STS, 26 de Octubre de 2004

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Generalidad Valenciana se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 26 de Septiembre de 2000; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 3 de Mayo de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se inadmita el recurso contencioso administrativo, o, en otro caso, lo desestime.

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 5 de Febrero de 2004, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad "Lorca Familia S.L.") a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 7 de Junio de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando terminado el proceso por desaparición sobrevenida de su objeto, o declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 7 de Septiembre de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Octubre de 2004, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección 1ª) dictó en fecha 15 de Junio de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 557/98, por medio de la cual se estimó el formulado por la mercantil "Lorca Familia S.L." contra los siguientes actos administrativos:

1. - Contra la desestimación presunta por la Dirección General de Urbanismo y Ordenación Territorial de la Generalidad Valenciana del recurso ordinario interpuesto en fecha 29 de Septiembre de 1997 contra la negativa del Servicio Territorial de Alicante a certificar y a resolver en el expediente para la aprobación definitiva del Plan Parcial "La Manguilla", Sector 23 del Plan General Municipal de Ordenación de Torrevieja.

2. - Contra el acuerdo expreso de la Comisión Territorial de Urbanismo de Alicante de fecha 17 de Abril de 1998, que denegó la aprobación definitiva del Plan Parcial mencionado, con base en los informes desfavorables emitidos por la Dirección General de Costas del Ministerio del Medio Ambiente, dado el carácter preceptivo y vinculante que ostentan los mismos conforme al artículo 112 de la Ley 22/88, de 28 de Julio, de Costas.

Impugnados esos acuerdos en la vía contencioso administrativa, la parte actora expuso en su demanda que el Plan Parcial había tenido entrada en el Servicio Territorial el día 9 de Mayo de 1995; que, en consecuencia, la Administración debió resolver en el plazo de tres meses establecido en el artículo 6.2 de R.D.L. 16/81, de 16 de Octubre, lo que no hizo y que el posterior acuerdo de 17 de Abril de 1998, denegando expresamente la aprobación definitiva, es nulo de pleno derecho, según se deduce del artículo 62 de la Ley 30/92.

En su contestación a la demanda la Generalidad Valenciana expuso unas excepciones procesales (a saber, no ser la resolución de 20 de Agosto de 1997 un acto susceptible de impugnación; haberse ampliado indebidamente el recurso contencioso administrativo y no ser susceptible de impugnación el acuerdo de 17 de Abril de 1998, que, por otra parte, quedó firme), y, respecto del fondo del asunto, alegó que resulta aplicable la Ley de la Comunidad Valenciana 6/94, de 15 de Noviembre cuyos artículos 41.2 y 41.1 regulan la aprobación de los Planes por silencio positivo; que el artículo 40.1 de esa Ley dispone que la Generalidad "no podrá aprobar definitivamente los Planes que incurren en infracción de una disposición legal estatal o autonómica"; que, en consecuencia, sólo cuando se completa el expediente administrativo puede empezar el cómputo del plazo a los efectos del silencio administrativo, y, finalmente, que el artículo 12 de la Ley de Costas dispone que la providencia de incoación del expediente de deslinde implicará la suspensión del otorgamiento de licencias y autorizaciones en el dominio público marítimo terrestre y en su zona de servidumbre de protección.

En su sentencia aquí impugnada, la Sala de Valencia estimó el recurso contencioso administrativo, anuló los dos actos impugnados y declaró que la aprobación definitiva del Plan Parcial se produjo por silencio positivo, lo que deberá ser reconocido por la Administración.

Para llegar a esa solución, el Tribunal sentenciador rechazó las causas de inadmisibilidad alegadas, razonando que la comunicación de 20 de Agosto de 1997 tenía un contenido decisorio; que el recurso contencioso administrativo fue ampliado debidamente al nuevo acuerdo de 17 de Abril de 1998, aunque no se decidiera en auto, ya que así se acordó por providencia de 18 de Febrero de 1999 y así se anunció en los edictos, y que respecto de este acuerdo objeto de ampliación no era necesaria la previa interposición de un recurso ordinario, según el artículo 46 de la Ley Jurisdiccional de 1956.

Y respecto del fondo del asunto, estimó el recurso contencioso administrativo razonando que la aprobación definitiva se había producido por el transcurso de tres meses desde la entrada del expediente, según el artículo 6.2 del R.D.L. 16/81, de 16 de Octubre, y sin que esta conclusión quede desvirtuada "por el hecho de que el Servicio Territorial requiriese al Ayuntamiento que aportara el informe favorable emitido por el Servicio Provincial de Costas y la certificación acreditativa de haberse citado personalmente para el trámite de información pública a todos los propietarios de terrenos incluidos en el ámbito del Plan Parcial, pues no puede ser optativa de la producción de los efectos del silencio la inactividad de cualquier Administración invocada por otra, atendido que es tal inactividad justamente la que se pretende enervar atribuyendo efectos jurídicos al silencio, máxime en el supuesto de autos en que la Administración competente para resolver sobre la aprobación definitiva pudo dirigirse a la Administración del Estado solicitando ella misma el informe del servicio provincial de Costas, como finalmente hizo, y siendo que según habían manifestado quienes instaron la aprobación del Plan Parcial todos los terrenos incluidos en su ámbito eran de su propiedad".

En fin, razonó que "tampoco obsta a la conclusión alcanzada lo dispuesto en el artículo 117.3 de la Ley de Costas en tanto ni hay constancia de que el Ayuntamiento solicitase el informe a que se refiere el artículo 117.2 de la misma Ley, ni la Administración competente para resolver sobre la aprobación definitiva lo solicitó antes de que efectivamente hubiese ya operado el silencio positivo".

Contra esa sentencia ha formulado la Generalidad Valenciana recurso de casación, en el que, con no muy precisa técnica casacional, (que exige, en primer lugar, la exposición previa de los motivos formales, y, en segundo lugar, la cita específica y razonada de los preceptos que se creen infringidos), alega al parecer los siguientes motivos:

A).- De carácter formal (artículo 88-1-c):

1. ).- Infracción de los artículos 114 y 107-1 de la Ley 30/92, conforme a los cuales el escrito de 20 de Agosto de 1997 es un acto de trámite, y, por lo tanto, ininpugnable.

2. ).- Infracción del artículo 46 de la Ley de 27 de Diciembre de 1956, al no haberse dictado auto ampliando el recurso contencioso administrativo al nuevo acuerdo de 17 de Abril de 1998.

3. ).- Infracción del artículo 37 de la Ley Jurisdiccional de 27 de Diciembre de 1956, pues el acuerdo de 17 de Abril de 1998 no es impugnable al no poner fin a la vía administrativa, tal como se hacía constar en el pie de recursos de su notificación.

4. ).- Infracción del artículo 48 de la Ley 30/92, pues el acuerdo de 17 de Abril de 1998 quedó firme al no interponerse contra él recurso ordinario en el plazo de un mes y haberse solicitado la ampliación pasado ese plazo.

   B).- De carácter sustantivo (artículo 88-1-d):

1. - Infracción del artículo 117 de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, ya que no es posible aplicar el silencio positivo a un plan parcial aprobado inicialmente por una entidad local sin haberse obtenido el informe al que se refiere el citado precepto.

2. - Infracción del artículo 62 de la Ley 30/92, que declara nulos de pleno derecho "los actos (expresos o) presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición".

3. - Infracción del artículo 43.2.b) de la Ley 30/92, que impide la producción del silencio cuando "la estimación tuviera como consecuencia que se transfiera al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público (...) en cuyo caso quedarán desestimadas".

Antes de entrar en el estudio de los motivos conviene responder a la pretensión que la parte recurrida expone al solicitar que se declara que este proceso ha perdido su objeto, al haberse aprobado un nuevo Plan Parcial y un Programa de Actuación Integrada para el mismo Sector 23 "La Manguilla".

No daremos lugar a esa solicitud, porque está basada en una pura alegación de parte sin prueba alguna y sin que la parte contraria haya tenido oportunidad de hacer alegaciones sobre ella.

Los motivos formales han de ser respondidos de la siguiente manera:

1. - La comunicación de 20 de Agosto de 1997 no es un acto de trámite, porque decide no haberse producido el silencio positivo y niega la expedición de la certificación interesada, a lo que la Administración viene obligada según el artículo 44-2 de la Ley 30/92 en su redacción originaria. La certificación es necesaria para hacer valer la eficacia del acto presunto (artículo 44-2), y, por lo tanto, la negativa a expedirla es un acto que afecta por sí mismo a los intereses del particular, que puede sin duda impugnarlo.

   No hay, por lo tanto, infracción de ese precepto.

2. - Tampoco hay infracción del artículo 46 de la Ley Jurisdiccional de 1956, que regula la ampliación del recurso contencioso administrativo. Es cierto que la Sala de instancia no dictó el auto que prevé su artículo 48, pero se trata de un vicio no invalidante pues se acordó por providencia de 18 de Febrero de 1999 la admisión a trámite de ambos recursos, en la cual se hizo referencia a la presentación en 27 de Febrero y 16 de Junio de 1998 de ambos escritos. Y, sobre todo, en el edicto del recurso 557/98 se hizo alusión específica al acuerdo de 17 de Abril de 1998.

3. - Respecto de la infracción del artículo 37 de la Ley Jurisdiccional de 1956 y del artículo 48 de la Ley 30/92 constituyen en realidad dos aspectos de una misma cuestión: afirma el actor que el acuerdo expreso de 17 de Abril de 1998 no es impugnable al no poner fin a la vía administrativa (tal como se hacía constar en el propio acuerdo, al ofrecerse el recurso ordinario ante el Consejero de Obras Públicas) y que, por ello mismo, cuando sin impugnarlo ante el Consejero, la mercantil "Lorca Familia S.L." lo llevó ante la Sala por vía de ampliación, fuera del mes siguiente a su notificación, el acto expreso ya era firme y consentido.

   Este razonamiento es correcto, y la Sala de instancia se equivoca cuando contesta al final del fundamento de Derecho tercero que "habiéndose ampliado a tal acuerdo el presente recurso conforme a lo dispuesto en el artículo 46 de la L.J.C.A. no era exigible respecto del mismo la interposición del recurso ordinario como admite el citado artículo 46, que concede al recurso contencioso administrativo directo (...)".

   Esa interpretación del artículo 46 de la L.J. de 1956 (artículo 36 de la Ley 29/98) no es acertada. El precepto permite la ampliación del recurso contencioso administrativo al nuevo acto, pero no dice en absoluto que eso pueda hacerse alterando radicalmente los requisitos para hacer a un acto impugnable. El artículo 37 de la L.J. de 1956 (artículo 25-1 de la L.J. 29/98) sólo permite la impugnación de los actos que "pongan fin a la vía administrativa", y aquellos preceptos sobre la ampliación en absoluto pueden interpretarse como si hicieran impugnables actos que no lo son.

   El acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de 17 de Abril de 1998 era un acto que no ponía fin a la vía administrativa, y por ello se ofrecía el recurso ordinario ante el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes en el plazo de un mes, según los artículos 114 a 116 de la Ley 30/92 y 14.2 del Reglamento de los Organos Urbanísticos de la Generalidad Valenciana aprobado por Decreto 77/96, de 16 de Abril.

   La mercantil interesada debió formular recurso ordinario contra el acuerdo expreso en el plazo de un mes y después, en su caso, pedir la ampliación, pero no acudir a ésta directamente. Ese recurso contencioso administrativo ampliado es por ello inadmisible, y así debió declararlo la Sala de instancia. La sentencia impugnada deber por ello ser revocada en lo que se refiere a la impugnación del acuerdo de 17 de Abril de 1998.

Ocurre, sin embargo, que esa conclusión carece de transcendencia en el presente caso, ya que, aun siendo inadmisible el recurso contencioso administrativo contra el acuerdo expreso de 17 de Abril de 1998, no lo es el formulado contra el anterior acto, también expreso, de 20 de Agosto de 1997, que decidió, por las mismas razones que después determinaron la denegación de la aprobación definitiva, declarar que no se había producido el silencio positivo y no expedir la certificación.

En consecuencia, el recurso contencioso administrativo sigue vivo respecto al acto de 20 de Agosto de 1997, y ello permite estudiar, con plenos efectos, la cuestión de fondo, lo que haremos abordando el estudio de los motivos sustantivos de casación.

Tal como alega la Generalidad Valenciana, la sentencia impugnada infringe los siguientes preceptos:

1. - El artículo 117 de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, el cual, después de imponer un informe por parte del Estado inmediatamente antes de la aprobación definitiva, dispone que "el cumplimiento de los trámites a que se refiere el apartado anterior interrumpirá el cómputo de los plazos que para la aprobación de los planes de ordenación se establecen en la legislación urbanística".

   En el presente caso y con fecha 25 de Marzo de 1995 (es decir, sólo quince días después de recibirse el expediente del Plan para la aprobación definitiva) se comunicó al Ayuntamiento que el expediente no estaba completo, ya que faltaba el informe que prescribe el artículo 117 de la Ley de Costas. En consecuencia, no pudo comenzar a contar el plazo de tres meses establecido en el artículo 6º-2 del Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de Octubre, ya que este precepto exige que lo que tenga entrada sea "el expediente completo".

2. - Por otra parte, la sentencia infringe también los artículos 62 y 43.2.b) de la Ley 30/92, ya que el Plan Parcial era disconforme a Derecho y, además, afectaba al régimen de dominio público marítimo terrestre, razón por la cual el silencio administrativo positivo no pudo producirse.

   Antes de la aprobación inicial la Dirección General de Puertos y Costas, que conoció el Proyecto del Plan, emitió en fecha 2 de Agosto de 1991 un informe que, en lo que aquí importa, decía lo siguiente:

   "En relación con el borde costero se hacen las siguientes precisiones:

   1. En la documentación gráfica se señala la línea de deslinde que delimita los bines de dominio público marítimo-terrestre y la zona sobre la que recae la servidumbre de protección calificándola ésta como zona verde. En relación con este extremo se puntualiza lo siguiente:

      - El deslinde señalado no recoge la totalidad de los bienes de dominio público existentes en la zona, por lo que se está realizando un nuevo deslinde que se encuentra en tramitación.

      - Sobre este tramo la Jefatura de Costas de Alicante ha señalado una línea probable de deslinde según lo establecido en la Disposición Transitoria Decimonovena 3 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas.

      - La línea anteriormente citada constituye en este caso ribera del mar, al existir tras el paseo marítimo y la carretera bines de dominio público marítimo-terrestre que constituyen playa.

   2. De acuerdo con lo citado en el apartado a) anterior se considera que:

      - En el planeamiento deberá recogerse la línea de deslinde probable y sus zonas de servidumbre de tránsito y protección.

      - Sobre la zona de protección deberá hacerse mención expresa tanto en la Memoria como en los Planos que los usos estarán a lo dispuesto en los artículos 24 y 25 de la Ley de Costas.

      - Se deberá recoger en la documentación que los terrenos afectados por la servidumbre de tránsito estarán a lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley de Costas, así como que toda la ocupación de los bienes de dominio público estará sujeta a a obtención del oportuno título administrativo.

      - Se dejarán reservas de suelo para aparcamiento de vehículos en cuantía suficiente para garantizar el aparcamiento fuera de la zona de servidumbre de tránsito".

      Ya en fase de aprobación definitiva, la Dirección General de Puertos volvió a emitir un informe en fecha 7 de Abril de 1998, que literalmente decía:

      "Se ha recibido de la Dirección General de Urbanismo y Ordenación Territorial de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana, a través del Servicio Provincial de Costas de Alicante, el expediente de referencia en solicitud del informe previsto en los artículos 112 y 117.2 de la Ley 22/88 de Costas.

      La documentación viene debidamente diligenciada, haciéndose constar que ha sido aprobada inicial y provisionalmente por el Ayuntamiento con fechas respectivas 3 de Marzo de 1994 y 6 de Febrero de 1995.

      En su fase de tramitación previa a la aprobación inicial, este expediente fue ya objeto de informe por parte de este Departamento de fecha 2 de Agosto de 1991. Se realizaban en él algunas observaciones, de las que las más relevantes se referían a la necesidad de recoger en su documentación gráfica la línea de deslinde probable del dominio público marítimo-terrestre, y al respeto de las limitaciones en el uso impuestas para la zona de servidumbre de protección por los artículos 24 y 25 de la Ley de Costas.

      El Sector S-23 objeto del Plan Parcial está incluido en un tramo de costa cuyo deslinde se encuentra en tramitación desde el 6 de Julio de 1992, fecha en que se publico en el B.O. de la provincia de Alicante su sometimiento a información pública. El trazado de este deslinde probable fue facilitado por el Servicio de Costas en Alicante al Arquitecto redactor del Plan Parcial para su inclusión en la documentación del mismo.

      No obstante, no se ha hecho así y en los planos del Plan Parcial no se representa dicha línea de deslinde ni se tiene en cuenta la afección que produce en los siguientes 100 m., medidos desde ella hacia el interior, a los efectos de la sumisión de esa franja de terreno a la servidumbre de protección. Tal omisión no resulta puramente formal o representativa, sino que invalida la ordenación propuesta que abarca terrenos deslindados provisionalmente como de dominio público marítimo terrestre a los que otorga trato de suelo privado, haciendo, por otra parte, previsión de usos residenciales en áreas afectadas por la servidumbre de protección derivada de aquel deslinde probable.

      Por todo ello, esta Dirección General informa desfavorablemente el Plan Parcial de Ordenación Urbana del Sector S-23 "La Manguilla", en Torrevieja".

      Así pues, el Plan que se envió para aprobación definitiva hacía caso omiso de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio, cuyos preceptos sobre dominio público marítimo terrestre infringía abiertamente, ya que de su artículo 12-5 se deduce que la incoación del expediente de deslinde, con el señalamiento de la línea provisional, impide el otorgamiento de concesiones y autorizaciones en el dominio público delimitado provisionalmente, y, con mucha más razón, habrá de entenderse que prohibe la aprobación de Planes Urbanísticos que lo desconozcan. A estos designios obedecen los artículos 112-a) y 117-3 de la Ley de Costas 22/88 y los artículos 205-1-a) y 210-3 y 5 de su Reglamento 1471/89, de 1 de Diciembre. El Plan de que se trata era, pues, disconforme a Derecho, y, en consecuencia, con independencia del transcurso de los plazos, no pudo ser aprobado por silencio administrativo, tal como disponen los artículos 62-1-f) y 43-2-b) de la Ley 30/92, en su redacción originaria.

      A la vista de todo ello, procede desestimar el recurso contencioso administrativo.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en costas (artículo 139-2 de la Ley 29/98), ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.