STS, 10 de Mayo de 1999

JurisdicciónEspaña
Fecha10 Mayo 1999
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Mayo de mil novecientos noventa y nueve.

Visto el presente recurso de apelación interpuesto por la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada y asistida por su Letrado, contra la sentencia número 129 dictada, con fecha 26 de marzo de 1992, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, desestimatoria del recurso de dicho orden jurisdiccional número 919/1990 promovido contra los acuerdos del Pleno del AYUNTAMIENTO DE MARTORELLES -Corporación que ha comparecido en esta alzada, como parte apelada, bajo la representación procesal y dirección técnico jurídica de su Secretario y Letrado Don Héctor García Morago- de 9 de junio y 3 de noviembre de 1989, relativos a la aprobación provisional y definitiva de las Bajas de Resultas de Gastos obrantes en la relación de acreedores de la liquidación del Presupuesto municipal de 1988, así como contra el Decreto de la Alcaldía por el que se dió cumplimiento al primero de los expresado acuerdos -Bajas entre las que se encuentran las cantidades que, con anterioridad, venían siendo satisfechas por el Ayuntamiento a la Diputación Provincial de Barcelona en concepto de 'aportación municipal al sostenimiento del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios'-.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la indicada fecha de 26 de marzo de 1992, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó la sentencia número 129, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Quinta), ha decidido: 1º.-DESESTIMAR el presente recurso. 2º.- No efectuar especial pronunciamiento en materia de costas".

SEGUNDO

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la GENERALITAT DE CATALUNYA interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la parte apelada, el AYUNTAMIENTO DE MARTORELLES, su escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 4 de mayo de 1999, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia de instancia ha desestimado el recurso contencioso administrativo número 919/1990 interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra los acuerdos adoptados por el Pleno delAyuntamiento de Martorelles el 9 de junio y el 3 de noviembre de 1989, así como contra al Decreto que dió cumplimiento al primero de ellos, a través de los cuales se había dado de Baja de Resultas de Gastos del Presupuesto del año 1988 las cuotas liquidadas al Ayuntamiento por la Generalitat en concepto de 'aportaciones municipales obligatorias al Servicio Autonómico de Prevención y Extinción de Incendios', giradas -por la Comunidad Autónoma- en base a lo previsto en el artículo 253.2 de la Ley de Régimen Local (LRL) de 1955, que, en opinión de la recurrente, sigue vigente en Cataluña.

La sentencia apelada ratificó los citados acuerdos y Decreto municipales por entender, en síntesis, que el artículo 253.2 de la LRL de 1955 había sido derogado por el Real Decreto 3250/1976, de 30 de diciembre, por la Ley 7/1985, de 2 de abril, y por el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, careciendo, por tanto, la Generalitat catalana, de título jurídico alguno que la habilitase para exigir las citadas 'aportaciones', sin perjuício de que las mismas fuesen susceptibles, tras la nueva ordenación postconstitucional del Régimen Local, de instrumentarse a través de convenios de cooperación interadministrativa celebrados voluntarialmente entre la Comunidad Autónoma y las Corporaciones Locales de su territorio.

SEGUNDO

La Generalitat catalana apelante viene a argüir, frente a lo declarado en la sentencia impugnada, lo siguiente:

  1. - Las 'aportaciones' municipales al Servicio Provincial (ahora, Autonómico) de Prevención y Extinción de Incendios son verdaderos 'tributos' (conceptuables como un híbrido de Tasas y Contribuciones Espaciales), cuyos sujetos pasivos son los municipios que no tenían establecido dicho Servicio o lo venían prestando deficientemente.

  2. - Tal tributo se funda en lo previsto en los artículos 101.2.h), 103.f) y 253.2 de la LRL de 1955, que se ajustaba y se ajusta a las exigencias del artículo 31.1 de la Constitución.

  3. - Al traspasarse a la Generalitat de Catalunya la titularidad y gestión del citado antiguo Servicio Provincial, asumió, al mismo tiempo, automáticamente, la titularidad de los tributos afectados con que aquel Servicio venía financiándose hasta entonces -tributos entre los que se encuentran las exacciones previstas en el artículo 253.2 de la LRL de 1955-.

  4. - A tenor de la Disposición Transitoria Segunda del Estatuto de Autonomía de Cataluña, aprobado por la Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, y de los artículos 7 y 8 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) 8/1980, de 22 de septiembre, el mencionado artículo 253.2 de la LRL de 1955 debe ser considerado como legislación transitoriamente vigente en Cataluña, hasta que se dicte otra, en lo relativo a la financiación del comentado Servicio de Prevención y Extinción de Incendios; y, al asumir la Generalitat, en los indicados años, dicha competencia, el Estado perdió, desde entonces, toda posibilidad de incidir normativamente sobre tales materias y cuestiones, de modo que la nueva legislación estatal básica en materia de Régimen Local es insusceptible de derogar, en Cataluña, el artículo 253.2 de la LRL de 1955, que viene a configurar un 'tributo propio de la Comunidad Autónoma' (indisponible para el Estado).

TERCERO

Las alegaciones de la Generalitat apelante carecen del necesario predicamento para poder desvirtuar lo sentado en la sentencia de instancia y en los acuerdos municipales que en la misma y en esta alzada son objeto de controversia, habida cuenta que:

  1. En contra del parecer de la Generalitat consistente en que el artículo 253.2 de la LRL de 1955 se incorporó al ordenamiento jurídico autonómico en virtud de la Disposición Transitoria Segunda del Estatuto de Autonomía de Cataluña ("Mientras las Cortes Generales no elaboren las Leyes a las que este Estatuto se refiere, y el Parlamento de Cataluña legisle sobre las materias de su competencia, continuarán en vigor las actuales Leyes y disposiciones del Estado que se refieren a dichas materias, sin perjuicio de que su desarrollo legislativo, en su caso, y su ejecución, se lleve a cabo por la Generalidad en los supuestos así previstos en este Estatuto"), de manera que sólo una Ley autonómica puede derogar tal precepto, la sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 1996 tiene declarado que la remisión a las Leyes y disposiciones del Estado que regulen las materias a las que el citado Estatuto se refiere ha de entenderse efectuada a las vigentes en cada momento, de modo que la transcrita Disposición Transitoria Segunda no impide que, a falta de regulación específica autonómica, sean de aplicación las Leyes del Estado que circunstancialmente se encuentren en vigor en virtud del carácter supletorio que el derecho estatal tiene en las Comunidades Autónomas, y, por consiguiente, al quedar derogado el artículo 253.2 de la LRL de 1955 por, especialmente, la Disposición Derogatoria de la Ley 7/1985, aquel precepto no puede legitimar, como pretende la recurrente, las pretensiones anulatorias de los acuerdos municipales aquí objeto de controversia, en tantoen cuanto la interpretación propugnada por la Generalitat en torno a las normas de derecho transitorio es contraria a lo dispuesto en los artículos 3.1 y 4.2 del Código Civil, pues, si las normas, conforme al primero de dichos preceptos, se han de interpretar según el sentido propio de sus palabras en relación con el contexto, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad, y si las de ámbito temporal, cuales son las transitorias, no se han de aplicar a supuestos ni en momentos distintos de los comprendidos expresamente en ellas, según el segundo de los preceptos citados, no se puede llegar a otra conclusión que la expuesta acerca de su remisión al derecho estatal vigente en cada momento, porque las normas de transición no son sino 'normas delimitadoras de las disposiciones que han de regir las relaciones jurídicas existentes al producirse un cambio de legislación', de manera que tienen una finalidad definidora de la regla material que rige el efecto jurídico propio de una relación o derecho subjetivo, y un objeto especial limitado a las relaciones jurídicas que existen en una época de transición, es decir, cuando unas normas son sustituídas por otras, supuesto que no se daba en el momento de la adopción de los acuerdos municipales de 9 de junio y 3 de noviembre de 1989 y del Decreto subsiguiente; por lo que, si no se estaba ya en un período transitorio y si las normas estatales vigentes eran la aludida Ley 7/1985 y el Real Decreto Legislativo 781/1986, en cuyos textos no existe precepto alguno análogo al contenido en el artículo 253.2 de la LRL de 1955, lo cual responde lógica y necesariamente al nuevo sistema de autonomía local establecido en los artículos 137, 140 y 141 de la Constitución, no es lícito basar la exigencia de las cuestionadas aportaciones aquí analizadas en el expresado artículo 253.2 de la LRL de 195, como pretende la Generalitat de Catalunya.

  2. Frente al argumento de la recurrente de que, una vez producido el traspaso del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios de las Diputaciones Provinciales a la Generalitat, ésta presta dicho Servicio en el ejercicio de una competencia propia y puede exigir, por ello, las Tasas y Contribuciones que ella misma determine en el marco de la Constitución, del Estatuto de Autonomía y de la LOFCA, se ha de replicar, recogiendo la doctrina establecida tanto por esta Sala del Tribunal Supremo (sentencias de 1 de junio de 1988 y 2 de abril de 1990) como por el Tribunal Constitucional (sentencia 214/1989, de 21 de diciembre), que las transferencias de competencias efectuadas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 7/1985 son inoperantes si no se ajustan a esta Ley, sin que la Generalitat de Cataluña pueda eludir el respeto a las competencias de municipios y provincias determinadas por los artículos 25, 26, 31 y 36 de la referida Ley 7/1985, dado el principio constitucional de autonomía de los entes locales (artículos citados 137, 140 y 141 de la Constitución), ni olvidar que los artículos 27 y 37 de la misma citada Ley prevén la delegación de competencias de la Administración de las Comunidades Autónomas en los Municipios y en las Provincias pero no a la inversa.

  3. Si la 'aportación' municipal prevista en el artículo 253.2 de la LRL de 1955 tuviese que ser considerada como un tributo, mitad Tasa y mitad contribución Especial, de titularidad provincial (al menos, hasta 1980), debería llegarse a la conclusión de que, en la fecha de entrada en vigor del Estatuto de Autonomía de Cataluña, en 1980, dicho tributo ya había sido derogado por el Real Decreto 3250/1976 (que había comenzado a regir el 1 de enero de 1979), dictado en desarrollo de la Ley de Bases de Régimen Local 41/1975, de 19 de noviembre, que en ningún caso contemplaba tales 'aportaciones' entre el elenco de tributos que dicha norma reconocía en favor de las Diputaciones Provinciales (artículos 130 a 151). Y es más, los artículos 144.1.a) y 31.b) de dicha disposición reputaban sujetos pasivos de las Contribuciones Especiales aplicadas para sufragar los gastos de establecimiento y mejora del Servicio Provincial de Prevención y Extinción de Incendios no a los Ayuntamientos, sino a las Entidades o Sociedades aseguradoras, y, por su parte, la regulación de las Tasas provinciales hacía sujetos pasivos de las mismas a los directamente beneficiados por la actuación municipal y no a los municipios. Y si se siguiese el razonar de la apelante, el supuesto tributo contemplado en el artículo 253.2 de la LRL de 1955 había desaparecido el 1 de enero de 1979, bastante antes de que la Generalitat asumiese la titularidad del Servicio de referencia, por lo que mal puede ésta subrogarse en la titularidad de un tributo que en 1980 había ya desaparecido del ordenamiento jurídico.

    Si la 'aportación' municipal obligatoria del citado artículo 253.2 ostentaba una naturaleza tributaria, cabría entenderla derogada, además, desde la entrada en vigor de la Constitución, en virtud de lo dispuesto en la Disposición Derogatoria Tercera y en el artículo 31.1 de ésta última, pues en este segundo precepto se establece que las prestaciones personales o patrimoniales de naturaleza pública deberán ser exigidas 'de acuerdo con la Ley', y tal prescripción requiere que sea precisamente la Ley (ley formal) la que regule de forma precisa -mediante límites ciertos, sin remisiones en blanco a la Administración- los elementos esenciales de la prestación de que se trate, exigencia -ésta- que no cumplía el artículo 253.2 de la LRL de 1955, en cuanto éste precepto, además de no precisar con rigor quién debía merecer la condición de sujeto pasivo de la aportación, dejaba a la libre determinación del entonces Ministerio de la Gobernación (hoy según la apelante-, Comunidad Autónoma) la fijación de la base imponible, o de la parte del coste del Servicio a repercutir en los municipios, así como la fórmula para calcular objetivamente el reparto de lacarga entre todos los municipios gravados y la cuota correspondiente a cada uno de ellos (tipo de gravamen).

    Y, como declara la antes citada sentencia de esta Sala de 16 de marzo de 1996, no debe olvidarse, en conclusión, que existe una reserva de Ley en materia tributaria (artículos 133.1 y 2 y 157.1.b de la Constitución y 4.1.b y 6.1 de la LOFCA de 1980) y que el artículo 57 de la Ley 7/1985 (de naturaleza básica y que forma parte del denominado bloque de constitucionalidad) establece el carácter 'voluntario' de la cooperación económica, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, entre la Administración Local y la de las Comunidades Autónomas.

  4. La apelante parte de la premisa de la competencia estatutaria de la Generalitat en materia de Prevención y Extinción de Incendios, pero no tiene en cuenta que tal competencia debe cohonestarse con una competencia concurrente del Estado, que éste tiene constitucionalmente reservada con carácter exclusivo, cual es la legislación básica en materia de régimen jurídico y económico de las Entidades Locales, cuyas determinaciones deberán prevalecer, en caso de conflicto, sobre las normas autonómicas. Así, el artículo 71 del Real Decreto Legislativo 781/1986 dice que "sin perjuício de los supuestos de financiación concurrente previstos en la Ley, las Corporaciones Locales no costearán servicios del Estado o de las Comunidades Autónomas, salvo las fórmulas de 'colaboración voluntaria' a la prestación de los mismos (precepto que es norma básica a tenor de lo indicado en la Disposición Final Séptima.1.a del propio Real Decreto Legislativo). Los citados supuestos de 'financiación concurrente' deben entenderse referidos, como máximo, a aquellas competencias susceptibles de calificarse de 'compartidas', cosa que no ocurre con el Servicio autonómico de Prevención y Extinción de Incendios en relación al municipio de Martorelles (que, por no tener más de 20.000 habitantes, no está obligado su Ayuntamiento a prestar tal Servicio); y admitir lo contrario implicaría permitir que las Leyes sectoriales -estatales y autonómicas- privaran de contenido a la garantía constitucional de la 'autonomía local' (preservada por la Ley 7/1985), mediante el método de repercutir en los municipios el coste, total o parcial, de sus exclusivas y no concurrentes (con la Administración Local) obligaciones competenciales, con lo cual también se difuminaría el principio constitucional de la suficiencia financiera de las Haciendas Locales.

    En todo caso, las 'aportaciones' municipales al Servicio Autonómico de Prevención y Extinción de Incendios deberían circunscribirse a los municipios que no prestasen o prestasen de forma insuficiente tal servicio pese a estar obligados a ello (artículo 26.1.c de la Ley 7/1985: para municipios de más de 20.000 habitantes, entre los que no está comprendido el de Martorelles).

  5. Por otro lado, la legislación catalana sobre régimen local, dictada en desarrollo de las bases estatales, no ha alterado el esquema de los servicios municipales obligatorios de la legislación estatal, sino que se ha limitado a concretar que sean las Comarcas, en coordinación, en su caso, con las Provincias, las que presten los servicios de interés local que no puedan o no estén obligados a prestar los municipios de menor entidad.

    Así, la Ley 8/1987, Municipal y de Régimen Local de Cataluña no ha recogido, como ya hemos apuntado antes, lo que en su día se disponía en el artículo 253.2 de la LRL de 1955, que hubiera sido lo lógico de admitir, con la apelante, que tal precepto debería considerarse vigente y no afectado por la Disposición Derogatoria a) de la Ley 7/1985 y por la Disposición Derogatoria 1.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986.

  6. La Disposición Transitoria Segunda del Estatuto de Cataluña no es aplicable al caso, pues se está refiriendo a competencias autonómicas compartidas, cuya legislación básica corresponde al Estado. Y se permite, así, a la Comunidad Autónoma, que dicte su propia normativa sobre la materia, inspirándose, transitoriamente, en la legislación vigente en el momento de promulgarse el Estatuto (es decir, en el comentado artículo 253.2 de la LRL de 1955); pero, mutatis mutandi, se da por supuesta la competencia de las Cortes Generales para reformar la normativa estatal vigente en el citado momento de la promulgación del Estatuto, tal como hicieron a través de la Ley 7/1985 (seguida del Real Decreto Legislativo gubernamental 781/1986), acabándose, así, con los últimos vestigios de la LRL de 1955, incluído el artículo 253.2.

  7. El artículo 57 de dicha Ley 7/1985, yendo más allá de lo hasta ahora apuntado, establece, en lo que al caso concierne, que la cooperación económica entre Entidades Locales y Comunidades Autónomas será 'voluntaria' tanto en materia de servicios locales como cuando se esté ante asuntos de interés común; y, por eso, el establecimiento de 'aportaciones' municipales obligatorias en beneficio de servicios autonómicos de interés común (o concurrentes) sólo puede instrumentarse por medio de una Ley básica, que como tal debe ser promulgada por el Estado y no por las Comunidades Autónomas.H) Al analizar el Decreto 68/1982, de 1 de abril, por el que la Comunidad Autónoma catalana aceptó la transferencia del Servicio de Prevención y Extinción de Incendios de la Diputación de Barcelona, se observa que dicha Comunidad Autónoma asume, no la liquidación 'de futuro' de las 'aportaciones' municipales contempladas en el artículo 253.2 de la LRL de 1955, sino una parte de las aportaciones ya vencidas en función del coste histórico del Servicio (Punto 4.2 del Protocolo del Anexo del Decreto). Y no se olvide, a mayor abundamiento, que se trata de un Decreto anterior a la Ley 7/1985, que, por mor de su finalidad, no podía afectar a la competencia estatal en materia de bases del Régimen Local.

CUARTO

Procede, por tanto, desestimar el presente recurso de apelación y confirmar la sentencia de instancia; sin que haya méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello en el artículo 131 de la LJCA.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la GENERALITAT DE CATALUNYA contra la sentencia número 129 dictada, con fecha 26 de marzo de 1992, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado, y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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