STS, 5 de Noviembre de 2004

Siendo titular del régimen de Tráfico de Perfeccionamiento Activo, CAMPOEBRO INDUSTRIAL S.A. procedió a la exportación a Portugal de 1.632.248 kgs. de maíz. Tal exportación le daba derecho a la importación de 2.946.632 kgs. (peso bruto) de maíz procedente de Estados Unidos, presentando el 29 de octubre de 1986 ante la Aduana de Tarragona la declaración de adeudo nº 43.116-1.546. Con fecha 1 de diciembre de 1986 fue efectuado el ingreso de la correspondiente liquidación tributaria practicada por los conceptos de arancel, IVA y dererechos obvencionales..

Con posterioridad a la importación efectuada, la Inspección de la Aduana de Tarragona levantó Acta en disconformidad el 2 de abril de 1987 en la que se proponía la práctica de la correspondiente liquidación de 37.513.956 (tipo 22.983 ptas./tn) por el concepto de exacción compensatoria en las exportaciones de 1.632.248 Kgs. de maíz efectuadas a Portugal.

Incoado expediente administrativo previo, fue resuelto por el Administrador de la Aduana el 17 de septiembre de 1987, confirmando íntegramente la propuesta contenida en el acta de inspección.

No conforme con la resolución del Administrador de la Aduana, CAMPOEBRO INDUSTRIAL interpuso reclamación económico-administrativa ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional de Cataluña (TEAR), que, con fecha 26 de mayo de 1983, dictó resolución estimando parcialmente la reclamación y reduciendo la liquidación a 26.658.349 ptas.

Planteado recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) contra la parte desestimatoria del acuerdo del TEAR, por Resolución de 6 de junio de 1996 se confirmó la resolución recurrida.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo, fue resuelto en sentencia de fecha de 4 de marzo de 1999, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha decido Estimar parcialmente el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de CAMPOEBRO INDUSTRIAL S.A. contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 6 de junio de 1996, a que las presentes actuaciones se contraen, y revocar en parte dicho resolución por su disconformidad a Derecho; declarando que la cantidad de maíz sobre la que ha de liquidarse la exacción compensatoria es de 1.134.781 kg.; y confirmando el resto de la resolución recurrida. Sin expresa imposición de costas".

Partiendo de que la cantidad de maíz sobre la que ha de liquidarse la exacción compensatoria es de 1.134.781 kgs., la cuantía de la liquidación (al tipo de 22.983 ptas./tn) quedaría reducida a 26.090.672 ptas.

Contra la anterior sentencia prepararon recurso de casación el Abogado del Estado y la entidad CAMPOEBRO INDUSTRIAL S.A. Una vez tenidos por preparados ambos recursos, emplazadas las partes y elevadas las actuaciones a este Tribunal, sólo la representación de CAMPOEBRO INDUSTRIAL S.A. formalizó en plazo escrito de interposición ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales, y formalizado por el Abogado del Estado su oportuno escrito de oposición cuando fue requerido para ello, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 3 de noviembre de 2004, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, Magistrado de la Sala.

La primera cuestión que analiza la sentencia recurrida es el de la prescripción en la tramitación del recurso económico-administrativo.

Dos son las cuestiones que la Sala de instancia analizó: si el plazo de prescripción es de tres o cinco años y si existe interrupción de la prescripción.

Después de transcribir el art. 2.1 del Reglamento CEE 1697/79, de 24 de julio, se recordaban las sentencias del TJCE de 6 de noviembre de 1997 y 26 de noviembre de 1998.

La Sala de instancia razón que la existencia de un plazo de prescripción se establece exclusivamente para la recaudación de los derechos percibidos. Nada dispone la normativa comunitaria respecto a los plazos de prescripción en la tramitación de los recursos; y en el presente caso, se trata precisamente de esto; es decir, en opinión del recurrente la tramitación del recurso económico-administrativo ha estado paralizado el tiempo suficiente para declarar la deuda extinguida por prescripción. Pues bien, como nada se dispone en la normativa comunitaria sobre este punto, la sentencia entendió que los plazos de prescripción que operan son los nacionales, y por lo tanto, que el plazo de prescripción para la tramitación de un recurso es el establecido en el art. 64 de la LGT; el de cinco años.

Para resolver la cuestión de si la prescripción está o no interrumpida la sentencia recurrida recuerda que el 13 de octubre de 1987 se interpuso recurso ante el TEAR de Cataluña. El 7 de marzo de 1988 el Abogado D.F.J. García Iriarte recibió comunicación indicándole que tenía a su disposición el expediente para formular alegaciones y proponer prueba. El 26 de abril de 1988 se presentó escrito de alegaciones, proponiendo prueba. El 23 de junio el TEAR dictó resolución admitiendo la prueba y acordando conceder 15 días hábiles para verificar la aportación al expediente de los documentos interesados, lo que se notificó el 13 de julio de 1988. El 30 de octubre de 1989 el TEAR dictó resolución declarando caducado el derecho a aportar prueba, lo que se notificó el 8 de noviembre de 1989. todas las notificaciones se practicaron al referido Letrado. El 26 de mayo de 1993, el TEAR dictó resolución estimando en parte el recurso y anulando la liquidación practicada. La Resolución fué notificada el 14 de julio de 1993.

Conforme al art. 66.1.b) de la LGT, los plazos de prescripción se interrumpen por "la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase". De las varias cuestiones que la interpretación del precepto plantea, la sentencia se centró en la de la duración del efecto interruptivo. Sobre este punto, la jurisprudencia, en esencia, ha sostenido:

1. ) Que el transcurso de cinco años de interrupción del expediente, por causa imputable a la Administración, supone la prescripción de la deuda. En esa línea estaban las sentencias del Tribunal Supremo de 29 de enero de 1998, 6 de noviembre de 1993, 29 de enero de 1994 y 29 de septiembre de 1995.

2. ) Que la prescripción del art. 66 b) de la L.G.T. es un supuesto concreto de prescripción, con sus propias modulaciones. En este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de octubre de 1997.

Aplicando la doctrina de la citada sentencia al caso de autos, resulta que la Administración notificó providencia en la que se declaraba caducado el período de prueba, y entre esa notificación y la notificación de la resolución no mediaron cinco años, lo que implica que no existió inactividad administrativo por período superior a cinco años. La acción, pues, no estaba prescrita.

Al analizar el art. 5.2 del Reglamento CEE 1679/79 y su aplicabilidad al caso de autos, la Sala de instancia entiende "que el primer requisito se da, al existir un claro error en la Administración, ya que con la documentación aportada, debió girar la oportuna "exacción compensatoria"; ahora bien... la exclusiva concurrencia de esta nota es insuficiente si no resulta acompañada de las restantes... Y en este punto tenemos que tener presente que la gestión es realizada por un Agente de Aduanas, que no puede alegar que desconocía la existencia del Reglamento CEE 526/86. Pues debemos reparar en que no estamos ante un caso de interpretación dudosa u oscura, sino ante radical inaplicación de una norma publicada, sin que sea razonable sostener con arreglo a parámetros de diligencia profesional media que la existencia y vigencia de la norma se ignoraba. Ciertamente existe error de la Administración, ... tal error por sí resulta insuficiente, con arreglo a la normativa comunitaria, siendo preciso que el mismo no sea de razonable apreciación conforme a parámetro de diligencia profesional media. La interpretación propuesta por el recurrente insiste en el error de la Administración, pero éste no es, por sí solo, elemento determinante, ya que si así fuese, el error, por sí, impediría toda ulterior liquidación, y esta no es la finalidad de la norma. En relación con lo anterior y conforme a la Orden Ministerial de 27 de diciembre de 1985 y Circular de la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales de 20 de febrero de 1986, debió hacerse constar en el documento C-1 que contenía la declaración que la mercancía estaba sujeta a "exacción compensatoria". Por lo tanto, y por todo lo expuesto, procede entender que no es de aplicación en el presente caso la regla contenida en el art. 5.2 del Reglamento CEE 1697/79".

La última de las cuestiones planteadas es el reconocimiento del tipo 0% en la liquidación de la exacción compensatoria.

Razona la sentencia recurrida que "el párrafo segundo del art. 10.1 señala que "la exacción compensatoria aplicable a los productos contemplados en los arts. 78 y 273 del Acta de Adhesión representará la totalidad del importe del elemento móvil suspendido o devuelto y un porcentaje del elemento destinado a asegurar la protección de la industria de transformación que haya entrado en el cálculo de los derechos de importación de dichos productos procedentes de terceros países, en la Comunidad de los Diez". El art. 78 del Acta de Adhesión contenida en el Tratado de Adhesión de España a la CEE, firmado el 12 de junio de 1985, se refiere precisamente a los sectores de "cereales y arroz". Por su parte, el art. 11 dispone que "... el porcentaje a que se hace referencia en el párrafo segundo del apartado 1 y en el apartado 2 del art. 10 será el siguiente: ... c) en el marco de intercambios entre España y Portugal, 0%.

Una lectura conjunta de los indicados preceptos supone: 1º. Que el maíz, objeto del caso de autos, pertenece al sector del mercado de cereales. 2º. Que, en principio, está sujeto a exacción compensatoria cuando se trata de operaciones entre España y Portugal; si no fuese así, la regla del art. 11 carecería de sentido. Y 3º. Que dentro del importe de la exacción compensatoria, debemos distinguir: a) Por una parte, un elemento móvil cuya recaudación se ha suspendido en la importación de maíz en régimen de Tráfico de perfeccionamiento. Y b) Un elemento fijo, el porcentaje, definido en el Acta de Adhesión como el destinado a asegurar la protección de la industria de transformación de aquéllos productos a los que se aplica. Pues bien, y esto es lo importante, la disposición del art. 11 se refiere, según su propio tenor literal, exclusivamente al porcentaje. Es por lo tanto, solo respecto de éste predicable la aplicación del tipo 0% en el marco de intercambios entre España y Portugal; no siéndolo respecto del elemento que hemos llamado móvil, distinto del porcentaje. Pues bien, en el caso de autos, la liquidación girada, lo ha sido sobre el elemento móvil suspendido, por lo que no procede la estimación del argumento.

El presente recurso de casación se formaliza al amparo del motivo previsto en el apartado 1, d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, que permite el recurso cuando exista infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, siendo dicha infracción relevante y determinante del fallo de la sentencia.

Como preceptos infringidos señala la recurrente el art. 64 de la Ley General Tributaria, el art. 2 del Reglamento CEE 1697/1979, el art. 5 del mismo Reglamento CEE 1697/79, en cuanto a la extemporaneidad de la liquidación impugnada y los arts. 10 y 11 del Reglamento CEE 526/86, en cuanto al tipo impositivo aplicable a la liquidación.

Invoca la representación de la entidad recurrente, como primer motivo de casación, la prescripción de la acción administrativa de recaudación.

Este problema ya fue planteado -- en términos idénticos a como se ha planteado ante nosotros -- en el pleito de instancia y la Sala lo resolvió de forma tan clara y sistemática como contundente, por lo que lo que sorprende es que nada nuevo se añada en casación que permita justificar el que se insista en plantearlo. Al ser, pues, cuestión a la que la Sala de instancia dió completa y adecuada respuesta sólo cabe decir aquí que si bien es cierto que desde la interposición de la inicial reclamación económico-administrativa el 13 de octubre de 1987 ante el TEAR de Cataluña hasta la fecha de notificación de la resolución, el 14 de julio de 1993, transcurrió con exceso el plazo de cinco años previsto en el art. 64 b) de la L.G.T. para la prescripción de la acción dirigida a exigir el pago de las deudas liquidadas, no lo es menos que han concurrido tanto actuaciones de la Administración, realizadas con conocimiento formal interesado y con clara vocación de conseguir el aseguramiento de la deuda, como actos del propio sujeto pasivo reveladores de oposición al pago de ésta última, inscribibles en las excepciones interruptivas que recoge el art. 66.1, a) y b) de la citada Ley. Ante la propia dicción legal, sería contrario a toda lógica que sólo el acto inicial del procedimiento económico-administrativo, es decir, el escrito en que el interesado se limita a pedir que se tenga por interpuesta la reclamación, tuviera efecto interruptivo. Esta Sala ya ha dicho que la interrupción de la prescripción se produce por el simple hecho de la presentación de la reclamación y se reproduce cada vez que en ese procedimiento se produzcan actuaciones de las que el sujeto pasivo tenga conocimiento formal (S. 29 de enero de 1998). La actividad de sustanciación que tiene lugar en la vía económico-administrativa, en términos generales y sin mayor concreción, no puede enmarcarse en la de acción administrativa conducente al reconocimiento, regulación, inspección, aseguramiento, comprobación, liquidación y recaudación del impuesto devengado por cada hecho imponible a que se refiere el art. 66.1.a) de la tan repetida Ley de 28 de diciembre de 1963. Pero esta realidad no excluye que, dentro de dicha vía, puedan existir actos de la Administración o actividad de oposición del sujeto pasivo sí encuadrables en las causas de interrupción de la prescripción que dicho precepto y sus apartado a) y b) recogen. Y es que una cosa es que esta Sala haya declarado que no interrumpen la prescripción los actos intermedios del Tribunal en un procedimiento económico-administrativo, como puede ser la reclamación del expediente -- Sentencia de 14 de noviembre de 1994 --, y otra bien diferente que no lo hagan aquéllos otros, como la admisión de la prueba propuesta por el deudor o la práctica de la prueba admitida, seguidas de resolución del TEAR, notificada al interesado, declarando caducado el derecho a aportar prueba ante la inactividad del sujeto pasivo, que son actuaciones sustantivas y trascendentes en el normal desenvolvimiento del procedimiento correspondiente, realizadas con conocimiento formal del sujeto pasivo. En este sentido las sentencias de esta Sección de 14 de diciembre de 1996 (Rec. casación nº 1024) y 30 de julio de 1999 (Rec. casación nº 7033/1994) y las que en ellas se citan.

El motivo, pues debe ser desestimado

En cuanto a la recaudación a posteriori de los derechos no percibidos por las Aduanas, los arts. 2.1 y 5.2 del Reglamento CEE 1697/1979, de 24 de julio, disponían lo siguiente:

Según el art. 2.1, "Cuando las autoridades competentes comprueben que el total o parte de los derechos de importación (o de los derechos de exportación), legalmente debidos por una mercancía declarada en un régimen aduanero que suponga la obligación de pagar tales derechos, no ha sido exigido del deudor, iniciarán una acción para la recaudación -a posteriori- de los derechos no percibidos. Sin embargo, esta acción no podrá iniciarse una vez transcurrido un plazo de tres años a partir de la fecha de contracción del importe de los derechos primeramente exigidos o, si no hubiera habido contracción, a partir de la fecha del nacimiento de la deuda aduanera correspondiente a la mercancía de que se trate".

En el caso de autos la importación fue realizada en octubre de 1986 y la acción de recaudar a posteriori se inicia al levantarse el Acta previa la Inspección de la Aduana de Tarragona en abril de 1987, dentro, pues, del plazo de tres años.

Y, por su parte, el artículo 5.2 establece que "Las autoridades competentes podrán abstenerse de efectuar la recaudación a posteriori de los derechos de importación (o de los derechos de exportación) que no hubieran sido percibidos como consecuencia de un error de las mismas autoridades competentes que razonablemente no pudiera ser conocido por el deudor, siempre que éste, por su parte, hubiera actuado de buena fe y hubiera observado todas las disposiciones establecidas por la regulación en vigor en relación con su declaración en Aduana".

Como es de ver, el art. 5.2 del Reglamento CEE 1697/1979 establece tres claros requisitos para que las autoridades competentes puedan abstenerse de efectuar la recaudación a posteriori de los derechos de importación: a) que no hubieran sido percibidos como consecuencia de un error de las mismas autoridades competentes; b) que el deudor hubiera actuado de buena fe, es decir, que razonablemente no hubiera podido descubrir el error cometido por las autoridades aduaneras; y, c) que el sujeto pasivo haya observado todas las disposiciones establecidas por la normativa vigente en relación con su declaración en Aduana.

En el caso de autos, la sentencia recurrida ha admitido que fue por causa de un error de las propias autoridades aduaneras, en la aplicación inicial de la partida arancelaria, el que los derechos no se percibieran en el momento de la importación de las mercancías.

También ha admitido la sentencia recurrida que el sujeto pasivo observó todas las disposiciones establecidas en la normativa vigente en relación con su declaración en Aduana, sin que de los autos se deduzca dato alguno que pudiera hacer suponer lo contrario.

El requisito cuya concurrencia niega la sentencia recurrida es el de la buena fe del sujeto pasivo -- en este caso su agente de aduanas --. Pues bien, ha de tenerse en cuenta que el principio de buena fe -- que para el ejercicio de los derechos subjetivos viene recogido en el art. 7.1 del Código Civil y para las relaciones obligatorias en particular en el art. 1258 del mismo cuerpo legal -- impone rechazar las interpretaciones que conduzcan a un resultado contrario a dicha buena fe, y ello ocurre cuando el poder en el que el derecho subjetivo consiste se ejercita en circunstancias que lo hacen desleal, según las reglas que la conciencia social imponer al tráfico jurídico. Y en el caso de autos, de lo actuado no se deduce un ejercicio desleal de sus derechos por parte del sujeto pasivo que destruya la presunción de buena fe y de lealtad en su actuación.

Sentadas las anteriores premisas, el presente recurso de casación se contrae, en realidad, una vez rechazada la prescripción de la acción administrativa de recaudación, a dilucidar si la facultad del abstención regulada en el artículo 5.2 del Reglamento es discrecional o reglada.

Con otras palabras, una vez reconocida y admitida la concurrencia de los tres requisitos establecidos en dicho artículo 5.2, sólo resta por determinar si ello impone a la Administración el deber de abstenerse de efectuar la recaudación a posteriori, o, por el contrario, dado el término "podrán" que recoge el citado precepto, tal abstención es meramente potestativa para la Administración.

Al efecto, las sentencias del TCEE de 22 de octubre de 1987 (asunto 314/1985, caso Foto-Frost), de 23 de mayo de 1989 (asunto 378/1987, caso Top Hit), de 12 de julio de 1987 (asunto 161/1988, caso Binder), 27 de junio de 1991 (asunto 348/1989, caso Mecanarte), 8 de abril de 1992 (asunto 371/1990, caso Beirafrío) y de 1 de abril de 1993 (asunto 250/1991, caso Hewlett Packard France), afirman el carácter reglado e imperativo de la facultad contenida en el mencionado artículo 5.2 del Reglamento.

En ellas se declara que los respectivos recurrentes tenían derecho, al concurrir los tres requisitos exigidos por tal precepto, a que no se efectuase la recaudación a posteriori de los derechos en cuestión. Pues, obviamente, de todo lo argumentado, se infiere que:

1. Dicho artículo 5.2 del Reglamento CEE 1697/1979 configura un derecho a favor del operador económico para oponerse a una recaudación a posteriori de derechos de importación si concurren los requisitos que establece la citada norma.

2. En el supuesto de que la Administración aduanera no haga uso de esa facultad de abstención, corresponde al órgano jurisdiccional nacional declarar si concurren las condiciones previstas en la mencionada norma para no exigir a posteriori los derechos de recaudación. Queda descartada, pues, la posibilidad de interpretar dicho artículo como una facultad discrecional no controlable jurisdiccionalmente.

El Tratado de la CEE no deja libertad a los Estados miembros para que puedan dejar de aplicar los derechos de importación (o de exportación), dadas las consecuencias perjudiciales que se pueden derivar para la economía de la Unión Europea. Por tal motivo, impone la obligación de recaudar a posteriori los derechos dejados de percibir, aunque establece dos excepciones: a.- Supuestos en que las autoridades del Estado están facultadas a no iniciar el procedimiento de recaudación, previstos en los artículos 5.1 y 8 del Reglamento que comentamos -- casos en que las autoridades aduaneras están relevadas de la obligación de dar cuenta de sus decisiones a la autoridad comunitaria --; y, b.- El supuesto previsto en el comentado artículo 5.2, en el que se confiere exclusivamente al Estado la facultad de abstenerse, si bien el debido uso de dicha facultad de abstención debe soportar el control de la autoridad comunitaria.

Así, los Reglamentos CEE 2380/1989 y 2164/1991, por los que se desarrollan las disposiciones para la aplicación del citado artículo 5.2, son muy clarificadores, pues:

- Si las autoridades del Estado miembro en el que se hubiera cometido el error que dió lugar a la percepción de una cantidad inferior a la debida (o a la falta de cobro total de la misma) se encontraren en situación de asegurar por sus propios medios que concurren los requisitos enumerados en el artículo 5.2, para abstenerse de recaudar a posteriori los derechos de importación, pueden decidir por sí mismas no proceder a la recaudación a posteriori de los derechos no percibidos (y los interesados pueden obligarlas a abstenerse).

- Si, por contra, las autoridades no están en condiciones de asegurar por sus propios medios la concurrencia de dichos requisitos, deben someter a la Comisión una decisión al respecto, que será adoptada previa consulta a un grupo de expertos reunidos en un Comité ad hoc.

En definitiva, un operador económico puede invocar ante las autoridades competentes de un Estado miembro que concurren las condiciones previstas en el artículo 5.2, frente a la reclamación a posteriori de los derechos de importación.

Por su parte, la autoridad competente tiene la facultad de decidir por sí misma si se abstiene de recaudar los derechos, una vez haya comprobado la concurrencia de los requisitos exigidos por el citado precepto -por disponer de los medios de comprobación necesarios-.

Si, por el contrario, la autoridad competente decide seguir el procedimiento recaudatorio, el operador económico puede solicitar de la autoridad judicial del Estado miembro el control del uso de esa facultad, postulando una sentencia que declare la nulidad de la liquidación a posteriori por concurrir las condiciones previstas en la mencionada norma.

El TCEE se ha pronunciado sobre el particular en el sentido de que la autoridad jurisdiccional de cada Estado miembro tiene la última palabra sobre esta cuestión.

Todo ello en el bien entendido de que se trata de un problema planteado en el año 1986 (sujeto, por tanto, a las disposiciones comunitarias europeas entonces vigentes).

Por las razones expuestas y porque, como conclusión a todo cuanto con anterioridad se ha razonado, debe seguirse que siempre que concurran las circunstancias de falta de transcurso del plazo de tres años, de existencia de un error en las Autoridades Aduaneras Competentes, de actuación de buena fé de la entidad importadora, de cumplimiento por ésta de las disposiciones reguladoras de las declaraciones en Aduana y de que el deudor no pudiera, razonablemente, haber tenido conocimiento del error en que las citadas Autoridades hubieran incurrido, la Administración se encuentra en la obligación de abstenerse de proceder a la exacción "a posteriori" de los derechos insuficientemente recaudados, tal y como mantuvo la Sentencia de esta Sala de 6 de febrero de 2002, se está en el caso de estimar el recurso y casar la sentencia impugnada, resolviendo lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate, conforme a lo dispuesto en el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción, lo que lleva a la estimación de la demanda, declarando no ajustados a Derecho los actos administrativo recurridos.

No procede acordar la especial imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.