STS, 2 de Noviembre de 2006

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2006:6760
Número de Recurso3307/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 2 de Noviembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dos de Noviembre de dos mil seis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, los presentes recursos de casación, que, con el número 3307 de 2003, penden ante ella de resolución, interpuestos por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, y por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez-Picazo, en nombre y representación de la entidad Prestige Turística S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de marzo de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contenciosoadministrativo número 410 de 1999, sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil Prestige Turística S.A. contra la resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de fecha 1 de febrero de 1999, desestimatoria del recurso ordinario deducido por la propia entidad Prestige Turística S.A. contra el acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, de fecha 8 de julio de 1998, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana del municipio de Alcalá de Xivert.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Alcalá de Xivert, representado por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 4 de marzo de 2003, sentencia en el recurso contenciosoadministrativo número 410 de 1999, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: 1) Estimar en parte el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad Mercantil Prestige Turística SA. contra Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de fecha 1 de febrero de

1.999 por la que se desestimaba el recurso ordinario deducido por la actora contra Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón de fecha 8 de julio de 1.998 que aprobaba definitivamente el Plan General de ordenación Urbana del Municipio de Alcalá de Xivert: 2) Declarar contraria a Derecho y, en consecuencia, anular y dejar sin efecto dicha Resolución en cuanto no reconoce a la entidad actora derecho a ser indemnizada por los daños y perjuicios que le había causado la desclasificación urbanística operada por el expresado Plan de los terrenos de su propiedad que se describen en la demanda; 3) Reconocer, como situación jurídica individualizada, el derecho de la entidad actora a ser indemnizada por la Administración de la Generalidad Valenciana por los daños y perjuicios ocasionados como consecuencia de la citada desclasificación, los que, referidos a los gastos generados por la confección y tramitación del Plan Parcial presentado por la entidad recurrente y aprobado, inicial y provisionalmente, por el Ayuntamiento de Alcalá de Xivert con fechas 21 de junio de 1.988 y 1 de junio de 1.989, se determinarán en ejecución de sentencia: 4) Desestimar el resto de las pretensiones deducidas por la parte demandante; y 5) No efectuar expresa imposición de costas».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico séptimo: «La aplicación de dicha doctrina jurisprudencial al caso que aquí se enjuicia lleva, en base a los hechos que constan reseñados en el Fundamento de Derecho Quinto, al acogimiento de la pretensión indemnizatoria deducida por la entidad demandante, ya que siendo urbanizables los terrenos de su propiedad y habiendo promovido a efectos de su urbanización un Plan Parcial que llegó a ser aprobado provisionalmente no siendo factible su aprobación definitiva por causas ajenas a la voluntad de dicha entidad, no cabe sino concluir que la desclasificación de dichos terrenos, convirtiéndolos en suelo no urbanizable de protección ecológica y medioambiental, operada en el Plan General de Ordenación Urbana impugnado, le ocasionó un perjuicio cuya indemnización corresponde a la Administración autonómica, por ser quien, en definitiva, decidió, frente al criterio del Ayuntamiento de Alcalá de Xivert, clasificar en el mencionado Plan el suelo de que se trata en la forma que consta indicada y quien por otro lado, denegó, en un primer momento, su aprobación definitiva, e indujo, con posterioridad y como se infiere de los mencionados hechos, al citado Ayuntamiento a dejar sin efecto la aprobación inicial del Plan Especial Viario a que se había condicionado dicha aprobación definitiva».

TERCERO

También se declara en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida que: «Establecido lo anterior resta por analizar la cuestión referente a los conceptos que deben integrar la citada indemnización; y sobre este particular debe establecerse lo siguiente: 1°. Que, conforme a la doctrina jurisprudencial que consta citada, se deben incluir los gastos generados por la confección y tramitación del Plan Parcial presentado por la entidad recurrente y aprobado, inicial y provisionalmente, por el Ayuntamiento de Alcalá de Xivert. 2°. Que por el contrario no puede atenderse como concepto indemnizatorio el valor urbanístico que correspondía a dichos terrenos conforme a su clasificación como suelo urbanizable, porque, según consta expuesto y recuerda la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 17 de febrero de 1998, "... de acuerdo con la concepción constitucional del derecho de propiedad consagrado en el artículo 33 de la Constitución

, el contenido económico propio del derecho del propietario del suelo es el correspondiente al valor inicial del terreno, es decir, el adecuado al contenido del dominio en el suelo no urbanizable, en la perspectiva del aprovechamiento exclusivamente agrícola, ganadero o forestal propio de su naturaleza. Por ello el artículo 87.1 de la citada Ley no establecía derecho a indemnización por el mero cambio de planeamiento, reconociendo así plenitud al "ius variandi" de la ordenación urbanística a la Administración. Mediante la clasificación del suelo como urbano y urbanizable se incorporan al derecho de propiedad contenidos urbanísticos artificiales que no son inherentes a su naturaleza y que son producto de la ordenación urbanística. Pero esta adición de contenidos no se produce pura y simplemente (como dice la sentencia de esta Sala de 12 de mayo de 1987 ) sino en consideración a la participación del propietario en el proceso urbanizador y como contrapartida a los importantes deberes que se le imponen - artículos 83.3 y 84.3 de la citada ley -, cuyo cumplimiento exige un cierto lapso temporal dada la complejidad de su ejecución. Sólo cuando dichos deberes han sido cumplidos puede decirse que el propietario ha incorporado a su patrimonio los contenidos artificiales que se añaden a su derecho inicial, pues sólo entonces ha contribuido a hacer físicamente posible su ejercicio. Por ello, sólo cuando el plan ha llegado a "la fase final de realización" o - al menos durante la vigencia de la Ley de Suelo de 1976 - cuando la ejecución no ha sido posible por causa imputable a la Administración - según la profusa jurisprudencia que hemos citado - se adquiere el derecho a los aprovechamientos urbanísticos previstos en la ordenación y sólo, por tanto, entonces la modificación del planeamiento implicaría lesión de un derecho ya adquirido. Desde la perspectiva que estamos considerando la indemnización por la privación... de derechos de carácter urbanístico debe estar en congruencia con el grado del contenido patrimonial consolidado del que se priva a su propietario, como ponen hoy de manifiesto, casi con plasticidad, los artículos 23 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992 de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley Sobre el régimen del suelo y ordenación urbana, al describir la gradual incorporación de los derechos derivados de la ordenación urbanística al patrimonio del propietario - derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico, derecho a edificar y derecho a la edificación -". Y como en el presente caso el Plan Parcial no pasó de la fase de aprobación provisional sin que llegara, por ello, a iniciarse su ejecución y no pudiendo imputarse a la Administración autonómica retraso en su aprobación definitiva - pues la suspensión de la misma, tal como estimó la Sentencia de la Sección 1ª de esta Sala número 300/1.990, estaba justificada -debe concluirse, en consonancia con dicha doctrina - que, por otro lado, es coincidente con lo que establecen los artículos 41.1 y 44.1 LRAU - que no pueden considerarse patrimonializados los derechos correspondientes al aprovechamiento urbanístico establecido con anterioridad a la aprobación del Plan General de Ordenación Urbana que es objeto de este proceso, con la consecuencia ya anunciada de la improcedencia de la inclusión como concepto de indemnizatorio del valor urbanístico que correspondía a dichos terrenos conforme a su clasificación como suelo urbanizable».

CUARTO

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la entidad Prestige Turística S.A. y de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 28 de marzo de 2003, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

QUINTO

Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Alcalá de Xivert, representado por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, y, como recurrentes, la entidad Prestige Turística S.A., representada primero por el Procurador Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez y después por la Procuradora Doña María Victoria Pérez-Mulet y Diez-Picazo, y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana, al mismo tiempo que éstos presentaron sendos escritos de interposición de recursos de casación, con fecha el primero de 9 de mayo de 2003 y el segundo de 14 de mayo del mismo año.

SEXTO

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la entidad Prestige Turística S.A. se basa en un solo motivo, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, por entender que la Sala de instancia ha conculcado la doctrina jurisprudencial interpretativa del artículo 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, recogida en las sentencias de esta Sala que se citan, ya que la indemnización derivada del cambio de planeamiento por causas exclusivamente imputables a la Administración urbanística debe comprender no sólo los gastos efectuados por la inversión económica llevada a cabo para el desarrollo del proceso urbanizador, según se declara y admite en la sentencia recurrida, sino también el valor del aprovechamiento urbanístico previsto en el anterior planeamiento y que no se pudo materializar por causas imputables a la Administración, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida en cuanto no concede indemnización por la pérdida de dicho aprovechamiento, condenando a la Administración demandada a satisfacerlo, difiriendo su cuantificación a la fase de ejecución de sentencia.

SEPTIMO

En el recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, se basa en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero porque el Tribunal "a quo" ha conculcado en la sentencia recurrida lo establecido concordadamente en los artículos 142.5 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 83.3, 84.3 y 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 23 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, dado que la acción de resarcimiento de daños y perjuicios formulada por la entidad demandante había prescrito por haber transcurrido más de un año desde que la aprobación del Plan Parcial fue suspendida por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón el día 27 de julio de 1989, pues fue este acuerdo el que señaló la necesidad de una red viaria básica que impidió el desarrollo del suelo, o bien aunque se computase el plazo de un año, en el supuesto más favorable para la entidad demandante, desde que el Pleno del Ayuntamiento dejó sin efecto, el día 9 de febrero de 1993, la aprobación inicial del Plan Especial de la red viaria; y el segundo por haberse conculcado por la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 106.2 de la Constitución y 139.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al no existir relación de causalidad entre el acto de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Alcalá de Xivert, el 8 de julio de 1998, y los daños que se condena a indemnizar, pues, aunque se hubiese mantenido la clasificación del suelo como urbanizable, el proyecto de Plan Parcial hubiese resultado inútil, al no ajustarse a la legislación vigente de 1988 ni al nuevo Plan General de 1998, terminando con la súplica de que se revoque la sentencia recurrida y se absuelva a la Administración autonómica recurrente con todos los pronunciamientos favorables.

OCTAVO

Admitidos a trámite ambos recursos de casación, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento de Alcalá de Xivert para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a los indicados recursos, lo que llevó a cabo con fecha 2 de marzo de 2005, aduciendo que, sin entrar en si procede o no la indemnización acordada por la Sala de instancia en la sentencia recurrida y si son o atendibles los motivos esgrimidos por la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, lo cierto es que la responsabilidad patrimonial reclamada por la entidad demandante no pesa sobre el Ayuntamiento comparecido como recurrido, que actuó siempre con la debida diligencia tanto en la tramitación y aprobación inicial y provisional del Plan Parcial como en la realización del proyecto de la red viaria básica con aprobación inicial del Plan Especial a tal fín, aunque hubo de plegarse a las decisiones de la Administración autonómica, que por ello sería la única responsable de los daños causados a la entidad demandante, terminando con la súplica de que se tenga por formulada la oposición a los recursos de casación interpuestos y se dicte sentencia ajustada a derecho en la que no queden afectados los intereses municipales.

NOVENO

Formalizada la oposición a ambos recursos de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 18 de octubre de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La representación procesal de la entidad mercantil recurrente sostiene, como único motivo de casación al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, que la Sala de instancia ha infringido la doctrina jurisprudencial interpretativa del precepto contenido en el artículo 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan y transcriben, por cuanto debió condenar a la Administración urbanística a pagar, en concepto de indemnización de daños y perjuicios, no sólo los gastos efectuados con motivo de la inversión económica llevada a cabo para el desarrollo de la promoción del proceso urbanizador sino también el valor del aprovechamiento urbanístico previsto en el anterior planeamiento, que no se pudo materializar por causas imputables a dicha Administración.

El motivo no puede prosperar por las razones ya expuestas en el apartado segundo del fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, a las que expresamente nos remitimos.

La doctrina jurisprudencial, recogida en el aludido fundamento jurídico de la sentencia recurrida, es la que se deriva también de las Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 16 de mayo y 7 de noviembre de 2000, esta última transcrita en el fundamento jurídico sexto de aquélla, y que hemos mantenido en nuestra reciente Sentencia de fecha 12 de abril de 2006 (recurso de casación 228/2003 ), al declarar que tanto durante la vigencia del artículo 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 como a partir de la entrada en vigor del artículo 41 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones, para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración urbanística, a fín de reparar los perjuicios causados por la modificación o revisión del planeamiento, es requisito imprescindible que el aprovechamiento urbanístico se haya materializado en virtud de la aprobación definitiva de un instrumento idóneo que permita conocer cuál sea el que corresponde al propietario, del que se ve privado por esa modificación o revisión, para lo que resulta imprescindible la aprobación definitiva del correspondiente Plan Parcial o equivalente, pues la patrimonialización del aprovechamiento urbanístico se materializa cuando se concreta a través del correspondiente instrumento que permita hacerlo efectivo, lo que aquí no sucedió porque el Plan Parcial no llegó a ser aprobado definitivamente, y de aquí que la propia Sentencia de esta Sala de 7 de noviembre de 2000, citada por la entidad mercantil recurrente en apoyo de su tesis, señale que sólo procede indemnización por el aprovechamiento urbanístico materializado cuando el plan ha llegado a la fase final de su realización.

SEGUNDO

El primero motivo de casación, alegado por la Administración autonómica recurrente con base en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, cita como infringidos por la Sala sentenciadora los artículos 142.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común, 83.3, 84.3 y 87 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, y 23 y siguientes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992

, ya que, cuando la entidad demandante formuló el día 1 de octubre de 1998 su pretensión indemnizatoria, la acción por responsabilidad patrimonial de la Administración había prescrito al haber transcurrido más de un año desde que la aprobación del Plan Parcial fue suspendida el 27 de julio de 1989 o desde que el Pleno municipal dejó sin efecto la aprobación inicial del Plan Especial de la red viaria el 9 de febrero de 1993.

Este motivo de casación es desestimable, en primer lugar porque ninguna de las Administraciones demandadas adujo en la instancia la prescripción de la acción ejercitada, por lo que estamos ante una cuestión nueva, inadmisible en casación de acuerdo con la doctrina jurisprudencial de esta Sala, recogida, entre otras, en Sentencias de fechas 6 y 13 de febrero, 17 de mayo y 26 de junio de 1999, 5 y 19 de febrero, 25 de marzo y 19 de diciembre de 2000, 1 de febrero y 27 de mayo de 2003, 18 de febrero y 24 de marzo de 2004 y 20 de junio de 2006, y, en segundo lugar, porque el cómputo del plazo del año de prescripción no debe hacerse desde que se suspendió la aprobación del Plan Parcial o se dejó sin efecto la aprobación del Plan Especial de la red viaria, sino desde que con la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana se alteró la clasificación del suelo urbanizable, clasificándolo como no urbanizable de protección ecológica y medioambiental, ya que ésta es la causa o razón que impide su desarrollo urbanístico.

TERCERO

El segundo motivo de casación aducido por la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana no ha de correr mejor suerte que el primero, ya que se esgrime la conculcación por la sentencia recurrida de los artículos 106.2 de la Constitución y 139.1 de la mentada Ley de Procedimiento Administrativo Común, por entender que, en contra de lo declarado por la Sala de instancia, no hay nexo causal entre la clasificación del suelo como no urbanizable de protección ecológica y medioambiental, acordada al aprobar definitivamente el Plan General de Ordenación Urbana, y los gastos derivados de la redacción de un Plan Parcial, que no se ajustaba a la legalidad vigente cuando se presentó en 1988 ni al nuevo planeamiento aprobado en 1998. La tramitación del Plan Parcial se suspendió en su día, una vez aprobado provisionalmente por la Corporación Municipal de Alcalá de Xivert, por acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón a reserva de lo que resultase del trazado de la red viaria básica en la franja costera, sin que el Plan Especial de ésta llegase a aprobarse por considerar la Dirección General de Urbanismo y Ordenación del Territorio de la Generalidad Valenciana que era inadecuado dicho Plan hasta tanto no se elaborase un Plan General de Ordenación Urbana que contemplase dicha red viaria.

Fue, por consiguiente, la decisión de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana la que impidió la aprobación definitiva del Plan Parcial y la que después, al alterar la clasificación del suelo de urbanizable a no urbanizable de especial protección, ha impedido su desarrollo urbanístico determinante de los perjuicios causados a la entidad demandante en la instancia por los gastos realizados para la elaboración y tramitación del aludido Plan Parcial, como con toda corrección la Sala de instancia lo ha expresado en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida, de manera que la relación de causalidad establecida por ésta es ajustada a derecho, sin vulnerarse lo dispuesto en los preceptos invocados en este segundo motivo de casación, que debe, por ello, ser desestimado.

CUARTO

La desestimación de todos los motivos de casación alegados por ambas partes recurrentes comporta la declaración de no haber lugar a sus respectivos recursos de casación con la consiguiente imposición de costas por partes iguales a las mismas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra del doscientos euros, dado que este abogado en el escrito de oposición se limita a razonar acerca de la inexistencia de responsabilidad patrimonial para el Ayuntamiento de Alcalá de Xivert, cuando lo cierto es que ni la sentencia le condenó ni los recurrentes han impugnado tal decisión, de manera que los únicos razonamientos relevantes para su posición procesal son aquéllos en que expresa que, sin entrar a valorar los motivos de casación esgrimidos por el Letrado de la Generalidad Valenciana, «tanto si se estiman como si se desestiman, el fallo que se dicte no puede, bajo ningún concepto, afectar a mi mandante el Ayuntamiento de Alcalá de Xivert», y, respecto del motivo de casación alegado por la entidad mercantil recurrente, cuando manifiesta que, al no interesarse la condena solidaria del Ayuntamiento, como se hizo en la instancia, «el fallo del presente recurso no podrá condenar bajo ningún concepto a mi mandante al pago de la indemnización», lo que demuestra la intrascendencia de su tarea en orden a combatir los motivos de casación alegados por una y otra parte recurrentes.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

FALLAMOS

Que, con desestimación de todos los motivos de casación al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar a los recursos de casación sostenidos por el Procurador Don Juan Luis Pérez Mulet y Suárez, en nombre y representación de la entidad Prestige Turística S.A., y por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, contra la sentencia pronunciada, con fecha 4 de marzo de 2003, por la Sección Segunda de la Sala de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contenciosoadministrativo número 410 de 1999, con imposición a la entidad Prestige Turística S.A. y a la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana de las costas procesales causadas por partes iguales hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de doscientos euros.

Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.

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