STS, 31 de Diciembre de 2001

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha conocido del recurso número 1017/93, promovido por la representación de Don Jose Ángel , Doña Esther y las entidades Puigmal Renta, S.A. e Inmobiliaria Fiduciaria Maña, S.L. y otros. Ha sido parte demandada la Generalidad de Cataluña y codemandado el Ayuntamiento de Barcelona; fue promovido contra el acuerdo de 28 de abril de 1993 de la Comisión de Urbanismo de la Generalidad de Cataluña por el que se otorgó la aprobación definitiva del Plan Especial de Reforma Interior Diagonal - Pueblo Nuevo, incorporando determinadas prescripciones. Dicho acuerdo fue publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 9 de julio de 1993.

Dicho Tribunal dictó sentencia el 14 de marzo de 1997, con la siguiente parte dispositiva:

"FALLAMOS: Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de Don Jose Ángel , Doña Esther y las entidades, PUIGMAL RENTA, S.A., e INMOBILIARIA FIDUCIARIA MAÑA, S.L. contra el Acuerdo de 28 de abril de 1993 de la Comissió d'Urbanisme de Barcelona de la Generalitad de Catalunya por virtud el que, en esencia, aprobó Definitivamente el Plan Especial de Reforma Interior del Sector Diagonal-Poblenou incorporando determinadas prescripciones, del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO PARCIALMENTE la demanda articulada anulamos el acto impugnado en cuanto se delimitaron Unidades de Actuación y se fijaron los correspondientes Sistemas de Actuación habida cuenta de incluirse en las mismas un Sistema General de Comunicaciones constituido por la Avenida Diagonal y no respetarse el principio de justa distribución de beneficios y cargas del planeamiento, además se anula la limitación para la promoción de vivienda social ceñida a la Administración Pública y a promotores sin ánimo de lucro, al resultar procedente admitir esa promoción sin esa limitación sin perjuicio de que la promoción de la Administración Pública y de promotores sin ánimo de lucro pudiera ser preferente. Se desestiman el resto de pretensiones. Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas."

Las partes demandada y codemandada prepararon recursos de casación; fueron tenidos por preparados y se remitieron los autos originales a esta Superioridad, emplazándose a las partes para su comparecencia ante la Sala Tercera de este Tribunal Supremo para hacer uso de su derecho, por término de treinta días.

Dentro del término del emplazamiento compareció ante la Sección de admisión de esta Sala Tercera el Procurador Don José Manuel de Dorremochea Aramburu, en nombre del Ayuntamiento de Barcelona y el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en representación y defensa de la misma; presentando los correspondientes escritos de interposición de los recursos de casación.

Pasados los autos al Ponente, por Auto de la expresada Sección Primera de esta Sala de 14 de septiembre de 1998 se admitió el recurso del Letrado de la Generalidad y se inadmitió el del Ayuntamiento de Barcelona.

Consideró dicha resolución que el Ayuntamiento de Barcelona había incurrido en su escrito de preparación del recurso en el defecto insubsanable de no justificar debidamente que la infracción de una norma no emanada de la Comunidad Autónoma hubiera sido relevante y determinante del fallo (artículo 96.2 LJCA).

En la providencia posterior de la misma Sección Primera de 22 de octubre de 1998 se remitieron las actuaciones a la Sección Quinta, competente para la deliberación y fallo del recurso, con la indicación de que el recurso del Ayuntamiento de Barcelona había sido admitido parcialmente.

Recibidas las actuaciones en la Sección Quinta, en providencia de 20 de noviembre de 1998 se designó nuevo Magistrado Ponente y se dio traslado para oposición del recurso de casación admitido a la parte recurrida, quien presentó el correspondiente escrito de contrarrecurso en el que se opuso a los dos recursos de casación.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para deliberación y fallo y se acordó designar para dicho trámite el día 13 de diciembre de 2001. Se inicio en dicha fecha la deliberación del recurso que prosiguió sin interrupción en audiencias sucesivas, concluyendo el día 20 siguiente.

VISTO, y en atención a los fundamentos de Derecho que se expresan

Solo subsiste para nuestro examen el recurso de casación formulado por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, en la representación y defensa que ostenta. El recurso de casación del Ayuntamiento de Barcelona ha sido inadmitido por el Auto de la Sección Primera de esta Sala de que se ha hecho mérito en el extracto de antecedentes, por incurrir en defecto de preparación (artículo 96.2 LJCA). Al no haberse formalizado el recurso del Ayuntamiento de Barcelona por la vía del artículo 95.1.3º de la LJCA no procedía la admisión parcial de su recurso, como ya declaró el Auto expresado. Por ello se rectifica la providencia de la misma Sección de 22 de octubre de 1998, que ha aludido indebidamente a una admisión parcial que no se ha producido. Quedan ceñidas por ello, a todos los efectos, las alegaciones de oposición de la recurrida al único recurso del que se le dio traslado como admitido a trámite.

La sentencia recurrida estima parcialmente el recurso deducido contra acuerdo de la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 28 de abril de 1993, por el que se aprueba en forma definitiva el Plan Especial de Reforma Interior del Sector Diagonal-Pueblo Nuevo.

Examinada la razón de decidir de tal sentencia observamos que tiene los tres pronunciamientos siguientes: a) Anula, en primer lugar, el citado Plan Especial en cuanto delimita unidades de actuación que incluyen la Avenida Diagonal de Barcelona por entender que la misma constituye un sistema general de comunicaciones que no puede ser imputado a una unidad de actuación en suelo urbano como susceptible de cesión obligatoria y obtención gratuita conforme al artículo 120 del Texto Refundido de los Textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística y, ya a mayor abundamiento, que no respeta el principio de justa distribución de beneficios y cargas del planeamiento; b) Anula, en segundo lugar, la limitación para la promoción de vivienda social que el Plan ceñía a la Administración Pública y a promotores sin ánimo de lucro, para declarar que es procedente admitir promotores sin dicha limitación, sin perjuicio de que pudiera ser preferente la promoción de la Administración Pública y de entes sin ánimo de lucro y c) Desestima, en fin, el resto de las pretensiones formuladas en la demanda.

El recurso de casación de la Generalidad ataca únicamente el primero de los pronunciamientos enunciados, dejando incólumes los dos restantes.

El primer motivo de casación de la Generalidad de Cataluña denuncia como infringidos, ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, los artículos 148.1.3 de la Constitución y el artículo 9.9 del Estatuto de autonomía de Cataluña.

El alegato se fundamenta en que, aunque no se desprenda con claridad de ella, la sentencia ha aplicado al resolver el artículo 83.3 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (TRLS); que este precepto limitaba la obligación de cesión obligatoria y gratuita que recae sobre los propietarios de suelo urbano a los denominados sistemas locales, esto es, a los terrenos destinados a viales, parques y jardines públicos al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente y que, al aplicar esta limitación al caso, la sentencia habría desconocido la normativa urbanística catalana que, a diferencia del Derecho estatal, establece la obligación de cesión obligatoria y gratuita de los suelos destinados tanto a sistemas locales como a sistemas generales de ordenación urbanística del territorio, sin perjuicio de que se deba respetar siempre el principio de equilibrio en la distribución de beneficios y cargas. Concluye el alegato que la sentencia no admite la imputación de un sistema general, como considera la Avenida Diagonal de Barcelona, a una unidad de actuación en suelo urbano y por ello obvia la aplicación de la normativa propia de Cataluña en materia de urbanismo infringiendo directamente - dice - el artículo 148.1.3 de la Constitución y el artículo 9.9 del Estatuto de autonomía.

Esta Sala ha repetido innumerables veces que en el recurso extraordinario de casación sólo podemos entrar a juzgar del acierto o desacierto de una resolución judicial en la medida en la que nos lo consienta la estructura del recurso mismo que, como es sabido, tiene una naturaleza extraordinaria y limitada.

Estamos sujetos al artículo 93.4 de la Ley jurisdiccional. Este precepto limita la susceptibilidad de enjuiciar en casación las sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia respecto de actos de las Comunidades Autónomas a los recursos que se funden en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia. Puede observarse por ello que el relieve que una cuestión pueda ostentar para el Derecho estatal no determina el acceso a la casación, salvo cuando el recurso se funde en infracción de normas no autonómicas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia.

La sentencia recurrida ha resuelto en este caso ateniéndose en forma exclusiva a la normativa urbanística autonómica. No funda la razón de decidir del pronunciamiento que se ataca en casación en ninguna norma de Derecho estatal. Por ello no ha tenido relieve alguno para el fallo el 83.3 del Texto Refundido de 1976 que se invoca, que no ha sido aplicado al acto enjuiciado, como vamos a demostrar de seguido.

La sentencia recurrida afirma, en efecto, que el caso se rige por el Decreto-Legislativo 1/1990, de 12 de julio por el que se aprueba el Texto Refundido de los Textos legales vigentes en Cataluña en materia urbanística. Ese es el único texto que aplica por lo que carece de consistencia el alegato de que haya desconocido las competencias autonómicas en materia de urbanismo, como se sostiene en el motivo. Un hipotético "error in iudicando" del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña a la hora de aplicar el Derecho autonómico catalán en materia urbanística no constituiría una infracción directa del artículo 9.9 del Estatuto de autonomía o del artículo 148.1.3º CE susceptible de ser invocada en casación. Admitir un planteamiento como el que propone la Generalidad de Cataluña significaría que quedase sin efecto, por la vía de impugnaciones indirectas, la limitación que establece el artículo 93.4 LJCA respecto de las cuestiones de Derecho autonómico.

Tal vez por ello la Administración recurrente pone énfasis inmediato en que la sentencia funda su "ratio decidendi" en el artículo 83.3. 1º del TRLS, lo que permitiría superar tal limitación.

Parece, sin embargo, a la Sala, tras un detallado examen y la correspondiente deliberación sobre este extremo, que la operación interpretativa de la sentencia de instancia empieza y concluye dentro del Texto Refundido catalán de 12 de julio de 1990. En efecto la sentencia dice que, encontrándose en suelo urbano, el artículo 120.3 del mencionado Texto Refundido - que incluso manifiesta interpretar en sintonía con su antecedente legislativo en el artículo 16.1.a) y b) de la Ley catalana 3/1984, de 9 de enero - permite una ampliación respecto del régimen del Derecho del Estado de 1976 en el ámbito de las cesiones de sistemas generales de ordenación urbanística del territorio por lo que se refiere a los jardines, plazas y centros docentes y asistenciales ya que la norma autonómica permite contemplar como objeto de cesión obligatoria y gratuita, siempre que estén en el marco de una unidad de actuación delimitada expresamente en el planeamiento, no sólo los que estén al servicio del polígono o unidad de actuación sino también los que estén al servicio general de toda la población. Sin embargo, siempre a juicio de la sentencia, esa excepción no se admite en el mencionado artículo 120.3 respecto de lo que denomina segundo supuesto del 120.3. La ampliación que se ha pretendido -prosigue la sentencia- respecto del ámbito de cesiones para incluir en él la Avenida Diagonal (que considera un sistema general) no es subsumible en este segundo supuesto porque el expresado artículo 120.3 sólo comprende las calles y vías pero no los sistemas generales de comunicación. Apoya la Sala de Barcelona este razonamiento en tres argumentos que es innecesario repetir aquí, pero que se apoyan también en una interpretación sistemática del Texto Refundido catalán. Es ahí donde aparece una referencia al artículo 83.3 del TRLS de 1976, en la que se apoya la Generalidad en su motivo de casación. Sin embargo la misma carece del relieve que se le pretende otorgar. No se emplea para aplicar tal precepto estatal o para preferirlo, en detrimento de la legislación autonómica, sino con fines meramente interpretativos del Derecho autonómico. La referencia al artículo 83.3 TRLS solo sirve para apoyar el razonamiento de que la Ley catalana 3/1984 (y su consecuente en el Texto Refundido autonómico de 1990) ampliaron el ámbito de cesiones para sistemas generales - respecto de lo que se entiende que decía el artículo 83.3 del Texto Refundido estatal - sólo en lo que se refiere a jardines, plazas y centros docentes y asistenciales, pero no en lo que se refiere a un sistema general de comunicaciones, como la Avenida Diagonal. La razón de decidir de la sentencia permanece por tanto dentro del propio artículo 120.3 del Texto autonómico - interpretado en relación con los demás preceptos del mismo con los que se relaciona - y no, como se asevera en el motivo, en un precepto al que sólo se hace una mera referencia para aclarar el sentido del texto que, en realidad, se ha aplicado.

En la fecha en que se dicta la sentencia - 14 de marzo de 1997 - el artículo 83.3.1º TRLS y su desarrollo en el Reglamento de Gestión habían sido no solo desplazados del ordenamiento urbanístico catalán, como se afirma por la Generalidad, sino derogados en el propio Derecho estatal. Así tenía que resultar a la Sala de instancia, conforme a lo dispuesto en la Disposición derogatoria en relación en el artículo 30 de la Ley 8/1990, de 25 de julio o en la Disposición derogatoria única, apartado 1, en relación con el artículo 94.3 del TRLRS de 1992 ya que en la fecha de la sentencia recurrida no se había producido aún el impacto de la STC 61/1997, de 14 de marzo en nuestro ordenamiento urbanístico. Es claro por ello que si la cita del artículo 83.3.1º del TRLS hubiera tenido para la Sala de Barcelona otro relieve que el de una simple cita a efectos interpretativos habría exigido a la sentencia una justificación del precepto que se aplicaba al Plan Especial de 1993 enjuiciado, que no se ha efectuado.

Planteadas así las cosas, acceder a la casación que se nos pide. supondría corregir la interpretación que la Sala de Barcelona ha hecho del artículo 120.3 del Texto autonómico para declarar, en su lugar, que las referencias de lo que la sentencia denomina segundo supuesto (es decir: las de cesión para calles y viales) comprende también los casos de cesión obligatoria y adquisición gratuita de viales que constituyan sistemas generales como es, en el caso, la Avenida Diagonal. No estaríamos corrigiendo un error en la aplicación indebida del Derecho estatal sino, en el caso de que se haya cometido, un error en la interpretación del Derecho autonómico que, según el citado artículo 96.2 de la LJCA, está excluido del conocimiento de este Tribunal.

El primer motivo debe decaer.

Los motivos segundo y tercero deben correr la misma suerte desestimatoria del anterior, ya que abordan la misma cuestión que hemos examinado, afrontándola desde otras perspectivas complementarias.

El motivo segundo invoca, también ex articulo 95.1.4.º de la LJCA, infracción del artículo 2.2 del Código civil, en cuanto recoge el principio general "lex posterior derogat priori". Ya hemos dicho que la sentencia no aplica el repetido artículo 83.3.1 TRLS, por lo que carece de relieve que el mismo sea inaplicable en Cataluña desde la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Medidas de adecuación del Ordenamiento Urbanístico de Cataluña.

El motivo tercero insiste, en lo esencial, en defender la interpretación que se considera correcta del artículo 120 del Texto Refundido catalán, pidiendo en definitiva que declaremos que la prolongación de la Avenida Diagonal debe ser obtenida por cesión obligatoria y gratuita, pronunciamiento al que sólo podríamos llegar revocando la interpretación dada por la Sala de instancia al Derecho autonómico catalán. Se invocan en el motivo las normas generales de los apartados a), b) y c) del artículo 3.1 del TRLRS de 1992, que carecen de relieve a efectos de esta casación. En efecto, no nos justifica la Generalidad en su motivo de qué forma podrían determinar estas normas la casación de la sentencia impugnada. Considera la Sala que la infracción de las normas que presiden el motivo, caso de existir, sólo sería mediata o indirecta y que, para llegar a apreciarla, tendríamos que proceder a la operación previa de corregir lo que la sentencia dice respecto del artículo 120 del Texto catalán. Esa operación previa nos está vedada, conforme a lo que antes se razonó, por lo que las normas que se invocan no guardan la relación necesaria con el fallo que se impugna. El motivo tercero tampoco puede prosperar.

El motivo cuarto invoca el artículo 14 de la Norma Fundamental para lograr, al amparo del principio de igualdad en la aplicación jurisdiccional de la Ley, el mismo resultado revocatorio de la doctrina de la sentencia recurrida invocando dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 5 de diciembre de 1994 y 30 de mayo de 1995, supuestamente contradictorias con la recurrida, de las que únicamente se aporta en fotocopia la primera de ellas. El motivo no prospera por falta de la necesaria identidad de los supuestos invocados con el que se suscita en esta casación.

La sentencia aportada, de 5 de diciembre de 1994, sobre impugnación de las Normas Subsidiarias de planeamiento municipal de Canet de Mar no guarda relación alguna con la cuestión controvertida en este caso.

La sentencia de 30 de mayo de 1995 que se invoca, sobre aprobación definitiva del Plan Especial "la Paperera del Poble Nou" de Barcelona, no es contradictoria con la recurrida en este caso. Dicha sentencia reconoce, en efecto, que la cesión obligatoria de terrenos destinados a jardines, plazas, y centros docentes y asistenciales son forzosas aunque estén al servicio general de toda la población, conforme al artículo 120.3 a) del Decreto Legislativo de 12 de julio de 1990, siempre y cuando la delimitación del Polígono o de la Unidad de actuación permita o haga posible la equidistribución de cargas y beneficios derivados del planeamiento. La sentencia recurrida en este caso también considera admisible dicho tipo de cesiones y solo las niega para el sistema general de comunicaciones o viario (denominado segundo supuesto). Ninguna referencia se hace a este segundo supuesto en la sentencia invocada en contradicción, por lo que el motivo decae.

El motivo quinto, y último, se centra en un razonamiento de la sentencia en el que se aprecia, ya a mayor abundamiento, que se habría violado también el principio de distribución equitativa de beneficios y cargas.

La sentencia lo hace al comprobar, siguiendo la prueba pericial practicada, que existen grandes diferencias entre el aprovechamiento que cada una de las unidades de actuación recibe en el Plan impugnado en relación con el aprovechamiento que tenía la misma unidad en el Plan anterior. El motivo alega que la sentencia se equivoca claramente con esta apreciación ya que lo que en su caso debió comparar fueron los aprovechamientos que el Plan impugnado asigna a cada una de las Unidades de actuación del Plan en relación con el aprovechamiento del sector, para determinar después si existen diferencias superiores al 15%, conforme al artículo 36 del Reglamento de Gestión Urbanística, que es la norma que se considera aplicable e infringida, siendo absurdo efectuar la comparación con el denominado incremento del techo edificatorio respecto del Plan anterior.

Debemos precisar que la sentencia concluye el razonamiento que se ataca en este recurso, por el que anula la delimitación de unidades de actuación, y del que hemos dado ya cuenta en el fundamento de Derecho sexto de esta sentencia, con el siguiente y decisivo inciso "... por consiguiente, resultan improcedentes y disconformes a derecho las delimitaciones de las Unidades de Actuación actuadas" (sic).

Por ello, cuando inicia, a continuación, el párrafo que da lugar al alegato que se formula en este motivo, efectúa un razonamiento que es ya superfluo para la razón de decidir formulándolo, como señala acertadamente la parte recurrida, "ex abundantia". Cualquier duda sobre la indudable falta de relieve de este razonamiento adicional para el fallo -siempre según la propia lógica de la sentencia- la vuelve a ofrecer la Sala sentenciadora cuando advierte textualmente:"Es más, aunque se devaluase la consideración de Sistema General que se ha analizado a la mera apreciación de una calle, vía o vial - que no se acepta - a fin y efecto de posibilitar su viabilidad jurídica..". Es a continuación de este extenso preámbulo cuando añade que, a su entender, existen unos diferenciales de incremento de techo edificable que no permiten aceptar que se haya respetado el principio de justa distribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento. Es claro que el razonamiento es accesorio y adicional y no se integra en el fallo del pronunciamiento sino con la única finalidad de explicarlo.

Esta Sala ha dicho en reiteradas ocasiones que la doctrina hipotéticamente incorrecta de una sentencia carece de relieve a efectos de casación cuando, pese a ser corregida, no puede alterar el sentido del fallo que se ataca, por lo que procede desestimar el motivo en el que se denuncia tal error (sentencias de 20 de abril y 26 de julio de 1996, 22 de diciembre de 1998 y de 9 de junio y 23 de noviembre de 1999). Corregir en este caso concreto la última apreciación de la Sala para afirmar, en lugar de ella, que no ha sido demostrada adecuadamente una vulneración del principio de justa distribución de beneficios y cargas no permitiría casar la sentencia recurrida, ya que el pronunciamiento subsistiría en su misma razón de decidir. Por esta razón, resulta también procedente desestimar el último motivo de casación.

Procede la desestimación del recurso y la consiguiente imposición de las costas del mismo a la parte recurrente, por imperativo del artículo 102.3 de la LJCA.

En virtud de lo expuesto,