refiere al estricto juicio técnico que desarrollan, esa desviación es preciso acreditarla, pues sólo una grave vulneración procedimental afectada de nulidad de pleno derecho, o un ejercicio arbitrario o vulnerador del principio de igualdad, o desviado, permiten anular la decisión que se impugna.

Pues bien, en el presente caso, aparte de lo ya expuesto, es evidente que está ausente en este proceso una prueba determinante que acredite esa incorrección entre el resultado a que llega la Administración ampliando la titulación exigida para desarrollar el puesto en cuestión y los elementos o hechos determinantes que ésta tuvo en cuenta para adoptar el mismo; si la potestad autoorganizativa de la Administración, en este caso la Autonómica, le permite que para determinados puestos de trabajo, exija una u otra titulación por entender que se adecua más a las tareas a realizar y si en relación con ello es doctrina consolidada que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, el tipo de conocimientos adquiridos por los Arquitectos Superiores y los Ingenieros Superiores les dotan en muchos aspectos de un fondo igual de conocimientos técnicos y por supuesto de idoneidad que, independientemente de la especialidad que otorga las enseñanzas elegidas, permiten el desempeño del puesto de trabajo en cuestión, al ostentar ambos titulados de una capacidad técnica común. Así las cosas, y no evidenciándose esa irracionalidad generadora de nulidad, debemos concluir que la amplia potestad organizativa que a la Administración Autonómica otorga el artículo 5 de la Ley de la Función Pública Vasca da plena cobertura al apartado impugnado del Decreto 226/1997, lo que conduce a la ineludible consecuencia ya anunciada, de desestimar el presente recurso.....

Aunque en el escrito de interposición se articulan los tres motivos de casación que antes hemos reseñado (antecedente segundo), tiene razón la representación del Gobierno Vasco cuando señala que esos tres motivos no son en realidad sino formulaciones diferentes de un mismo argumento de impugnación.

En efecto, en el primer motivo se alega la infracción de las normas reglamentarias que establecen la competencia de los ingenieros industriales y demás ramas de la ingeniería, así como de la jurisprudencia referida a sus atribuciones; en el motivo segundo se aduce infracción por inaplicación de las normas que establecen la competencia de los arquitectos en materia de edificación; y luego, en el motivo tercero, la infracción de la jurisprudencia relativa a la intervención de equipos multidisciplinares en determinados proyectos de edificios culturales (se citan las sentencias de esta Sala de 11 de junio de 1991 y 20 de mayo de 1993 ). Por tanto, lo que hace el Colegio recurrente es presentar desde diversas perspectivas un mismo planteamiento de base: que la relación de puestos de trabajo es contraria a derecho en cuanto permite que los ingenieros accedan a un puesto de trabajo cuyo desempeño se corresponde con competencias o atribuciones que son exclusivas de los arquitectos. Y siendo ese el planteamiento del Colegio recurrente, desde ahora cabe anticipar que el recurso de casación debe ser desestimado. No obstante, antes de entrar a examinar los argumentos del recurrente procede que hagamos una precisión.

Algún apartado del escrito de interposición del recurso de casación puede inducir a confusión; en particular cuando se alega que "...el Decreto del Gobierno Vasco no sólo posibilita que unos titulados, los ingenieros de cualquier rama, puedan acceder a este puesto de trabajo concreto, invadiendo competencias que son exclusivas de los arquitectos, sino que impide que éstos accedan al mismo en abierto incumplimiento de lo establecido en el artículo 103.1 de la C.E ...." (primer motivo de casación, último párrafo).

El párrafo transcrito parece indicar que la relación de puestos de trabajo no sólo permite que los ingenieros accedan al puesto de trabajo identificado con el código nº 001881 sino que excluye o no contempla que accedan al mismo los arquitectos. Las cosas no son así pues lo que hace el decreto impugnado es permitir que accedan al puesto los titulados tanto en arquitectura (código 220000 ) como en ingeniería superior (código 221000 ). Y, como hemos visto, de esa premisa parten los razonamientos de la sentencia recurrida.

No pueden ser acogidas las alegaciones del recurrente sobre la infracción de las normas que delimitan la competencia de las distintas especialidades de la ingeniería y la competencia de los arquitectos en materia de edificación.

En el desarrollo de su alegato el Colegio recurrente sostiene que, atendiendo a lo establecido en las normas reguladoras de las distintas titulaciones y en la jurisprudencia dictada en su aplicación, la titulación de Ingeniero no se corresponde con las funciones que son propias del puesto de Responsable de la Unidad de Construcciones pues los Arquitectos tienen atribuida en exclusiva la competencia para la proyección de edificios de uso docente. En apoyo de este planteamiento se cita el artículo 2.a/ de la Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999, pues, aun reconociendo que es de fecha posterior al Decreto impugnado, el recurrente señala que esta norma legal no vino sino a corroborar lo que ya antes venía establecido en la jurisprudencia.

El planteamiento que acabamos de sintetizar no es asumible porque el Colegio recurrente lo formula como si estuviésemos dilucidando si aquellas titulaciones confieren o no atribuciones para la elaboración o ejecución de un concreto proyecto o para la realización de una determinada actuación, cuando, como sabemos, la cuestión aquí controvertida no se refiere a la titulación habilitante para la realización de actos o proyectos concretos. Lo que debe decidirse es si para acceder a un puesto de trabajo que comporta una pluralidad de funciones debe exigirse una concreta titulación, con exclusión de las restantes, o si, por el contrario, como ha decidido la Administración, cabe permitir que accedan a tales puestos varias titulaciones comprendidas en áreas de conocimiento relacionadas y que se consideran suficientes. Y siendo ese el verdadero sentido de la controversia, los razonamientos del Colegio recurrente quedan privados de consistencia.

En cuanto a la jurisprudencia que cita en su escrito para ligar las atribuciones reconocidas a uno u otro colectivo con los estudios cursados, no podemos compartir las conclusiones que pretende extraer la corporación colegial recurrente. Como hemos señalado en ocasiones anteriores, el hecho de que en determinados casos haya encontrado el respaldo de los tribunales la reserva de puestos trabajo a uno o varios cuerpos, en atención a las circunstancias concurrentes, en modo alguno puede llevar a ignorar que en la jurisprudencia se detecta una clara tendencia a que sobre el principio de exclusividad y monopolio competencial prevalezca el principio de libertad de acceso con idoneidad. Una clara muestra de ello se encuentra en la sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2006 (casación 2390/01 ), de la que extraemos el siguiente párrafo: ...la jurisprudencia se orienta en el sentido de atender fundamentalmente al nivel de conocimientos que se derivan de los títulos profesionales pero huyendo de la determinación de una competencia exclusiva general (sentencias de este Tribunal de 29 de abril de 1995 EDJ 1995/2515, 25 de octubre de 1996 o 15 de abril de 1998 ), y como dice la sentencia de este Tribunal de 19 de diciembre de 1996

, debe declararse que los diferentes Técnicos pueden actuar de acuerdo con la capacidad profesional que acrediten sus títulos, sin que sea indispensable que actúe siempre el profesional estrictamente especialista"; y como pone de relieve la sentencia de este mismo Tribunal de 27 de mayo de 1998 se confirma la sentencia recurrida que manifiesta que "reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, en la que se viene a afirmar que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación especifica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido".....

En el mismo sentido pueden verse nuestras sentencias de 13 de noviembre de 2006 (casación 5049/01), 2 de febrero de 2007 (casación 6329/01) y 5 de marzo de 2007 (casación 426/02) en las que se citan otros pronunciamientos de esta misma Sala y Sección 7ª de 21 de octubre de 1987, 27 de mayo de 1980, 8 de julio de 1981, 1 de abril de 1985, 27 de octubre de 1987, 9 de marzo de 1989, 21 de abril de 1989, 15 de octubre de 1990, 14 de enero de 1991, 5 de junio de 1991 y 27 de mayo de 1998, así como las sentencias del Tribunal Constitucional SsTC 50/1986, 10/1989, 27/1991, 76/1996 y 48/1998 . Tales pronunciamientos confirman que las orientaciones actuales huyen de consagrar monopolios profesionales en razón exclusiva del título ostentado y mantienen la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos suficiente.

Tampoco cabe afirmar que la sentencia recurrida haya vulnerado o ignorado los límites que la jurisprudencia señala a las potestades autoorganizativas de la Administración.

Por lo pronto debe notarse que, en consonancia con la jurisprudencia que antes hemos reseñado en la que se propugnan criterios que huyen de consagrar monopolios profesionales en razón exclusiva del título ostentado, la doctrina jurisprudencial sobre los límites de las potestades organizativas de la Administración en el ámbito que nos ocupa se orienta en un sentido distinto y aún contrario al que propugna el Colegio recurrente, pues esta Sala viene señalando que la discrecionalidad no puede convertirse en arbitrariedad y que, por ello, a la hora de establecer las condiciones exigibles para el desempeño de puestos de trabajo no cabe establecer requisitos de titulación injustificados ni exigir una formación técnica que no guarde correspondencia con el contenido o las funciones propias del puesto de trabajo. Pueden verse en este sentido las ya mencionadas sentencias de 13 de noviembre de 2006 (casación 5049/01), 2 de febrero de 2007 (casación 6329/01) y 5 de marzo de 2007 (casación 426/02), en las que se reseña, a su vez la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional en SsTC 50/1986, 10/1989, 76/1996 y 48/1998 .

Y siendo ello así, no cabe afirmar que en la sentencia recurrida se vulnere la jurisprudencia sobre los límites de las potestades organizativas de la Administración. La Sala de instancia, aparte de invocar aquella doctrina resumida en la fórmula de que "frente el principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad" -cita expresamente la sentencia antes mencionada de 27 de mayo de 1998 - viene precisamente a destacar que la discrecionalidad autoorganizativa de la Administración no puede convertirse en arbitrariedad. Pero, hecho este recordatorio, la sentencia de instancia indica que no hay constancia de que la solución acogida en el Decreto impugnado sea arbitraria o irracional. Sencillamente, explica la sentencia, la Administración actuante ha considerado que ... el tipo de conocimientos adquiridos por los Arquitectos Superiores y los Ingenieros Superiores les dotan en muchos aspectos de un fondo igual de conocimientos técnicos y por supuesto de idoneidad que, independientemente de la especialidad que otorga las enseñanzas elegidas, permiten el desempeño del puesto de trabajo en cuestión, al ostentar ambos titulados de una capacidad técnica común. Así las cosas, y no evidenciándose esa irracionalidad generadora de nulidad, la Sala de instancia concluye que el apartado impugnado del Decreto 226/1997 encuentra cobertura en la amplia potestad organizativa la Administración Autonómica.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado. Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto, atendiendo al grado de complejidad del asunto y al contenido del escrito de oposición a la casación, se fija en

1.000 # (mil euros) el importe máximo a que asciende la imposición de costas por el concepto de honorarios de abogado.