STS, 30 de Mayo de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó, con fecha 10 de diciembre de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 210 de 2002 , cuya parte dispositiva el del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por CANTERAS DE SANTULLAN, S.A., contra la Resolución de fecha 7 de diciembre de 2001, dictada por el Consejeros de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio del Gobierno de Cantabria, por la que se desestima el Recurso de Alzada que el recurrente interpuso contra la Resolución de 13 de septiembre de 2001, de la Dirección General de Medio Ambiente y Ordenación Territorial, que impone a Canteras Santullán, S.A. iniciar Expediente sobre Estimación de Impacto Ambiental como requisito para la obtención de una licencia municipal de obras, sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Respecto de la primera causa de inadmisibilidad planteada por la Administración Regional, baste señalar que como afirma la Sentencia T.S. de 23 de octubre de 2002 : El artículo 39-4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1956 (actual artículo 26-2 de la nueva Ley de 13 de Julio de 1998 ) dispone que "la falta de impugnación directa de una disposición de carácter general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior" (es decir, con fundamento en que la disposición general no es conforme a Derecho). La claridad de esa norma excusa de mayores explicaciones, si bien no sobrarán las siguientes: 1º.- No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquella; en este caso, la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto). 2º.- Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Ni es procedente ampliar el recurso contencioso administrativo, dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición. 3º.- El argumento del Ayuntamiento recurrente de que la posibilidad de la impugnación indirecta sólo la tienen las terceras personas que no hubieran utilizado previamente el recurso directo contra la disposición general o la misma persona pero sólo por motivos de impugnación diferentes, carece de todo apoyo normativo y jurisprudencial, significa una restricción de la legitimación no amparada por norma alguna y su aceptación sería tanto como dar al traste con una norma tradicional del contencioso administrativo español que, en cuanto carente de apoyo legal, violaría el derecho a la tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24-1 de la Constitución Española . El artículo 39-4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no establece excepciones ni condicionamientos y los Jueces y Tribunales no pueden establecerlos, en contradicción con aquel precepto constitucional».

También se declara en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida que: «En el presente caso, si bien el acto recurrido es un acto de trámite dentro de un procedimiento de concesión de licencia, no es menos cierto que se trata de un acto que por su propia naturaleza impide la continuación del procedimiento, en cuanto no resulta posible la concesión de la licencia de obras, sin que previamente se apruebe la evaluación de impacto ambiental exigida».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia, de fecha 23 de enero de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante eta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria, representada por el Letrado de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Cantabria, y, como recurrente, la entidad Canteras de Santullán S.A., representada por el Procurador Don Alejandro González Salinas, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, el primero al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, y el segundo al del apartado c) del mismo precepto ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 38 y 53.1 de la Constitución , de los que deriva la exigencia de regulación por Ley de los supuestos que quedan sometidos a evaluación de impacto ambiental o medidas de control similares, así como del anexo II del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , cuando contempla la sujeción a evaluación de impacto ambiental de la actividad de extracción a cielo abierto de hulla, lignito y otros minerales, cuya correcta interpretación supone no considerar incluída dentro de esta actividad la instalación de plantas de tratamiento de áridos, ya que, aunque tenga ésta alguna relación con la de extracción de minerales a que se refieren las Directivas 85/337 y 97/11 , sin embargo no pueden ser confundidas ambas, puesto que la extracción es un presupuesto previo para el tratamiento de mineral, sin que la mentada actividad de tratamiento requiera, conforme a la legislación estatal, evaluación de impacto ambiental, como se deduce del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , sobre evaluación de impacto ambiental, ni en el Reglamento para su desarrollo, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre , y si bien es cierto que las reformas del Real Decreto Legislativo 1302/1986 introdujeron como un nuevo supuesto sometido a evaluación de impacto ambiental las instalaciones y estructuras necesarias para el tratamiento de mineral, fue con posterioridad a la solicitud de la licencia y referido exclusivamente a los supuestos de minería subterránea en los que concurran determinados requisitos, pero no se refiere a las instalaciones y estructuras de tratamiento del mineral extraído a cielo abierto, y, como quiera que la exigencia de la estimación de impacto constituye un límite a la actividad económica, tal restricción solo puede acordarse por ley, de modo que resulta ilegal lo dispuesto, en cuanto a la evaluación de impacto ambiental, por el Decreto autonómico 50/1991 , que requiere tal estimación para las plantas de tratamiento de áridos; y el segundo por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , al incurrir la sentencia recurrida en un grave defecto de motivación causante de indefensión y trascendente para el resultado del proceso, dado que resulta imposible conocer cuál sea la razón de decidir, ya que el Tribunal "a quo" se limita a transcribir, como fundamento de su decisión, el contenido de otras sentencias, sin saber si considera que el Decreto cántabro, que incluye en la necesidad de evaluación de impacto ambiental las plantas de tratamiento de áridos, es subsumible en las previsiones del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , o si, por el contrario, no es subsumible y, por tanto, regula un supuesto nuevo no recogido en norma con rango de ley, y, en segundo lugar, porque no alude al hecho alegado acerca de que se trataba meramente de una modificación de una planta de tratamiento de áridos preexistente sin alterar ninguno de los elementos tenidos en cuenta en el estudio de evaluación de impacto ambiental a que, años antes, se sometió la explotación de la cantera y, dentro de ella, la propia planta de tratamiento de áridos, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra declarando no ajustadas a derecho las resoluciones impugnadas y, consiguientemente, sean anuladas y dejadas sin efecto.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia al representante procesal de la Administración autonómica, comparecida como recurrida, para que, en el plazo de treinta días, formulase por escrito su oposición al indicado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 22 de octubre de 2004, aduciendo que el proyecto de modificación de la planta de tratamiento se compone de equipos existentes y otros nuevos y diferentes a los contemplados cuando se realizó la evaluación anterior, en el que, además, se incluyen un transformador y una línea eléctrica diferentes de las existentes, existiendo un cambio de ubicación muy relevante para que sea necesaria una nueva evaluación de impacto ambiental, siendo de la competencia de la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución de las materias relativas a medio ambiente con una reserva de ley por afectar a la libertad y propiedad de los ciudadanos, cumpliendo el Decreto autonómico 50/91 con tal reserva sin exceso alguno, pues tanto la Directiva 85/337 como la 97/11 del Consejo de la Comunidad Europea requieren la evaluación de impacto ambiental para la extracción de minerales así como para la instalación de líneas aéreas de transporte de energía eléctrica, y lo mismo el Real Decreto Legislativo 1302/1986, modificado por Real Decreto Ley 9/2000, de 6 de octubre , y por Ley 6/2001, de 8 de mayo , y en el Anexo II.12. Disposición Final del Real Decreto 1131/88, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986 , se requiere evaluación de impacto ambiental para las instalaciones de actividades secundarias o accesorias incluídas en el proyecto de explotación minera a cielo abierto, para lo que procede sustanciar el correspondiente procedimiento ambiental, pudiendo la legislación autonómica, en cualquier caso, llevar a cabo transposiciones de derecho comunitario europeo no realizadas por el legislador estatal, de manera que, al no recoger la legislación estatal lo que después fue exigido por el Real Decreto Ley 9/2000 , el ordenamiento autonómico no se excede por anticiparse al estatal e incorporar normativa comunitaria, resultando la norma autonómica de aplicación en virtud de la primacía del derecho comunitario europeo, terminando con la súplica de que se desestimen los motivos de casación alegados y se confirme la sentencia recurrida.

Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 16 de mayo de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Si bien la representación procesal de la entidad recurrente invoca con carácter subsidiario el segundo motivo de casación al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional por ignorarse la ratio decidendi de la sentencia recurrida, vulnerando así la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 67.1 de la Ley de esta Jurisdicción y 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , lo cierto es que debemos examinarlo antes, ya que, efectivamente, la mera e íntegra transcripción de lo declarado por la misma Sala en otras dos sentencias anteriores nos sume en la duda de cuáles han sido las razones que han conducido a la desestimación del recurso contencioso-administrativo deducido por la demandante.

Esta en sus alegaciones para pedir la anulación de las resoluciones impugnadas, que le imponen el deber de someter a previa evaluación de impacto ambiental su proyecto de modificación de la planta de tratamiento de áridos, planteó que el Decreto autonómico 50/1991 incluía dicha actividad como sujeta a previa estimación de impacto ambiental, sin que tal exigencia venga impuesta por el ordenamiento estatal (Real Decreto Legislativo 1302/1986 y Real Decreto 1131/1988 aprobatorio del Reglamento para la ejecución del anterior ), razón por la que, tratándose de una limitación de los derechos de libertad económica y de propiedad, debería establecerse por ley y no por decreto, en virtud de lo establecido por el artículo 53.1 de la Constitución , y, además, porque no se trataba de la instalación de una planta de tratamiento de áridos sino de la modificación de una preexistente, que contaba con una previa evaluación de impacto ambiental para la explotación de la cantera.

No se puede negar que la sentencia recurrida no razona la desestimación de estos planteamientos de la actora, limitándose a reproducir lo declarado por la misma Sala en anteriores sentencias resolutorias de otros pleitos diferentes, en las que se fijaron algunos criterios de decisión, que hubiera bastado con recoger sucintamente para aplicarlos al caso concreto, en lugar de exponerlos en su integridad, omitiendo, sin embargo, el análisis de su posible aplicabilidad al caso debatido, lo que hace incurrir a la sentencia recurrida en un claro defecto de motivación a pesar de su extensión, pues falta la concreción de las razones por las que se decide la desestimación de las pretensiones formuladas por la demandante a la vista de los motivos esgrimidos a tal fín en sus escritos de alegaciones, de manera que el segundo motivo de casación debe ser estimado, lo que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 95.2 c) y d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio , nos impone el deber de examinar y dar respuesta a esas cuestiones planteadas por la demandante, a las que no alude la sentencia recurrida.

La Sala de instancia, después de exponer las razones para rechazar las causas de inadmisión esgrimidas por la Administración demandada, se limita a transcribir, según hemos indicado, el contenido de dos sentencias dictados por la propia Sala sin ocuparse de recoger los hechos, acaecidos en la vía previa, con trascendencia para la acertada decisión del pleito, de manera que la sentencia carece también de la más mínima fundamentación fáctica, lo que requiere que subsanemos ahora esa omisión.

Con la solicitud de autorización de la ampliación de una planta de tratamiento de áridos, la entidad recurrente presentó una memoria (folios 14 a 19 del expediente administrativo), en la que expresaba que «los equipos de trituración y clasificación que están en mancha actualmente son claramente insuficientes para atender debidamente este mercado» y seguidamente señalaba que «con el fin de cubrir esta necesidad, se plantea la instalación de una planta de tratamiento, que constará de equipos existentes y de equipos nuevos», la que «se instalará en el interior del hueco de la explotación, de manera que queda oculta a la vista de cualquier punto exterior a la misma por la existencia de una pantalla natural de roca caliza».

Después se describe la maquinaria y el proceso de tratamiento, se apuntan medidas de lucha contra el polvo y de seguridad de la instalación, para terminar indicando que «el actual centro de transformación tiene, entre otros, un transformador que recoge corriente eléctrica de la línea que llega a 30.000 v. y la pasa a 3.000 v. La capacidad de éste es de 1000 Kva y actualmente está prácticamente ocupado por las instalaciones existentes. Para realizar la ampliación de capacidad para las nuevas instalaciones se ha pensado en traer un transformador que posee la empresa en su centro de Bilbao, que tiene una capacidad de 1.200 Kva, y no está aprovechado. También se traerá un transformador de 3.000 v /220 v para suministro de energía del molino "turbo nº 7", al tener un motor que funciona con dicha corriente. El actual transformador de 250 Kva, del que se alimenta la planta Cofamco está previsto sustituirlo por otro de 500 Kva. que sea capaz de suministrar la energía necesaria para la planta Cofamco y la nueva instalación, a excepción del molino, que, como se ha dicho anteriormente, llevará su propio transformador. Además será necesario el cambiar la línea de 3000 v. que lleva corriente hasta el transformador por una de mayor sección».

De este relato, realizado por la propia empresa solicitante de la autorización, se deducen dos hechos de singular importancia para resolver este pleito. El primero que, en contra de lo alegado en sus respectivos escritos, la ampliación tiene una envergadura que modifica sustancialmente la preexistente hasta el extremo de tener que calificarse de una nueva instalación, como ella misma denomina el equipamiento que pretende montar, y la segunda que se trata de una instalación y actividad secundaria o accesoria incluída en el proyecto de explotación minera a cielo abierto, circunstancia esta que, como después veremos, resulta decisiva para exigir la evaluación de impacto ambiental.

Debemos, por tanto, rechazar el planteamiento de la empresa solicitante de la autorización acerca de la innecesariedad de una nueva evaluación de impacto ambiental por existir una previa declaración «tanto de la extracción minera como de la planta de tratamiento asociada a la misma» (fundamento de derecho segundo, relativo al fondo, del escrito de demanda, folio 28 de los autos de instancia), dado que se trata de una instalación nueva por requerir, junto a la ya existente, diferente maquinaria y complementarias medidas de seguridad así como un más potente centro de transformación con otra línea de suministro de energía eléctrica.

A esto hemos de añadir que en el informe de los Servicios Técnicos de la Consejería de Medio Ambiente del Gobierno de Cantabria (folios 58 a 60 del expediente administrativo) se hace constar que se produce también «un cambio de ubicación suficientemente elocuente en distancia horizontal y diferencia de cota», circunstancia que no ha sido negada expresamente al formular la demanda.

La propia representación procesal de la empresa recurrente admite que la legislación estatal, en el momento de aprobarse el Decreto autonómico 50/1991 , estaba constituída por el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , y por el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre , así como que dicho ordenamiento estatal exigía la evaluación de impacto ambiental para las actividades extractivas de mineral a cielo abierto.

Niega, sin embargo, que tal ordenamiento estatal requiera evaluación de impacto ambiental para la actividad secundaria de tratamiento de áridos.

Esta conclusión no es exacta por cuanto en el apartado 12 del Anexo 2 del citado Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio , se sujetan a evaluación de impacto ambiental las instalaciones o actividades secundarias o accesorias incluídas en el proyecto de explotación minera a cielo abierto.

Como hemos indicado, la representación procesal de la entidad demandante admite en su escrito de demanda que la planta de tratamiento de áridos está asociada a dicha extracción minera y, por consiguiente, incluída en el proyecto de explotación minera a cielo abierto y sujeta necesariamente a evaluación de impacto ambiental según lo dispuesto concordadamente por el apartado 12 del Anexo del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio , y por el aparato 12 del Anexo 2 del Reglamento para la ejecución de éste, de manera que, cualquiera que sea el alcance que se otorgue al Anexo II, punto 3) del Decreto autonómico 50/1991 , lo cierto es que la exigencia de previa evaluación de impacto ambiental del proyecto presentado para la ampliación de la planta de tratamiento y clasificación de áridos viene impuesto por el ordenamiento estatal referido, de manera que, al haber interpretado y aplicado con idéntico significado la Administración autonómica demanda el contenido del Decreto 50/91, de 29 de abril , no cabe considerar los actos impugnados, en los que se exige iniciar un procedimiento de evaluación de impacto ambiental del proyecto de «ampliación de planta de tratamiento de áridos», contrarios a derecho, razón por la que el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la entidad Canteras de Santullán S.A. debe ser desestimado.

La estimación del motivo de casación segundo alegado por la recurrente es determinante de la declaración de haber lugar al recurso interpuesto, por lo que no procede hacer expresa condena al pago de las costas procesales causadas en el mismo, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional , sin que las costas de la instancia deban imponerse a cualquiera de las partes litigantes al no apreciarse en ellas mala fe o temeridad, como disponen concordadamente los artículos 95.3 y 139.1 de la misma Ley .

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, singularmente los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio .