STS, 29 de Septiembre de 2003

Ponente:D. Rafael Fernández Montalvo
Número de Recurso:7992/1999
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION
Fecha de Resolución:29 de Septiembre de 2003
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

APERTURA DE NUEVA FARMACIA. La revisión de oficio de los actos administrativos se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad y el principio de seguridad jurídica que postula la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa cuando son declarativos de derechos. En primera instancia se desestima contencioso administrativo. Se desestima casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Septiembre de dos mil tres.

Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 7992/99, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Ignacio de Noriega Arquer, en nombre y representación de doña Encarna , contra la sentencia, de fecha 30 de septiembre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2232/96, en el que se impugnaba resolución de la Consejería de Servicios Sociales del Principado de Asturias, de fecha 2 de octubre de 1996, por la que se denegaba la petición de revisión de oficio de la resolución del mismo órgano administrativo, de fecha 12 de abril de 1996, por la que se había denegado a la recurrente autorización para la apertura de oficina de farmacia en el Concejo de Castrillón. Han sido partes recurridas el Principado de Asturias, representado por Letrado de sus Servicios Jurídicos, y don Rubén , representado por la Procuradora de los Tribunales doña Isabel Juliá Corujo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 2232/96 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Asturias se dictó sentencia, con fecha 30 de septiembre de 1999, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Rechazando la causa de inadmisibilidad alegada, desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Doña María José Pérez Álvarez del Vayo, en nombre y representación de DOÑA Encarna , contra la resolución de la Consejería de Servicios Sociales del Principado de Asturias, de 2 de octubre de 1996, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos, siendo parte codemandada Don Rubén , representado por la Procuradora Doña Isabel Fernández Fuentes, acuerdo que mantenemos por ser conforme a Derecho, sin hacer expresa condena de las costas procesales".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de doña Encarna se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 14 de diciembre de 1999, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, estimando el único motivo del recurso, "case y anule la sentencia recurrida y emplace a las partes para que comparezcan ante esa Sala Tercera del Tribunal Supremo. Subsidiariamente, entre a examinar la cuestión de fondo y resuelva de conformidad a la súplica de la demanda. Con imposición de costas a la contraparte" (sic).

CUARTO

La representación procesal de don Rubén formalizó, con fecha 27 de julio de 2001, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que: 1.- Declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto de contrario. 2.- Imponga las costas a la recurrente.

Asimismo evacuó el trámite la representación procesal del Principado de Asturias por medio de escrito presentado el 19 de febrero de 2003 en el que solicita sentencia "en la que, desestimando el recurso, confirme íntegramente la resolución de instancia recurrida, imponiendo las costas a la parte recurrente".

QUINTO

Por providencia de 17 de junio de 2003, se señaló para votación y fallo el 23 de septiembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El recurso de casación se basa en un único motivo formulado al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA, en adelante) por infracción de las normas del Ordenamiento jurídico.

Después de reproducir el artículo 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante) -en su versión anterior a la Ley 4/1999, de 13 de enero- relata la parte recurrente que, con base en dicho precepto, solicitó en vía administrativa la revisión por la Consejería de Servicios Sociales del Principado de Asturias de un anterior acto administrativo que le denegaba una autorización para apertura de oficina de farmacia.

Negada su pretensión acudió a la Sala de instancia que dictó la sentencia impugnada, desestimatoria de su recurso con fundamento en que no se trataba de un acto declarativo de derecho. Y frente a esta decisión se articula el motivo de casación argumentándose que "tan declarativo de derecho es un acto que declara derechos de forma positiva que aquel que lo hace de forma negativa" (sic). Se añade que "por descontado, un acto que deniega la autorización para abrir una oficina de farmacia (como sucede en el caso) es tan acto declarativo de derechos como aquel que la autoriza, ya que, insistimos, los actos declarativos de derechos pueden declarar derechos de forma afirmativa o negativa, autorizando o denegando la declaración de derechos que se impetra. Además, en ningún momento se refiere el referido artículo de la Ley procedimental común a la exclusividad de los actos declarativos de derechos positivos o afirmativos para poder ser o no revisados. En consecuencia [se dice] se ha infringido por la sala juzgadora el contenido del citado precepto de la LRJAP, siendo absolutamente relevante y determinante dicha infracción en el fallo de la sentencia" (sic).

SEGUNDO

El único motivo de casación aducido que, en síntesis, ha quedado expuesto en el anterior fundamento jurídico no puede ser acogido en modo alguno, tanto porque no tiene en cuenta la función y significado de la revisión de oficio como porque no puede compartirse la tesis que lo sustenta y que consiste en que una resolución denegatoria de una autorización (en este caso de apertura de oficina de farmacia) pueda ser considerada como acto declaratorio de derecho.

Hasta la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (LPA, en adelante) primó el principio de seguridad jurídica y de que nadie podía ir contra sus propios actos, de modo que la Administración no podía revisar los actos que hubiere dictado y que beneficiaran a los particulares. La única posibilidad que tenía era acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa actuando en ella como demandante, previa declaración de lesividad para los intereses públicos.

De acuerdo con la LPA, la Administración podía revocar sus propios actos en ciertos casos y con determinados requisitos. Así los actos nulos, conforme al artículo 109 LPA, se podían revocar libremente, previo dictamen vinculante del Consejo de Estado, sin plazo temporal alguno. Los actos anulables favorables a los particulares, si infringían manifiestamente el ordenamiento jurídico podían revocarse libremente, previo dictamen vinculante del Consejo de Estado, dentro del plazo de cuatro años. Y, en los demás casos, si no había una infracción manifiesta del ordenamiento jurídico, no era posible la revocación sino que era necesaria la declaración de lesividad en el plazo máximo de cuatro años y la posterior impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

La LRJ y PAC, en su primera redacción, no cambió el régimen de revisión de los actos nulos, pero sí el de los actos anulables, en cuanto que seguía admitiendo la revisión en el plazo de cuatro años, pero el dictamen del Consejo de Estado no era ya vinculante.

La reforma, en fin, de 1999 mantiene la revisión de los actos nulos, pero la Administración ya no puede revisar los actos anulables que sean favorables a los particulares, sino que ha de recurrir ante los Tribunales previa declaración de lesividad.

En definitiva, la revisión de oficio de los actos administrativos se sitúa entre dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad y el principio de seguridad jurídica que postula la conservación de los actos ya dictados y su irrevocabilidad administrativa cuando son declarativos de derechos. Si un acto administrativo no es favorable, es de gravamen, no se produce la indicada tensión entre ambos principios en la forma como se produce cuando se trata de actos declarativos de derechos, y la revocación de tales actos por la Administración, primero libre, se sujeta luego, según el artículo 105 LRJ y PAC, a que no sea contraria al ordenamiento jurídico (en la actualidad, además, según la redacción dada por la Ley 13 de enero de 1999, a que no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad o al interés público).

Ahora bien, la revisión de oficio, ni siquiera en su versión de acción de anulabilidad (en la forma contemplada por la LRJ y PAC, con anterioridad a la actual redacción dada por la citada Ley de 1999), no ha sido ni es un mecanismo que permita eludir las exigencias de viabilidad a que se sujetan los recursos en vía administrativa y jurisdiccional. En concreto, no podía utilizarse para prescindir del verdadero plazo de impugnación ampliando éste hasta cuatro años mediante la simple petición de revisión de oficio.

Por otra parte, el sistema de la revisión de oficio tiene como presupuesto básico la distinción entre actos declarativos de derechos y aquellos otros que no son incluibles en esta específica categoría. La jurisprudencia de la Sala ha delimitado, a dichos efectos, la noción de actos "favorables" considerando como tales aquéllos que amplían el patrimonio jurídico del destinatario, otorgándole un derecho que antes no existía, o, al menos eliminando algún obstáculo al ejercicio de un derecho preexistente, o reconociendo una facultad, un plus de titularidad o de actuación. Y por derecho entiende la doctrina de este Tribunal la situación de poder concreta y consolidada, jurídicamente protegida, que se integra en el patrimonio jurídico de su titular al que se encomienda su ejercicio y defensa.

Pues bien, partiendo de esta noción un acto administrativo que otorga una licencia o autorización es un típico acto favorable, y, por el contrario una resolución denegatoria, como la que aquí se contempla es no sólo un acto negativo sino de gravamen en cuanto deniega la existencia del derecho o no elimina sino que mantiene el obstáculo existente para su ejercicio, referido en este caso a la apertura de una oficina de farmacia.

TERCERO

Las razones expuestas justifican el rechazo del motivo de casación y la consecuente desestimación del recurso, con imposición legal de las costas la parte recurrente.

La Sala haciendo uso de la facultad reconocida en el artículo 139.3 LJCA, teniendo en cuenta las circunstancias del recurso, de cuantía indeterminada, y la entidad de las cuestiones jurídicas suscitadas, fija como cifra máxima por honorarios del Letrado que dirigió a la representación procesal de don Rubén la de 1.800 euros, sin perjuicio de que pueda reclamar de su cliente la cantidad que estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que, con desestimación del motivo invocado, debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Encarna , contra la sentencia, de fecha 30 de septiembre de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2232/96; con imposición de las costas procesales causadas a dicha recurrente, fijándose como cifra máxima, por honorarios de Letrado que dirigió a la representación procesal de don Rubén , la de 1.800 euros, sin perjuicio de que pueda reclamar de su cliente la cantidad que estime procedente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Coleccióbn Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.