STS, 28 de Enero de 1999

Por Orden del Consejero de la Presidencia de la Junta de Canarias de fecha 2 de diciembre de 1991, se impone a D. Lorenzo , titular del Salón de Juegos Recreativos "Charco" con domicilio en Las Palmas de Gran Canaria, calle Suárez Naranjo nº 45, una multa de dos millones de pesetas por haberse comprobado que el Salón de Juegos Recreativos carece, en el momento de la inspección, de autorización de apertura y funcionamiento o de sus posteriores renovaciones. Además, la puerta de emergencia no tiene salida directa a la calle, sino que conduce a un pasillo sin luz, separado de la calle por una puerta de madera, que no posee cerradura antipánico y se encuentra cerrada con llave, lo que supone infracción de los artículos 5, 6, 7.1 y 21.2.1.g) de la Ley 6/85, de 30 de diciembre y de los artículos 27, 31.1.a), 31.3 y 39.3 y 16 del Decreto 93/88, de 31 de mayo, disposiciones que regulan el régimen jurídico de los juegos y apuestas en Canarias.

Interpuesto recurso de reposición, fue resuelto por la Orden del Consejero de la Presidencia de 10 de febrero de 1992, que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimar el recurso de reposición interpuesto por D. Germán contra la Orden del Consejero de la Presidencia de fecha 2 de diciembre de 1991, por la que se le impone la multa de dos millones de pesetas por infringir la normativa sobre el juego".

Dicha parte interpone recurso contencioso-administrativo, que fue resuelto por sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de 10 de junio de 1993 , que contiene la siguiente parte dispositiva: "Que con desestimación del presente recurso debemos confirmar el acto recurrido por ser conforme a Derecho, sin costas".

En la sentencia recurrida se analiza en los fundamentos jurídicos segundo y tercero, las infracciones imputadas, pudiéndose señalar:

1. En cuanto a la primera, la parte alega que tenía autorización que databa de 1983 y que la petición de renovación no se le había concedido por lentitud en la tramitación, llegando la Sala a la conclusión que no es posible aceptar tal razonamiento, dado que concedida la autorización, había que renovarla cada tres años y, por otro lado, no se ha probado la negligencia por parte de la Administración, no constando la referida autorización en 1991, fecha de la inspección.b) En cuanto a la segunda infracción, queda acreditado que la puerta de emergencia no tiene salida directa a la calle, y habiéndose alegado que el precepto reglamentario carece de la necesaria cobertura legal, la Sala señala que el artículo 39.16 del Decreto autonómico de Canarias 93/1988, de 31 de mayo , sí tiene apoyo legal, concretamente en el artículo 21.1 de la Ley 6/85 , que prevé que constituirá infracción administrativa el incumplimiento de los mandatos, órdenes y prohibiciones establecidas en la Ley, disposiciones reglamentarias que la desarrollen o actos administrativos de ejecución.

Ha interpuesto recurso de casación por dos motivos la representación procesal de D. Lorenzo , a los que se opone el Letrado de los Servicios Jurídicos de la Junta de Canarias.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 21 de enero de 1999.

Admitido el recurso de casación por Auto de esta Sección de 3 de marzo de 1994 al estimar el recurso de queja por la inadmisión del recurso de casación por la Sala de instancia, al considerarse que indirectamente se impugna la aplicación de una disposición general: art. 39.16 del Decreto autonómico 93/88 y la Ley 6/85 del Juego en Canarias , procede examinar los motivos de casación.

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA , por infracción del artículo 25.1 de la Constitución , en relación con las sentencias del Tribunal Constitucional de 7 de abril de 1987, 21 de enero de 1988 y 7 de junio de 1988, entre otras, y las sentencias del Tribunal Supremo de 9, 22 y 28 de junio de 1988, 10 y 21 de marzo de 1989 , al entender que el artículo 39.16 del Reglamento de Máquinas Recreativas de Juego en Canarias, aprobado por Decreto 39/88, de 31 de mayo, no tiene cobertura dentro de la Ley 6/85 y vulnera el artículo 25.1 de la Constitución .

El análisis del principio de reserva de ley, a partir de la sentencia número 42/87 del Tribunal Constitucional que es citada por la parte recurrente en casación, permite señalar los siguientes criterios de aplicación, derivados de ésta y de las sentencias del Tribunal Constitucional precedentes sobre esta materia:

1. ) El artículo 25.1 de la Constitución establece dos garantías: a) la primera, de orden material y alcance absoluto, por lo que se refiere al ámbito penal y a las sanciones administrativas, reflejando el principio de seguridad jurídica en los ámbitos limitativos de la libertad individual, exigiendo la predeterminación normativa de conductas ilícitas y sanciones correspondientes; b) la segunda garantía que establece el artículo 25.1 tiene carácter formal y se refiere al rango necesario de las normas tipificadoras de las conductas, pues el término legislación vigente contenido en el artículo 25.1 de la Constitución , es expresivo de una reserva de ley en materia sancionadora, criterio que ha sido examinado por reiterada jurisprudencia constitucional (sentencias, entre otras, 8/81, 159/86, 2/87, 42/87, 133/87, 3/88, 101/88, 29/89, 69/89, 150/89, 219/89 y 61/90) que ponen de manifiesto que el principio de legalidad sancionadora constituye un verdadero derecho subjetivo de carácter fundamental, que en sentido material, supone una concreción del principio de seguridad jurídica y en sentido formal, exige el rango formal de ley, lo que se aplica en las relaciones de supremacía general y en las relaciones de supremacía especial, como ha reconocido la sentencia constitucional 61/90.

2. ) Respecto de las normas preconstitucionales, la exigencia de reserva de ley no es retroactiva, al no ser el principio de legalidad exigible antes de la vigencia de la Constitución y respecto de las normas reglamentarias dictadas tras la Constitución y que tengan su cobertura en las anteriores, hay que distinguir dos supuestos: a) Por un lado, que el Reglamento postconstitucional tipifique nuevas infracciones e introduzca nuevas sanciones o altere el cuadro de las existentes, con lo cual se contravendría el artículo 25.1 de la Constitución o b) se limite a aplicar el Derecho preestablecido, al objeto particularizado de su propia regulación material, en cuyo caso, no hay una remisión innovadora, sino una mera reiteración.

3. ) El alcance, en suma, del principio de reserva de ley establecido en el artículo 25.1 de la Constitución no puede ser tan estricto en relación con la regulación de las infracciones y sanciones, como con referencia a los tipos y sanciones penales en sentido estricto, bien por razones que atañen al modelo constitucional de distribución de potestades públicas, bien por el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria en ciertas materias o, por último, por exigencias de prudencia y oportunidad que pueden variar en los distintos ámbitos de la ordenación territorial o por razones materiales, puesto que aquel precepto determina la necesaria cobertura de la potestad sancionadora de la Administración en una normade rango legal, como han tenido ocasión de reiterar las sentencias constitucionales 77/83, 87/85 y 2/87 ,

   entre otras.

4. ) La sentencia constitucional 101/88 establece dos aspectos fundamentales: a) No es posible exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior a la Constitución, como ya reconoció la precedente sentencia constitucional 11/81 y b) Tampoco cabe ignorar que el principio de legalidad que se traduce en la reserva absoluta de ley, no incide en disposiciones o actos nacidos al mundo del derecho con anterioridad al momento en que la Constitución fue promulgada, como reconoció la sentencia constitucional 15/1981 .

5. ) Finalmente, la sentencia constitucional núm. 29/89, de 6 de febrero , no hace sino ya reiterar la doctrina expuesta por el Tribunal en las sentencias constitucionales 42/87 y 101/88 , según las cuales son nulas las normas reglamentarias postconstitucionales que se aprueben en virtud de habilitaciones que hayan de entenderse derogadas por la Constitución, siempre que aquellas normas innoven el sistema de infracciones y sanciones preestablecido, pues, en caso contrario, no puede decirse que se hayan servido de una remisión normativa ya caducada.

En el caso examinado, la previsión normativa contenida en el apartado decimosexto del artículo 39 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de Canarias, regulado por Decreto de 31 de mayo de 1988, nº 93/88 (B.O. de Canarias de 1 de julio de 1988) considera como falta muy grave, además de la prevista en el apartado tercero, que se refiere a la instalación y apertura de Salas Recreativas sin previa autorización, lo que sucede en la cuestión examinada, la contenida en el apartado decimosexto basada en la "inexistencia o mal funcionamiento de las medidas de seguridad de los locales exigidas al conceder la autorización correspondiente cuando puedan afectar gravemente a la seguridad de las personas", precepto que dispone de la suficiente cobertura normativa, como reconoce la sentencia impugnada, dentro de las previsiones que contiene el artículo 21.1 de la Ley autonómica 6/85, de 30 de diciembre, de Juegos y Apuestas en Canarias , que considera infracción administrativa el incumplimiento de los mandatos, órdenes y prohibiciones establecidas en la Ley, disposiciones reglamentarias que la desarrollen o actos administrativos de ejecución, completándose todo ello con las previsiones normativas que en el texto legal se contienen, igualmente, en los artículos 7.1.2.c), 7.4, 10.1, 10.2, 13, apartado d).

Todo este conjunto normativo permite concluir reconociendo el criterio que ya puso de manifiesto la sentencia recurrida, por cuanto que en el caso examinado, a tenor del artículo 25 de la Constitución, la utilización de una Ley sancionadora ha de prever razonablemente, en virtud de criterios lógicos, técnicos y de experiencia, con suficiente seguridad, la naturaleza y características de las conductas constitutivas de la infracción examinada, y en el caso que estamos contemplando, la disposición reglamentaria, habilitada legalmente, determina de una forma concreta y subsume la conducta relacionada directa o indirectamente con todas las medidas de seguridad de los locales en donde se encuentra comprendida la de ausencia de puerta de emergencia con acceso directo a la calle, encontrándonos ante una norma reglamentaria, cuyo contenido está predeterminado por otra norma de rango legal, particularizando sus previsiones genéricas y sin que el nuevo marco normativo reglamentario pretenda sustituir en bloque a una anterior regulación preconstitucional.

En todo caso, si se llegase a la conclusión que por su inconcreción material el artículo 39.16 del Decreto autonómico 93/1988, de 31 de mayo , no podía recibir cobertura legal en la Ley autonómica 6/1985 , dicha cobertura vendría determinada por el artículo 23.ñ) de la Ley Orgánica estatal 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana, donde se tipifica como infracción grave "la apertura de un establecimiento... o el desarrollo de su funcionamiento... sin adoptar las medidas de seguridad obligatorias...", como reconoció la STC de 16 de marzo de 1998 (dictada al resolver el recurso de amparo nº 999/95, B.O.E. de 22 de abril de 1998), que determinaba la legitimidad del precepto de reglamento autonómico.

El segundo motivo en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.3 de la LJCA, en la infracción de los artículos 24.1 de la Constitución, 43 y 80 de la LJCA , por entender que de las cinco cuestiones que se habían promovido en la demanda, que se referían a la cuestión sobre los hechos, la nulidad de actuaciones por causación de indefensión, la nulidad por no haberse dejado intervenir a un tercero en el expediente, la nulidad por dos hechos diferentes con una sola sanción y la vulneración del artículo 25.1, solo la primera y la quinta es tratada en la sentencia impugnada, dejándose de examinar el resto de las cuestiones planteadas.

Respecto de la vulneración alegada de los artículos 24.1 de la Constitución y 43 y 80 de la LJCA, ya declaró la Sala Especial de Revisión en sentencia de 2 de julio de 1991, que el artículo 43 de laLey Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, por aplicación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990).

También las sentencias del Tribunal Constitucional nº 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 y las sentencias de esta Sala de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, señalan que sí está cumplido el principio de congruencia a la luz del artículo 24.1 de la Constitución , cuando una decisión o pronunciamiento está precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, es decir, existe un fallo que es el corolario de una fundamentación.

En el caso examinado no se advierte que exista una falta de correlación entre lo solicitado en el proceso contencioso-administrativo y lo resuelto por la sentencia recurrida, ya que ésta, en su parte dispositiva, desestima el recurso contencioso-administrativo y declara la conformidad a derecho de los actos administrativos recurridos, dando respuesta a la pretensión que se suscitaba en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo y en el suplico del escrito de demanda, por lo que no existe alteración sustancial en la resolución dictada que implique una modificación sustancial de los términos en que se planteó el debate procesal, no existe violación del principio de contradición procesal, en cuanto que se dio a dicha parte la oportunidad de oponerse y discutir sobre los puntos que afectaban a la sentencia, y en consecuencia, se pronunció un fallo o parte dispositiva ajustado a la pretensión de la parte recurrente sin que, desde este punto de vista, se entienda infringida ni la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional (entre otras, las sentencias 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 ) ni tampoco la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, sirviendo de ejemplo, entre otras, las sentencias de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 2 de julio de 1991 de la Sala Especial de Revisión, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994 , sin que esté obligado el Tribunal a tener que examinar párrafo por párrafo cada una de las alegaciones formuladas por la parte recurrente y sin que se observe ausencia de motivación en la sentencia impugnada, que se circunscribe al análisis de las infracciones imputadas.

A mayor abundamiento, las infracciones que, según la parte recurrente, no fueron objeto de examen en la sentencia impugnada no son susceptibles de invalidar el contenido de la sentencia recurrida, en la medida en que la alegada nulidad de actuaciones por indefensión no puede prosperar, habida cuenta que la parte recurrente pudo alegar y formular los argumentos que estimó adecuados, tanto en la vía administrativa previa como en el proceso jurisdiccional; respecto a la supuesta no intervención de un tercero en el expediente, que era la empresa que gestionaba los permisos de autorización, no se acredita en el expediente administrativo su existencia y no fue objeto de reclamación, puesto que en el recurso de reposición tan solo se aludió a la nulidad del procedimiento legalmente establecido, y, finalmente, la sanción no causa indefensión por establecer dos hechos diferentes con una infracción, sino que constata la realidad de las circunstancias concurrentes en la cuestión examinada y subsume los hechos dentro de los preceptos de legal aplicación, sin que se quebrante el artículo 25.1 de la C.E . ni tampoco se cause indefensión a la parte recurrente, que en todo momento dispuso de las garantías procedimentales y procesales necesarias para evitar su indefensión, produciendo la Sala en la sentencia recurrida, una razonable respuesta jurídica a la pretensión instada, subsumida dentro del cumplimiento del contenido constitucional del artículo 24.1 de la Constitución .

En suma, si bien la invocación del artículo 95.1.3 de la LJCA no permitió su formulación en una instancia procesal precedente, por estimarse causadas las vulneraciones procesales en la sentencia recurrida, lo cierto es que tal sentencia da respuesta a las cuestiones planteadas, no dándose los presupuestos necesarios para estimar el motivo casacional, por quebrantamiento del artículo 95.1.3 de la LJCA , por los siguientes razonamientos:

1. Para que se produzca una vulneración de las formas esenciales del juicio, las infracciones intranscendentes o irregularidades irrelevantes no pueden basar la impugnación, como en asuntos similares han declarado las sentencias de la Sala Primera del Tribunal Supremo de 16 de marzo de 1990 y de 18 de noviembre de 1991 .

2. El quebrantamiento exige la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales,con vulneración de las disposiciones legales y las garantías constitucionales previstas en el artículo 24 de la Constitución , en coherencia con la sentencia de la Sala Primera de 3 de febrero de 1992.

3. Es necesario la real producción de indefensión, pues no es suficiente el quebrantamiento de una formalidad esencial si no va acompañada de una indefensión, pues ello constituye el requisito que podemos considerar medular para la prosperabilidad del recurso y se requiere haber pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello, lo que no se ha producido en el caso examinado.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo entiende por indefensión una limitación de los medios de defensa imputable a una indebida actuación de los órganos judiciales, pues como ha reconocido la jurisprudencia constitucional (así en sentencias 70/84, 48/86, 64/86, 98/87, entre otras), no coincide necesariamente una indefensión relevante constitucionalmente con el concepto de la misma desde el punto de vista jurídico-procesal y no se produce por cualquier infracción de las normas procesales, pues consiste, en esencia, en un impedimento del derecho a alegar y demostrar en el proceso los propios derechos, produciéndose una privación en cuanto a alegar y justificar los derechos e intereses de la parte para que le sean reconocidos o para, en su caso, replicar dialécticamente a las posiciones contrarias.

Llegamos así a la consideración de que existe indefensión cuando se sitúa a las partes en una posición de desigualdad y se impide la aplicación efectiva del principio de contradicción, no pudiéndose afirmar que se ha producido dicha indefensión en la cuestión examinada, pues ha existido la posibilidad de defenderse en términos reales y efectivos, sin importar la limitación ni la trascendencia de las facultades de defensa que no han sido restringidas.

Los razonamientos precedentes conducen a la desestimación del recurso de casación y por imperativo legal procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.