STS, 20 de Julio de 2004

PonenteEduardo Espín Templado
ECLIES:TS:2004:5367
Número de Recurso1399/2000
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución20 de Julio de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. EDUARDO ESPIN TEMPLADOD. JOSE MANUEL BANDRES SANCHEZ-CRUZAT

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Julio de dos mil cuatro.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1.399/2.000, interpuesto por el Excelentísimo AYUNTAMIENTO DE JEREZ DE LA FRONTERA contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en fecha 13 de septiembre de 1.999 en el recurso contencioso-administrativo número 667/1.995, sobre segregación del municipio de San José del Valle del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera.

Son partes recurridas la JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por el Letrado del Servicio Jurídico de dicha Comunidad Autónoma, la Excelentísima DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE CÁDIZ, representada por el Procurador D. José Ignacio de Noriega Arquer, y el AYUNTAMIENTO DE SAN JOSÉ DEL VALLE, representado por la Procuradora Dª Mª Teresa Puente Méndez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Primera), dictó sentencia de fecha 13 de septiembre de 1.999, desestimatoria del recurso promovido por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera contra el Decreto 82/1995, de 28 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, por el que se aprueba la segregación de parte del término municipal de Jerez de la Frontera para constituir el nuevo e independiente municipio de San José del Valle.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 20 de enero de 2.002, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera compareció en forma en fecha 28 de febrero de 2.000, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladoras de las sentencias o de las que rigen los actos y garantías procesales, en concreto, de los artículos 24.1 y 24.2 de la Constitución y de los artículos 74.3 y 75 de la Ley jurisdiccional,

- 2º, también amparado en el mencionado apartado 1.c) del artículo 88, en relación con los artículos 24.1 y 24.2 de la Constitución y del artículo 75 de la Ley jurisdiccional,

- 3º, al amparo del apartado 1.d) del ya citado artículo de la Ley procesal, por infracción de los artículos 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo, 84 de la Ley 30/1992 y 9 del Reglamento estatal de Población y Demarcación Territorial,

- 4º, formulado igualmente al amparo del apartado 1.d), por infracción del artículo 83.2 de la Ley jurisdiccional de 1.956,

- 5º, también amparado en el ya citado apartado 1.d), por infracción de los artículos 9.3 de la Constitución y 83.2 de la Ley jurisdiccional de 1.956, y

- 6º, amparado como los anteriores en el apartado 1.d), por infracción de los artículos 3 y 6.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial, aprobado por Real Decreto 1690/1986.

Terminaba suplicando que se dicte sentencia por la que se case la recurrida, declarando nulo o anulando el Decreto recurrido, ordenando retrotraer el expediente al momento anterior a la remisión del mismo para dictamen al Consejo Consultivo, a fin de dar trámite de audiencia al recurrente para que pueda pronunciarse motivadamente sobre la segregación propuesta y aportar la documentación que estime pertinente; subsidiariamente, que se declare la nulidad del Decreto recurrido por ser improcedente la segregación aprobada, y subsidiariamente que, con casación de la sentencia recurrida, acuerde retrotraer el proceso a la fase probatoria para que se admita y practique la propuesta por el recurrente -demandante en la instancia- y se practique la propuesta y admitida por la Sala, formulando los demás pronunciamientos procedentes.

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 19 de junio de 2.001.

CUARTO

Personada la Diputación Provincial de Cádiz, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se desestime el recurso, confirmando la sentencia recurrida, con expresa condena en costas a la recurrente.

También personado el Ayuntamiento de San José del Valle, su representación procesal se ha opuesto asimismo al recurso de casación, suplicando en su escrito que se dicte resolución por la que se desestime íntegramente el recurso, confirmando en sus propios términos y fundamentos la sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Igualmente se ha opuesto al recurso de casación la Administración autonómica demandada, quien suplicaba en su escrito que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación, confirmando íntegramente la sentencia impugnada.

QUINTO

Por providencia de fecha 11 de mayo de 2.004 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 14 de julio de 2.004, en que han tenido lugar dichos actos.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Ayuntamiento de Jerez impugna en casación la Sentencia de 13 de septiembre de 1.999 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Sevilla (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que desestimó su recurso contencioso administrativo contra la segregación del municipio de San José del Valle. La segregación de ese Municipio respecto del Ayuntamiento recurrente fue acordada por el Decreto 82/1995, de 28 de marzo, del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía.

La Sentencia ahora combatida ante nosotros rechazó las alegaciones de la parte actora, afirmando, en apretada síntesis, que la misma había participado plenamente en el proceso de segregación sin que se hubiera producido indefensión de ningún género; que la Administración autonómica había requerido todos los informes preceptivos, sin que estuviese vinculado por ellos; que su resolución no estaba viciada por desviación de poder, sino que respondía al ejercicio razonable de su poder discrecional; así como, finalmente, que el Ayuntamiento recurrente no había acreditado la falta de viabilidad económica del nuevo municipio.

SEGUNDO

El recurso de casación se articula en 6 motivos, los dos primeros al amparo del apartado 1.c) del artículo 88, en relación con la actividad probatoria desarrollada en la instancia, y los restantes cuatro motivos acogidos al apartado 1.d) del citado precepto, por la supuesta vulneración de determinados preceptos y principios constitucionales y legales.

Antes, sin embargo, de proceder al examen detenido de los motivos en que se basa el recurso, es preciso efectuar unas consideraciones generales sobre el objeto del presente recurso de casación. En efecto, hoy día son competencia de las Comunidades Autónomas las materias relativas a la configuración de los Ayuntamientos y de sus términos municipales (creación, supresión y segregación de municipios, alteración de sus términos respectivos, principalmente), como otras materias relativas a la Administración Local. Es por ello forzoso verificar si nos encontramos ante un supuesto accesible a la casación o si bien se trata de un caso de aplicación de derecho autonómico que no sería susceptible de ella en virtud de lo prevenido en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción.

El citado precepto requiere para que las Sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia sean recurribles en casación que el recurso se funde en la infracción de normas estatales o de derecho comunitario europeo, lo que debe justificarse incluso en el escrito de preparación del recurso, según lo requerido por el artículo 89.2 de la Ley procesal, al objeto precisamente de inadmitir a limine aquellos recursos dirigidos contra sentencias que se limitan a aplicar derecho autonómico.

Aparentemente el presente recurso cumple con esta exigencia puesto que las normas cuya infracción se alega son todas ellas estatales: la Constitución, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (la anterior de 1.956 y la vigente de 1.998), la anterior Ley de Procedimiento Administrativo y la vigente Ley 30/1992 y el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio. Sin embargo, no puede quedarse nuestro examen en un análisis meramente superficial y formal, limitándonos a constatar que se ha alegado la infracción de normas estatales, sino que es preciso comprobar que tales normas han sido aplicadas por la Sentencia recurrida y que han sido relevantes y determinantes del fallo, según exigen los preceptos procesales ya mencionados.

Pues bien, dicho análisis debe comenzar con examinar qué normas de derecho material han sido aplicadas por la Sentencia recurrida, lo que en el caso de autos es, sin duda alguna, la Ley andaluza 7/1993, de 27 de julio, de Demarcación Municipal. Esta Ley, dictada en ejercicio de sus competencias asumidas estatutariamente, era la Ley aplicable en la materia, como afirmaba el Consejo Consultivo Andaluz en su informe de 20 de octubre de 1.994:

"[...] Expuesto cuanto antecede, dada la distinta regulación de la materia por la norma estatal y autonómica hay que determinar la que sea aplicable así como su eficacia en el tiempo, habida cuenta de la sucesión de las mismas producida durante la sustanciación del procedimiento. El artículo 13 de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local constituye la norma básica y, como queda dicho, contiene una regulación muy escueta, encontrándose desarrollada fundamentalmente en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial. Este Reglamento no tiene carácter de norma básica y sólo es de aplicación ante la ausencia de normativa autonómica. Por consiguiente, existiendo legislación autonómica de desarrollo ésta será aplicable, quedando exceptuada la aplicación de la normativa no básica del Estado, señaladamente el mencionado Reglamento de Población y Demarcación Territorial.

La Ley 7/1993 de Demarcación Municipal, que entró en vigor en el momento temporal coincidente con los hechos que se describen en el Antecedente de Hecho 15, establece en su Disposición Transitoria Tercera que "Los expedientes de modificación de términos municipales iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley, se sustanciarán de conformidad con el contenido de la misma", lo que ha de interpretarse en el sentido de que los expedientes que hayan de resolverse bajo la vigencia de la Ley han de cumplir los requisitos establecidos en la misma siendo válidas cuantas actuaciones anteriores a ella puedan servir a tal efecto. [...]" (epígrafe II, in fine)

La mencionada Ley del Parlamento de Andalucía era efectivamente la norma reguladora de la materia y aplicable al caso, y es la que la Sala de instancia ha aplicado. A partir de ahí es preciso comprobar si otras normas estatales han sido aplicadas con carácter relevante y determinante del fallo de tal forma que pese, a tratarse básicamente de la aplicación de una ley regional que contiene una regulación completa sobre la materia, el litigio tiene acceso a la casación ante este Tribunal Supremo. Es preciso insistir en esto último, y es que la referida Ley 7/1993, del Parlamento andaluz, es una norma que no sólo contiene la regulación sustantiva sobre la materia de demarcación municipal, sino asimismo las normas procedimentales de aplicación a los expedientes que se instruyan en dicha materia.

Sin perjuicio del examen particularizado que luego hagamos sobre los distintos motivos del recurso, las normas estatales alegadas por la parte actora y que antes hemos enumerado, tanto constitucionales como de legalidad ordinaria, son de tres tipos: normas relativas al procedimiento administrativo, normas referidas al proceso judicial, y una, la Ordenanza sobre Población y Demarcación Territorial aprobada por Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio, de carácter sustantivo sobre la materia.

Pues bien, como regla general las normas que determinan primariamente el acceso a la casación son las de carácter sustantivo. Así, cuando las normas materiales aplicables al caso son autonómicas, es decir, cuando nos encontramos ante un supuesto de derecho autonómico, en principio la infracción por la Sala de instancia de normas estatales sobre procedimiento administrativo o sobre el proceso jurisdiccional, por aplicación o inaplicación indebida o errónea de tales normas, no supone necesariamente el acceso a la casación. Con todo, sólo el examen del caso concreto podrá dilucidar si efectivamente eso es así o si por cualquier circunstancia, la norma estatal procedimental o procesal determina el acceso a la casación, pese a tratarse de la aplicación de derecho autonómico en cuanto al fondo, por haber sido aplicada con carácter relevante para el fallo.

En el presente caso, la conformidad o no a derecho de la segregación municipal acordada por el Decreto del Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía impugnado en el contencioso administrativo previo depende, en principio, de la recta aplicación por parte de la Junta de Andalucía de su propia Ley sobre la materia. En consecuencia, la revisión jurisdiccional de la legalidad de dicho acto efectuada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía tendrá por objeto la comprobación de que el mismo se ha ajustado a las exigencias procedimentales y de fondo de la citada Ley regional, consistiendo así en un supuesto claro de aplicación de derecho autonómico.

Quiere esto decir que determinadas alegaciones procedimentales o de principios constitucionales relativos a la actuación administrativa no determinarán en principio el acceso de dicha sentencia al recurso de casación, al ser alegaciones por completo adjetivas respecto a la aplicación del derecho autonómico y carentes de sustantividad propia. En ese sentido, como veremos, no puede afirmarse de ellas que sean relevantes y determinantes del fallo de la sentencia recurrida en el sentido en el que lo exige el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción.

Así, las infracciones relacionadas con la actividad probatoria que se alegan en los dos primeros motivos de casación se refieren a la correcta aplicación de las normas procesales sobre la prueba en relación con la aplicación de la norma autonómica, y en sí mismas no son determinantes del fallo, aunque como es natural una errónea aplicación de las normas probatorias puede determinar una equivocada apreciación fáctica por parte de la sentencia de instancia y, en ese sentido, afectar al fallo. Pero este no depende, sino indirectamente, de la correcta interpretación y aplicación de tales normas y, por ello, no debe determinar, en principio, el acceso a la casación.

Lo mismo ocurre, en principio, con las normas relativas al procedimiento administrativo, inclusive los principios constitucionales que afectan al mismo. El procedimiento administrativo encaminado a la aplicación por parte de la Administración regional de una norma autonómica no altera el hecho de que se trata de la aplicación de derecho autonómico y tampoco determina, por si mismo, el acceso a la casación. En este caso, además, las normas procedimentales a las que se ajustó la actividad administrativa se contenían en la propia Ley 7/1993, de Demarcación Municipal de Andalucía. Esta circunstancia afectaría a los motivos tercero a quinto.

Por último, en los supuestos de normativa estatal concurrente con la autónomica, como podría calificarse a la normativa básica estatal sobre la materia y en este caso, al Real Decreto 1690/1986, la cuestión a dilucidar es si ha sido efectivamente aplicado al caso de autos.

TERCERO

Procede ahora comprobar que en el caso de autos, en el que efectivamente el derecho aplicado ha sido derecho autonómico, ninguna de las infracciones en que se fundan los motivos de casación tiene sustantividad propia para ser conocida en sede casacional.

Los dos motivos primeros pueden ser examinados conjuntamente, puesto que en ambos se plantea, al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, infracciones relativas a la prueba, en concreto del artículo 24 de la Constitución y de los artículos 74.3 y 75 de la propia Ley jurisdiccional; dichas infracciones se habrían producido por no haber admitido una prueba relativa a la suficiencia financiera del municipio segregado (primer motivo) y a no haberse practicado una prueba que fue admitida en su momento relativa a la continuidad del término de Jerez de la Frontera tras la segregación (segundo motivo). Pues bien, de acuerdo con lo sostenido más arriba, dichas infracciones están relacionadas y son dependientes de la aplicación de la Ley andaluza 7/1993, de Demarcación Municipal, pues dicha actividad probatoria estaba encaminada a acreditar el incumplimiento de los requisitos materiales que la referida Ley autonómica exige en su artículo 8 para admitir una segregación municipal. En consecuencia, dichas supuestas infracciones no suponen que el fallo derive directamente de la infracción de normas estatales, sino sólo indirectamente por las consecuencias que pudieran ocasionar en la valoración de la actividad probatoria en relación con el derecho autonómico, por lo que no son susceptibles de acceder al recurso de casación.

CUARTO

El motivo tercero se funda en que, según la parte actora, tras completar el expediente para subsanar las deficiencias puestas de manifiesto por el Consejo Consultivo de Andalucía en su primer dictamen, el mismo debía haber sido sometido a un nuevo trámite de alegaciones del Ayuntamiento recurrente. Sin embargo, la tramitación del expediente se debía ajustar al procedimiento establecido en la reiteradamente citada Ley 7/1993, de Andalucía, por la que la interpretación de la Sala de instancia de que se ha respetado dicho procedimiento no puede ser revisada en casación.

Conviene insistir, en todo caso, que las normas estatales alegadas sobre procedimiento no resultaban aplicables directamente, al estar regulado el procedimiento por la propia norma autonómica. Tan sólo en el supuesto de que se hubiese producido de forma efectiva la aplicación de dichas normas por tratarse de aspectos no regulados por la norma autonómica y aplicables al procedimiento en cuestión, serían dichas alegaciones revisables en casación. No ha sido ese el caso, por cuanto los trámites de audiencia y participación de las entidades afectadas son cuestiones contempladas en el procedimiento regulado en la norma andaluza.

QUINTO

También son dependientes de la aplicación de la norma andaluza las infracciones denunciadas mediante los motivos cuarto y quinto. En efecto, en ellos se denuncia que la actuación administrativa en la tramitación del expediente de segregación incurrió en desviación de poder (motivo cuarto) y arbitrariedad (motivo quinto). Al no haberlo apreciado así, entiende la parte actora que la Sala de instancia habría incurrido a su vez en distintas infracciones constitucionales (artículo 9.3 de la Constitución) y de la Ley de la Jurisdicción (artículo 83.2 de la anterior Ley de 1.956).

Sin embargo, en ambos casos se trata, de nuevo, de alegaciones dependientes de la actuación en un procedimiento administrativo de aplicación del derecho autonómico que, por si mismas, no garantizan el acceso a la casación. La Sala de instancia no ha apreciado que el procedimiento de segregación seguido de conformidad con la ley andaluza reiteradamente citada haya incurrido en desviación de poder o arbitrariedad, y dicha interpretación en relación con la aplicación de normativa autonómica no permite su revisión en casación.

SEXTO

Finalmente, el motivo sexto aduce una norma sustantiva estatal, cual es el Reglamento de Población y Demarcación Territorial aprobado por el Real Decreto 1690/1986. Sin embargo, dicho reglamento no era el derecho aplicable al supuesto de autos, regulado, como se ha dicho reiteradamente, por la normativa andaluza.

A este respecto conviene reseñar que en una materia como esta, en la que hay compartición de competencias normativas, perteneciendo al Estado la normativa básica y a la comunidad Autónoma la de desarrollo, la primera sólo determina el acceso a la casación en los supuestos en los que sea de aplicación directa. No así cuando, como es el caso, la norma aplicable es la ley regional que debe, eso sí, respetar las exigencias que la normativa básica estatal le impone. Todo ello sin perjuicio de que el citado Reglamento no prescribe su naturaleza básica, aunque en determinados aspectos sea desarrollo reglamentario de preceptos básicos de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local. En cualquier caso, al no tratarse la norma alegada de aplicación directa al caso resuelto en la Sentencia recurrida tampoco este motivo admite su examen casacional.

SÉPTIMO

El rechazo de todos los motivos al constatar que las infracciones que en ellos se aducen no determinan el acceso a la casación supone la desestimación del recurso. La necesidad de comprobar de manera específica que no se han producido las infracciones de normas estatales que se alegan conducen a un fallo desestimatorio, en vez de a una decisión de inadmisión a limine.

La desestimación del recurso supone la imposición de las costas a la parte que lo ha sostenido, en aplicación de lo prevenido en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y en consecuencia DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera contra la sentencia de 13 de septiembre de 1.999 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Primera) en el recurso contencioso-administrativo 667/1.995. Se imponen las costas del recurso a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.

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