STS, 22 de Octubre de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:8098 |
| Número de Recurso | 2018/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 22 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 2018/96, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de don Juan , contra la sentencia, de fecha 6 de febrero de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en los recursos acumulados de dicho orden jurisdiccional núms. 642/91, 700/91 y 702/91, en los que se impugnaban la resolución del Director General de Salud del Gobierno de Navarra, de 30 de mayo de 1991 y el acuerdo del Gobierno de Navarra, de 19 de septiembre de 1991, que inadmitió y desestimó sendos recursos administrativos interpuestos contra la primera resolución que concedió autorización para apertura de oficina de farmacia a dicho recurrente en DIRECCION000 . Han sido partes recurridas el Colegio Oficial de Farmacéuticos de Navarra, representado por el Procurador de los Tribunales don Ramiro Reynolds de Miguel, doña Cristina , representada por la Procuradora de los Tribunales doña María Luisa Gavilán Rodríguez, y doña Victoria , representada por la Procuradora de los Tribunales doña María José Millán Valero.
En los recursos contencioso-administrativos núms. 642/91, 700/91 y 702/91, seguidos ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de Navarra se dictó sentencia, con fecha 6 de febrero de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Desestimando la causa de inadmisibilidad del recurso aducida por el codemandado y estimando los recursos contencioso- administrativos acumulados interpuestos por las representaciones procesales del Colegio Oficial de Farmacéuticos de Navarra, Dª Victoria y Dª Cristina contra la resolución de 30 de mayo de 1991 del Director General de Salud del Gobierno de Navarra desestimatoria de los recurso de alzada instados, por los que se autorizó la apertura de una oficina de farmacia en DIRECCION000 ; actos administrativos que debemos anular y anulamos por ser contrarios al Ordenamiento Jurídico; condenando al Gobierno de Navarra al pago a los recurrentes de las costas causadas en el presente recurso".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de don Juan se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 29 de marzo de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case, anule, revoque y deje sin efecto ni valor alguno la sentencia recurrida, y que, por contra, declare que son plenamente ajustados a Derecho los actos administrativos que autorizaron al recurrente la apertura de oficina de farmacia en DIRECCION000 .
Las representaciones procesales de las partes recurridas formalizaron sus escritos de oposición al recurso:
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La del Colegio Oficial de Farmacéutico de Navarra, con fecha de 6 de noviembre de 1998, solicitando que se declare no haber lugar a casar la sentencia de instancia, se desestime el recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.
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La de doña Cristina , con fecha de 10 de noviembre, solicitando sentencia desestimatoria del recurso y que confirme la recurrida, con expresa imposición a la recurrente de las costas causadas.
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La de Doña Victoria , con fecha 13 de noviembre de 1998, solicitando la confirmación de la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, con expresa condena en costas de este recurso a don Juan .
Por providencia de 19 de junio de 2001, se señaló para votación y fallo el 16 de octubre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación se basa formalmente en cuatro motivos formulados al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante) por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver la cuestión objeto de debate, que se concretan en: 1º) infracción del artículo 3.1 del Código Civil; 2º) infracción del artículo 3.1 del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, en relación con el artículo 9.2 de la Constitución; 3º) infracción del artículo 3.2.a) [debe entenderse 3.1.a)] del Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, en relación con el artículo 9.2 de la Constitución; y 4º), a modo de conclusión, la representación procesal resume la infracción de las normas interpretativas del Código Civil (CC, en adelante), se refiere a la realidad social "del mundo de la farmacia", advierte la imperatividad del artículo 3.1 de dicho Código, reprocha a la Sala de Navarra el acoger una interpretación literalista del precepto reglamentario que aplica, y, en fin sostiene que la sentencia impugnada vulnera el espíritu de la legislación farmacéutica, tal como ha de ser entendida a la luz de la Constitución, en particular de su artículo 9.2 "que, al hablar de remover obstáculos, está refiriéndose a la necesidad de hacer posible que el hombre (también los grupos sociales) se realice como tal".
Como advierte la parte recurrente, la cuestión suscitada en el recurso es estrictamente jurídica y muy concreta. Puede formularse en los siguientes términos: si la sentencia de instancia, al denegar la procedencia de la apertura de oficina de farmacia en el municipio de DIRECCION000 , tanto por la vía que proporciona el artículo 3.1 del RD 909/1978, al establecer la norma general o ratio de una farmacia por cada cuatro mil habitantes, como por la vía del artículo 3.1.a) del mismo Reglamento, que atiende para la apertura de nueva oficina de farmacia al aumento de población en más de 5.000 habitantes desde la última apertura, vulnera o no dichos preceptos reglamentarios, teniendo en cuenta los datos fácticos relativos a la población del municipio que el Tribunal a quo considera probados, y que esta Sala, por mor de la naturaleza del recurso de casación, ha de considerar intangibles.
En efecto, la interpretación jurídica constituye una operación encaminada a la determinación del sentido y alcance de la norma jurídica aplicable en la que, por exigencia de la propia seguridad jurídica, deben seguirse los cánones o criterios admitidos por la hermenéutica jurídica y que el artículo 3 CC positiviza, al establecer la necesidad de utilizar los criterios gramatical, sistemático, histórico, sociológico y teleológico. Pero, con independencia de la opinión que se tenga sobre la oportunidad de incorporar dichas reglas de interpretación a un texto legal (aunque sea aquel que tradicionalmente desempeña la función de derecho común), lo que resulta evidente es que la eventual vulneración de dicho precepto del Código no puede considerarse en abstracto, sino en relación con una determinada norma, aquella que se interpreta. O, dicho en otros términos el interprete que interpreta inadecuadamente un precepto porque no se sujeta al artículo 3 CC no infringe tanto este artículo como el propio precepto interpretado.
Asimismo, el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico es consecuencia necesaria de la supremacia de aquella en cualquiera de las versiones de su formulación -la originaria de interpretar las leyes in harmony with the Constitution, la posterior germánica, Verfassungskonforme Auslegung der Gesetze, o la configurada por la doctrina de nuestro Tribunal Constitucional que se inicia en la temprana sentencia de 2 de febrero de 1981-, y tiene su expreso reconocimiento en el artículo 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Pero, con independencia de las consecuencias que ello tiene en el ámbito de la jurisdicción constitucional, el principio de que se trata lo que supone es situar a la Constitución en "contexto necesario" de todas las normas de nuestro ordenamiento, obligando a poner éstas en relación con la Norma Fundamental para darlas, al ser aplicadas, un sentido acorde con los postulados constitucionales.
Por último, al tratar de los criterios utilizables en la interpretación de las normas y, en particular, de la interpretación ex constitutione, e incluso, de la eficacia normativa de la Constitución, ha de tenerse en cuenta el papel primordial de la jurisprudencia -como doctrina establecida por este Tribunal Supremo al interpretar las normas- tanto en su función de complemento del ordenamiento jurídico, según expresa el artículo 1.6 CC, como en la de garantía para la igualdad y para la seguridad jurídica (entendida en su faceta de "predectibilidad" del pronunciamiento judicial) que representa la vinculación a los criterios interpretativos consolidados de este Alto Tribunal, y que puede hacerse valer a través del propio recurso de casación formulado al amparo del artículo 95.1.4º LJ [en la actualidad, art. 88.1.d) LJCA de 1998].
Esto es, el efecto unificador de la casación, de acuerdo con la función nomofiláctica que corresponde a este recurso, lleva consigo la necesidad de reconocer, dentro de determinados condicionamientos un carácter vinculante a los criterios interpretativos contenidos en las sentencias del Tribunal Supremo, siempre claro está que ello no suponga cobertura a la rutina o a la petrificación de la doctrina frente a la necesaria evolución en el entendimiento de la norma. Pues, de una parte, la vinculación al precedente propio ha de ser reflexiva, respetando la posibilidad del cambio, siempre que sea consciente y reflexivo, y, de otra, la vinculación a la jurisprudencia no impide que los hechos enjuiciados puedan aparecer, por la propia evolución de la realidad social, de modo diferente a como eran contemplados en el precedente jurisprudencial y así justificarse la falta de identidad sustancial con los que se tuvieron en cuenta por este Tribunal Supremo al establecer un determinado sentido en la interpretación de la norma. O, dicho en otros términos, la vinculación al criterio jurisprudencial se produce cuando se parte de la admisión de unos presupuestos fácticos y jurídicos sustancialmente iguales a los tenidos en cuenta en decisiones reiteradas de esta Sala expresivas de una determinada línea interpretativa, pues a ella corresponde constitucional y legalmente la unificación interpretativa en orden contencioso- administrativo, dando satisfacción a los principios de igualdad y de seguridad jurídica en la aplicación de las normas.
Todo lo que acaba de exponerse tiene su sentido, en el presente caso, en cuanto que la tesis de la parte recurrente supone un reproche al Tribunal a quo por seguir una doctrina que, como señalamos a continuación, es la que constituye la jurisprudencia de esta Sala sobre los puntos jurídicos controvertidos. O, dicho en otros términos, lo que se propugna en el recurso supone apartarse de la doctrina fijada en anteriores ocasiones por este Alto Tribunal.
Los criterios interpretativos que sigue la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en relación con los dos preceptos del RD 909/1978, tanto del artículo 3.1 como del 3.1 a), coinciden con la jurisprudencia mayoritaria de este Alto Tribunal:
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La parte recurrente viene a sostener que la aplicación de los criterios interpretativos reconocidos en el artículo 3 del CC, así como los que resultan de la Constitución, exige que haya de entenderse el artículo 3.1 del Real Decreto en el sentido de considerar suficiente para la apertura de una nueva oficina una fracción adicional de 4000 habitantes, sin necesidad de llegar a dicha cifra de 4000; y de tal manera declarar la procedencia de la oficina de farmacia solicitada, ya que existía un exceso de más de 1000 habitantes respecto de los 12.000 que sirvieron para la apertura de las tres oficinas existentes.
El Tribunal de instancia, por el contrario, rechaza tal entendimiento considerando necesario que se complete la ratio de 4000 habitantes por oficina de farmacia, sin que para la apertura solicitada sirviera una fracción de dicha cifra (no basta con que superen en 1000 los habitantes adicionales a los considerados para justificar las oficinas instaladas según la indicada proporción de 4000 por cada oficina). Y esta es la doctrina reiterada de esta Sala, entre otras, por sentencias (además de las que cita la sentencia recurrida) de 17 de junio de 1.991, 27 de abril de 1.992, 4 de mayo de 1.992 y 27 de enero de 1.993. En efecto, el Decreto de 31 de marzo de 1.957 fue derogado por el posterior de 14 de abril de 1.978, Decreto 909/78, y por ello, y porque este último Decreto, que dispone el nuevo régimen para la apertura de farmacias, no contiene previsión alguna sobre la fracción de mil habitantes no es posible aplicar las previsiones que sobre ese particular contenía el Decreto citado de 31 de marzo de 1.957; y siendo ello así, también el principio de unidad de doctrina y el de igualdad, que exige, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional fallos iguales para supuestos iguales, obliga a mantener la tesis de la sentencia recurrida, que es, por otro lado, como se ha dicho, la que reiteradamente ha declarado esta Sala.
Es inviable aceptar así, por unidad de doctrina, que una fracción superior a mil sobre los cuatro, ocho mil o doce mil primeros habitantes pueda ser presupuesto para autorizar la farmacia correspondiente al escalón siguiente ya que la previsión de tal fracción de mil habitantes, que se contenía en el artículo 1 del Decreto de 31 de mayo de 1957, ha sido derogada por el Real Decreto 909/1978 (SSTS de 16 de enero y 25 de enero y 9 de febrero de 1996).
Es cierto que la evolución de la realidad social y los postulados constitucionales han de tenerse en cuenta y lo han sido por esta Sala para elaborar un principio pro apertura en el entendimiento de la norma reglamentaria. Pero hasta que no entren en vigor y resulten aplicables las normas legislativas que dicten el Estado y las Comunidades Autónomas, en el marco de las competencias que les corresponden, según el artículo 149.1. 16ª de la Constitución, desarrollando un nuevo sistema de planificación general en atención a esa realidad, han de aplicarse las normas del Real Decreto 909/1978, que establecen el sistema de limitación administrativa de farmacias, dictado en desarrollo de la legislación de 1944, (aunque la Ley originaria de cobertura haya sido derogada), y que ha de ser entendido según la línea jurisprudencial consolidada de esta Sala de la que forma parte el criterio expuesto en relación con su artículo 3.1.
Precisamente ahora no resulta oportuno un cambio interpretativo de dicho precepto que introduciría más confusión que soluciones cuando se ha promulgado la Ley Foral 12/2000, de 16 de noviembre, de Atención Farmacéutica, en cuyo Título II, Capítulo II, se establece la regulación propia de la Comunidad Foral Navarra, necesaria después de la publicación de la Ley 16/1997, de 25 de abril, de regulación de servicios de las oficinas de farmacia, en el marco del derecho a la protección de la salud que garantiza el art. 43 CE. Y ello en la línea de la planificación anunciada en la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, art. 103.3, y de la Ley 25/1990, de 20 de diciembre, del Medicamento.
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El artículo 3.1.a) del RD 909/1978 exige, según la Sala de instancia, para que proceda la apertura de oficina en él contemplada, que exista, en la fecha de la solicitud, un exceso de oficinas de farmacia en el municipio de que se trate según el cómputo de la regla general o ratio de 4000 habitantes por cada farmacia. Y ello no sólo refleja nuestro criterio, establecido con carácter general sino el pronunciamiento concreto formulado, en sentencia de 5 de febrero de 1990, respecto del municipio de DIRECCION001 al que pertenecía la población de DIRECCION000 .
Como entonces dijimos, el precepto exige un doble requisito: 1º) exceso de las farmacias que corresponden a la proporción de una por cada cuatro mil habitantes; y 2º) que desde la fecha de la apertura de la última farmacia, la población hubiera aumentado, al menos, en cinco mil habitantes. Requisitos que, según nuestra jurisprudencia, han de darse de manera inescindible.
En efecto, una interpretación lógica y sistemática de los distintos supuestos de apertura contemplados en el artículo 3 del Real Decreto parece llevar a la conclusión de que cuando no se da el indicado exceso, el incremento de población se compute según la previsión de la regla general; esto es, la procedencia de la apertura cuando el aumento llegue a los 4000 habitantes. Y el criterio teleológico o finalista avala considerar que la intención del "legislador" era remediar de algún modo la congelación que produciría la proporcionalidad establecida por la regla general entre el número de farmacias y el de habitantes a partir de la entrada en vigor del Real Decreto, que, como explicaba la sentencia de 11 de marzo de 1988, "podría prolongarse por tiempo casi indefinido en buen número de casos, para lo que se permitía que, cada vez que la población experimentase un aumento -precisamente no de cuatro sino de cinco mil habitantes- se abriera una nueva, consiguiendo así en un menor lapso temporal la proporcionalidad requerida y superar aquella preexistente saturación".
El criterio hermenéutico mantenido, en este punto, por la sentencia recurrida es también el que seguimos en sentencias de 13 de mayo de 1983 y 1 de junio de 1987, y es el que se acomoda al entendimiento conjunto del artículo 3.1 del Real Decreto en los términos que se han quedado anteriormente expuestos: si no hay exceso de oficina de farmacia en el municipio, el incremento de 4000 habitantes (no de ninguna otra fracción) dará lugar a la apertura, mientras que si hay tal exceso el incremento habilitante de la apertura será el de 5000 habitantes, computado desde la última apertura de oficina de farmacia.
Las anteriores razones justifican el rechazo de los motivos de casación, la desestimación del recurso y la imposición legal de las costas a la parte recurrente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que no acogemos ninguno de los motivos de casación invocados, por lo que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Juan , contra la sentencia, de fecha 6 de febrero de 1996, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, en los recursos acumulados de dicho orden jurisdiccional núms. 642/91, 700/91 y 702/91; con expresa imposición de las costas a la parte recurrente de acuerdo con la Ley.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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STSJ Cataluña , 11 de Julio de 2002
...igualdad ante la ley de las partes litigantes y no afecte tampoco al principio de seguridad jurídica. Como dice la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de octubre de 2.001 "En efecto, la interpretación jurídica constituye una operación encaminada a la determinación del sentido y alcance de ......