STS, 12 de Noviembre de 2004

PonenteJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
ECLIES:TS:2004:7337
Número de Recurso626/1999
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución12 de Noviembre de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

RAMON TRILLO TORRESJAIME ROUANET MOSCARDORAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOPASCUAL SALA SANCHEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a doce de Noviembre de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera, Sección Segunda, el presente recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cabezón de la Sierra (Burgos), representado por Procurador y dirigido por Letrado, contra la sentencia dictada el 27 de junio de 1998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, estimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 1310/1996 promovido contra la Ordenanza Reguladora de los aprovechamientos de pastos de propiedad municipal, aprobada por el Ayuntamiento de Cabezón de la Sierra en sesión del Pleno del Concejo abierto celebrada el 6 de julio de 1996 y publicada en el Boletín Oficial de la Provincia de Burgos el 15 de julio de 1996.

Comparece como parte recurrida D. Alexander, representado por Procurador y bajo la dirección técnico-jurídica de Letrado.

La sentencia tiene su origen en los siguientes

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La parte dispositiva de la sentencia cuya casación se pretende contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS: Estimar el recurso interpuesto por D. Alexander, representado y defendido por la Letrado Sra. Mª Jesús Cuellas Nebreda, contra la resolución reseñada en el encabezamiento de esta sentencia y declarar la nulidad de la misma. No se imponen las costas a ninguna de ambas partes".

SEGUNDO

Contra la referida sentencia la parte demandada en la instancia, el Ayuntamiento de Cabezón de la Sierra, preparó recurso de casación ante la Sala sentenciadora. Una vez fue tenido por preparado el recurso, fue interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y formalizado por la parte recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso cuando fue requerida para ello, se señaló por su turno, para votación y fallo, la audiencia día 9 de noviembre de 2004, en cuya fecha tuvo lugar la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de instancia, de cuyos datos básicos se ha dejado constancia en el encabezamiento de la presente resolución, se funda, en síntesis, en las siguientes consideraciones:

  1. El presente recurso se contrae a los pastos del monte "El Robledal".

  2. En período probatorio por la Junta de Castilla y León se informó que el monte "El Robledal", sito en el término municipal de Cabezón de la Sierra, figura inscrito en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública de la provincia de Burgos con el nº 208. Lo que determina a este monte como de dominio público, afecto a un servicio público.

  3. La Ley 39/88, de 28 de diciembre, Reguladora de las Haciendas locales, incluye entre los ingresos de éstas el concepto de "precio público", que define en el art. 4º en los términos siguientes: tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones que se satisfagan por la utilización privativa o el aprovechamiento especial del dominio público local.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo en sentencia de 5 de junio (sic) de 1994 tiene declarado que "El art. 26.2 de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, resulta de adecuada aplicación supletoria en el ámbito local (como resulta de la disposición adicional séptima de la misma Ley en relación con los arts. 117, 41 a 48 de la Ley 39/88, de 28 de diciembre,) y resulta tajante al afirmar que toda propuesta tanto de fijación como de modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una memoria económico-financiera que justificará el importe de los mismos, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes y, en su caso, las utilidades derivadas de la realización de las actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia. La infracción del art. 26.2 de la Ley 8/89 constituye un vicio verdaderamente esencial, que comporta la nulidad tanto de los actos de aprobación como de la ordenanza misma, por resultar imposible que los concejales, los ciudadanos y en última instancia los propios órganos jurisdiccionales podamos examinar, valorar y fiscalizar en ausencia de dicha memoria si el precio público que se fija o modifica está o no justificado por concurrir las circunstancias o condiciones adecuadas por su determinación, que expresa el repetido art. 26.2º.

La aplicación de la anterior doctrina al presente caso conduce a la declaración de nulidad de la ordenanza recurrida al comprobar la efectiva inexistencia de la memoria económico-financiera.

SEGUNDO

Los motivos de casación que articula el Ayuntamiento recurrente son los siguientes:

  1. ) Quebrantamiento de las formas esencial del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia al amparo del art. 95.1.3º de la L.J.C.A. 1956. Alega el recurrente falta de motivación de la sentencia porque se basa en la inexistencia de una memoria económico financiera que acompañase a la Ordenanza de Aprovechamiento de Pastos cuando había elementos documentales y valorativos suficientes que, de hecho, constituyen una memoria económico financiera.

  2. ) Infracción de las normas del ordenamiento jurídico o jurisprudencia aplicable al amparo del art. 95.1.4º de la L.J.C.A. 1956. Se considera infringido el art. 4 de la Ley 39/88 de las Haciendas Locales, el art. 26.2 de la Ley 8/89 de Tasas y Precios Públicos y la sentencia de esta Sala de 14 de junio de 1994; los arts. 49 de la Ley 7/95 de Bases de Régimen Local y 17 de la Ley 39/88 y el 1218 del Código Civil.

TERCERO

La sentencia recurrida ha anulado la Ordenanza reguladora de los pastos de propiedad municipal por haberse omitido en el procedimiento de elaboración la aportación de una Memoria Económico-financiera. La parte recurrente aduce dos motivos de casación que es factible sintetizar en uno, a saber, que la ausencia de la referida Memoria económico-financiera no puede tener fuerza invalidante de la Ordenanza aprobada al existir los elementos documentales y valorativos suficientes para constituir una memoria económico-financiera y contener un estudio económico de costes y precios públicos. Se trata, pues, de analizar aquí si ha existido o no infracción del art. 26.2 de la Ley 8/89, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, en conexión con la Disposición Adicional Séptima de la misma Ley.

Los citados preceptos son del tenor literal siguiente:

Artículo 26.

"2. Toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una Memoria económico-financiera que justificará el importe de los mismos que se proponga, el grado de cobertura financiera de los costes correspondientes, y en su caso, las utilidades derivadas de la realización de las actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia".

Disposición Adicional Séptima. Aplicación supletoria de la regulación de los precios públicos.

"Lo dispuesto en el Título III (Precios públicos) de esta Ley será de aplicación supletoria respecto de la legislación que establezcan las Comunidades Autónomas y las Haciendas Locales sobre precios públicos en el ámbito de sus competencias".

Pues bien, la sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de 15 de junio de 1994 (Rec. casación num. 1360/1991) decía que el art. 26.2 de la Ley 8/1989 resulta de adecuada aplicación supletoria en el ámbito local (como resulta de la Disposición Adicional Séptima de la misma Ley, en relación con los arts. 117 y 41 a 48 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre).

Y esta Sección Segunda ha mantenido en su sentencia de 7 de Febrero de 2000 (Recurso de casación nº 3373/1995) y en la de 2 de Abril de 2001 (Rec. Casación nº 7.340/1994) la doctrina, que ahora seguimos por respeto al principio de unidad de criterio, consistente en afirmar que la exigencia de justificar el establecimiento o modificación de los precios públicos por las Corporaciones Locales, mediante la Memoria Económico-Financiera que se refiere el artículo 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios públicos, viene impuesta, sin resquicio de duda alguna, por la Disposición Adicional Séptima de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, aplicable expresamente, con carácter subsidiario, a los precios públicos propios de las Haciendas Locales, lo cual implica la obligación ineludible de redactar y aprobar la correspondiente Memoria Económica Financiera, en los términos y con el alcance regulados en el art. 26, apartado 2, de la Ley 8/1989, de 13 de Abril, citada.

Decíamos, concretamente, en nuestra sentencia de 7 de febrero de 2000 que este precepto del art. 26.2 de la Ley 8/89 es plenamente aplicable y válido por virtud de lo ordenado en la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 25/1998 y por la propia doctrina emanada de la Sentencia nº 233/1999, de 16 de diciembre, de Tribunal Constitucional, el cual ha hecho en esta sentencia un énfasis especial sobre la obligación de los Entres Locales de justificar el establecimiento de precios públicos, previa la necesaria Memoria económico-financiera. En efecto, la citada sentencia del Tribunal Constitucional, al dilucidar en su Fundamento de Derecho 19 si el art. 45.2 de la Ley de Haciendas Locales, que esencialmente regula la cuantía de los precios públicos, respeta el principio de legalidad tributaria en relación con los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público, entendía que sí, al establecer el art. 45.2 de la L.H.L. criterio idóneos para asegurar una decisión del ente público alejada de la arbitrariedad. Así sucede, en efecto, con el párrafo primero del art. 45.2 L.H.L., en virtud del cual, el importe de los precios públicos por la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público se fijará tomando como referencia el valor de mercado correspondiente o el de la utilidad derivada de aquéllos-. Basta la mera lectura del precepto para constatar que éste no establece un mínimo por encima del cual los Entes locales pueden decidir sin ataduras la cuantía de la prestación patrimonial, sino que recoge presupuestos de naturaleza exquisitamente técnica que circunscriben y limitan el ámbito de decisión de los poderes públicos. En efecto, tanto el valor de mercado como la utilidad --que en el fundamento jurídico 9. b) de la STC 185/1995 se calificaba, desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica, como una fórmula de cuantificación de los precios públicos suficientemente clara-- constituyen criterios de indudable naturaleza técnica a los que la Administración local tiene necesariamente que acudir a la hora de determinar el importe de los precios públicos por la ocupación del dominio público. Ciertamente, el contenido exacto de tales magnitudes depende de variables a menudo inciertas; pero no es dudoso que tales variables y, por tanto, tales magnitudes, no son el resultado de una decisión antojadiza, caprichosa, en definitiva, arbitraria, del ente público.

A mayor abundamiento, "es evidente que constituye una garantía de la imparcialidad de la decisión de la Administración el control que, al efecto, establece el art. 26.2 L.T.P.P. de aplicación supletoria al ámbito local en virtud de la Disposición Adicional Séptima de la citada L.T.P.P., al señalar que "toda propuesta de fijación o modificación de precios públicos deberá ir acompañada de una Memoria Económico-Financiera que justificará..., en su caso, las utilidades derivadas de la realización de actividades y la prestación de los servicios o los valores de mercado que se hayan tomado como referencia."

CUARTO

En el caso de autos, la omisión de la Memoria económico-financiera resulta comprobada y esa es la cuestión esencial, con independencia de que se haya actuado dentro del ámbito de discrecionalidad de la Administración local en la materia o de la naturaleza que ostenten los precios públicos. Así las cosas, de la aplicación conjunta del art. 26.2 y Disposición Adicional Séptima de la Ley 8/1989, de Tasas y Precios Públicos, resultaba claramente el deber de las Corporaciones Locales de justificar el importe de sus precio públicos mediante la correspondiente Memoria económico-financiera; por ello, la omisión de este requisito procedimental viciaba y hacía nulo el acuerdo municipal de 6 de junio de 1996 de aprobación de la Ordenanza reguladora de los aprovechamientos de los pastos de propiedad municipal. Resulta correcta la interpretación de la normativa del caso que efectúa la sentencia recurrida cuando considera que la infracción del art. 26.2 de la Ley 8/1989 constituye un vicio verdaderamente esencial que comporta la nulidad (ex art. 62.1.c) y 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) tanto del acto de aprobación, como de la Ordenanza misma, por resultar imposible que los concejales, los ciudadanos y, en última instancia, los propios órganos jurisdiccionales puedan examinar, valorar y fiscalizar, en ausencia de dicha Memoria, si el precio público que se fija está o no justificado por concurrir las circunstancias y condiciones adecuadas para su determinación que expresa el citado art. 26.2.

Carece, además, manifiestamente, de fundamento la invocación por el Ayuntamiento recurrente de los arts. 49 de la Ley 7/1995, de Bases de Régimen Local, y 17 de la Ley 39/88, de Haciendas Locales, que regulan el procedimiento de determinación y fijación de un precio público, porque no afectan a la comprobada omisión del trámite esencial que ha sido la auténtica "ratio decidendi" del fallo de la sentencia recurrida y de la nulidad del acto de aprobación de la disposición impugnada.

QUINTO

Confirmada la sentencia recurrida en cuanto que ha anulado la Ordenanza impugnada por omisión de la Memoria económico-financiera exigida por el art. 26.2 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, es innecesario a todas luces entrar a conocer de los demás motivos casacionales por los que el Ayuntamiento trata de defender la validez de dicha Ordenanza. Esta Sala debe, pues, desestimar el presente recurso de casación, imponiendo las costas causadas en este recurso al Ayuntamiento recurrente de conformidad con lo dispuesto en el art. 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción que le dio la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Cabezón de la Sierra contra la sentencia dictada el veintisiete de junio de mil novecientos noventa y ocho por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, e imponemos las costas del presente recurso a la Administración recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá ser publicada en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial y en el Boletín Oficial de la Provincia de Burgos, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR