STS, 30 de Enero de 1997
| Ponente | EMILIO PUJALTE CLARIANA |
| Número de Recurso | 161/1992 |
| Fecha de Resolución | 30 de Enero de 1997 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a treinta de Enero de mil novecientos noventa y siete.
Visto ante esta Sección de la Sala Tercera el recurso de apelación núm. 161/92, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada, en 6 de mayo de 1991, por la Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso núm. 904/1987, sobre Tarifas portuarias.
Por la Compañía mercantil "Doman, S.A." se interpuso recurso de esta clase y, formalizada la demanda en la que alegó los hechos e invocó los fundamentos de derecho que estimó del caso, pidió sentencia en la que "... se declare nulo, sin valor ni efecto, por ser contrario a Derecho, el acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo de Vizcaya de 5-3-1987 en reclamación nº 217/86 y que la tarifa aplicable por el Puerto Autónomo de Bilbao el desembarco de la mercancía es la correspondiente a Asfaltos, Alquitranes y Breas de Petróleo, y en su consecuencia se anule la liquidación practicada con devolución de las sumas controvertidas indebidamente ingresadas y cuanto sea de hacer en justicia ...". Conferido traslado de aquella a la Abogacía del Estado, evacuó el trámite de contestación pidiendo sentencia desestimando el recurso, por haberse ajustado a derecho la resolución recurrida del Tribunal Económico-Administrativo.
En fecha 6 de mayo de 1991 la Sala de instancia dictó sentencia estimando el recurso contencioso- administrativo por considerar que no se ajustaba a Derecho la resolución del Tribunal Económico-Administrativo ni la liquidación impugnada, debiéndose practicar otra con arreglo a la escala de productos petrolíferos, con devolución en su caso de las sumas indebidamente ingresadas, y sin imposición de costas.
Contra dicha sentencia la Abogacía del Estado interpuso el presente recurso de apelación, en el que las partes comparecidas presentaron sus correspondientes escritos de alegaciones; tras de lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo por la Sala, acto que tuvo lugar el día 29 de los corrientes mes y año, y
Es necesario comenzar haciendo referencia a la naturaleza jurídica de la denominada Tarifa portuaria G-3, si bien referida al momento en que se produjo su devengo en el caso de autos, que no fue otro sino durante el mes de octubre de 1986, en que tuvo lugar la descarga de la mercancía en los muelles del Puerto de Bilbao.
Pero el tema no es nuevo para esta Sala, toda vez que precedentemente lo ha abordado en su sentencia de 25 de abril de 1995. Decíamos en aquella sentencia que la Tarifa portuaria G-5 -Embarcaciones deportivas- (y por las mismas razones la Tarifa G-3 a que este pleito se refiere) constituyeun precio público (no una tasa) y, por tanto, que resultaba válida la fijación de su cuantía por medio de Orden ministerial; amparándonos para ello en el concepto que de tales precios públicos resulta del Art. 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos. Sin embargo, en el momento actual dicha doctrina debe ser revisada y no porque esta Sala patrocine ningún cambio de criterio sino porque en el momento de resolver aquí se ha dictado y publicado la sentencia 185/1995, de 14 de diciembre, del Pleno del Tribunal Constitucional (suplemento del Boletín Oficial del Estado núm. 11, de 12 de enero de 1996) de aplicación al caso con arreglo a su Fundamento Jurídico 10 en cuanto dice que "... han de considerarse situaciones consolidadas no susceptibles de ser revisadas con fundamento en esta sentencia, no solo aquellas que hayan sido definitivamente decididas por resoluciones judiciales con fuerza de cosa juzgada (Art. 40-1 LOTC), sino también, por exigencia del principio de seguridad jurídica (Art. 9.3 C.E.) todas aquellas otras que hubieran sido consentidas a la fecha de publicación de esta sentencia", circunstancias en ninguno de ambos casos concurrentes en el presente litigio por lo que a la parte apelante se refiere, a lo que no obsta que la parte apelada haya consentido aquella resolución judicial dictada en la instancia; sin que tampoco le alcance, por razón del tiempo en que se produjo el hecho imponible, los efectos convalidantes del Real Decreto-Ley 2/1996, de 26 de enero, publicado en el Boletín Oficial del Estado del siguiente día 27, y que entró en vigor en la propia fecha. Así lo ha declarado esta Sala, también, en unas cuarenta sentencias dictas en distintas fechas del mes de febrero de 1996.
Tras aquella sentencia del Tribunal Constitucional, el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos queda redactado de la siguiente forma:
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Tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por:
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....
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....
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La prestación de servicios o realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando concurra ... las circunstancias siguientes:
- Que los servicios o las actividades no sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.
- Que los servicios o las actividades sean ... prestados o realizados por el sector privado ...
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A efectos de lo dispuesto en la letra c) del número anterior no se considerará voluntaria la solicitud por parte de los administrados:
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Cuando les venga impuesta por disposiciones legales o reglamentarias.
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Cuando constituya condición previa para realizar cualquier actividad u obtener derechos o efectos jurídicos determinados.
Expulsados del ordenamiento jurídico los párrafos que se han eliminado de la redacción que antecede, es evidente que el concepto de "precio público" ha sufrido, en nuestro Derecho positivo, una profunda modificación. Ahora, el precio público es un pago en dinero por la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, llevados a cabo por el sector privado, siempre que unos u otras no sean de solicitud o recepción obligatoria por venir impuesta en disposiciones legales o reglamentarias o constituir condición previa para realizar actividades u obtener derechos o efectos jurídicos.
La citada sentencia del Tribunal Constitucional matiza este nuevo concepto partiendo de la noción de "prestación patrimonial de carácter público" (expresión más amplia y genérica que la de "tributo") a que se refiere el Art. 31-3 de la Constitución, y que queda sometida a la reserva de Ley. Dice que "La imposición coactiva de la prestación patrimonial o, lo que es lo mismo, el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público sin el concurso de la voluntad del sujeto llamado a satisfacerla es ..., en última instancia, el elemento determinante de la exigencia de reserva de ley"; de modo que si "La única alternativa que le cabe al particular para eludir el pago ... es la abstención de la realización de la actividad anudada a la utilización o aprovechamiento del demanio, ... la abstención del consumo no equivale a libre voluntad en la solicitud.- Esto significa que estamos en presencia de una prestación de carácter público en el sentido del Art. 31-3 de la C.E. que, en cuanto tal, queda sometida a la reserva de ley". Seguidamente puntualiza (Fundamento Jurídico 5) que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "exnovo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento (Real Decreto), colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías.
A este respecto señala (Fundamento Jurídico 6) que la atribución a normas reglamentarias de la regulación o fijación de la cuantía ha de ser "conforme a los criterios o límites señalados en la propia ley, que sean idóneos para impedir que la actuación discrecional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre o no sometida a límite". Asimismo puntualiza que, aun cuando el Art. 97 de la Constitución confiere al Gobierno la titularidad originaria de la potestad reglamentaria, "no prohíbe que una Ley pueda otorgar a los Ministros el ejercicio de esta potestad con carácter derivado o les habilite para dictar disposiciones reglamentarias concretas, acotando y ordenando su ejercicio".
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A la luz de la doctrina que antecede resulta necesario deslindar la naturaleza jurídica de la Tarifa G-3, es decir, identificar esta exacción con la institución jurídico-financiera de nuestro ordenamiento que le corresponda; y a estos efectos es evidente que la cuestión estriba en determinar si se trata de una tasa o de un precio público.
La Ley 1/1966, de 28 de enero, de Régimen financiero de los Puertos, dispuso que La financiación de los puertos e instalaciones marítimas españolas a cargo de los Organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas (Art. 1º-1) tendrá lugar merced al rendimiento de las tarifas por servicios generales o específicos (Art. 1º-2); añadiendo el Art. 7º-A) que Son servicios generales los comprendidos en los cinco grupos siguientes: 1º Entrada y estancia de barcos en el puerto. 2º Utilización de atraques. 3º Embarque, desembarque y transbordo de mercancías y pasajeros. 4º Servicios a la pesca marítima. 5º Utilización de la zona portuaria por vehículos industriales con medios propios de manipulación de mercancías. Consecuencia de lo anterior, el Art. 8º vertebró una serie de tarifas generales (G) y especiales (E) entre las que figura la Tarifa G-3 con el siguiente enunciado: Embarque, desembarque y transbordo. Comprende la utilización de las estaciones marítimas, zonas de manipulación y dársenas, con sus servicios generales de policía.
La Ley 18/1985, de 1º de julio (que únicamente modificó los Arts. 11 y 19 de la Ley 1/1966) cambió la denominación de la Tarifa G-3, que pasó a llamarse Mercancías y Pasajeros y Comprende la utilización de las aguas del puerto y dársenas, accesos terrestres, vías de circulación, zonas de manipulación y estaciones marítimas y servicios generales de policía. De esta forma, retribuye la permanencia, el tránsito y la seguridad de personas y cosas en las zonas portuarias, con el fin concreto del tráfico marítimo.
A su vez, ambas Leyes señalan el límite cuantitativo general de las tarifas al establecer que su producto debe cubrir los gastos de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable de la inversión neta en activos fijos, debiendo también ser suficientes para atender las reparaciones extraordinarias e imprevistas y ampliación y mejora de las instalaciones.
Tal como ha quedado redactado al tiempo de dictarse esta sentencia el Art. 24 de la Ley de Tasas y Precios Públicos (según se contiene en el anterior Fundamento de Derecho Tercero) y con independencia de cualquier otro pronunciamiento que hubiere hecho este Tribunal durante la vigencia de su redacción primitiva, es lo cierto que la Tarifa G-3 no puede calificarse ya de precio público.
Ciertamente, se trata de la prestación de unos servicios en régimen de Derecho público, pero: 1º) no están a cargo del sector privado, sino de organismos dependientes del Ministerio de Obras Públicas; y 2º) son de solicitud obligatoria por los administrados impuesta por disposiciones reglamentarias y, en cierta forma, constituyen condición previa o simultánea al ejercicio de la actividad, de modo que la elusión del pago solo podría tener lugar absteniéndose del servicio, lo que elimina la libre voluntad, como ha dicho el Tribunal Constitucional.
Hay que concluir, por tanto, que la Tarifa G-3 no es identificable con el actual concepto de precio público.
Por el contrario, en el momento presente, esta Tarifa es sumible en el concepto de tasa. El Art. 6º de la Ley 8/1989 nos dice que Las tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos, cuando concurran las dos siguientes circunstancias:
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Que sean de solicitud o recepción obligatoria por los administrados.b) Que no puedan prestarse o realizarse por el sector privado por cuanto impliquen intervención en la actuación de los particulares o cualquier otra manifestación del ejercicio de autoridad o porque, en relación con dichos servicios, esté establecida su reserva a favor del sector público conforme a la normativa vigente.
Parece claro que el servicio que tiene por objeto la utilización de las aguas del puerto y dársenas, las vías de comunicación y acceso al puerto, las estaciones marítimas, etc. y el disfrute de los servicios generales de policía beneficia a los sujetos pasivos; y, además, es de solicitud obligatoria para quienes pretendan tales servicios portuarios, que implican intervención en la actuación de los particulares y son una manifestación del ejercicio de la autoridad.
A diferencia del caso anterior, hay que concluir aquí que la Tarifa G-3 en la actualidad se identifica como una tasa y, a mayor abundamiento, es una de las modalidades del hecho imponible de ellas que admite el Art. 13-i) de la Ley 8/1989, cuando dice que Podrán establecerse tasas por la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de Derecho público consistentes en: ... Servicios portuarios y aeroportuarios.
De otro lado, la circunstancia de que en el monto de las tarifas haya de preverse un rendimiento razonable a la inversión en activos fijos no atenta al principio de equivalencia de las tasas, puesto ese rendimiento se encamina a enjugar gastos de reparaciones extraordinarias e imprevistas, insuficiencia en la cuenta de explotación o ampliación y mejora de las instalaciones, por lo que realmente tiene el carácter de un costo más del sistema de financiación.
La conclusión que antecede es absolutamente determinante de la solución de este litigio. Las tasas son tributos (Art. 26-1-a de la Ley General Tributaria) y como tales sometidas a la reserva de ley por tratarse de una prestación patrimonial de carácter público (Art. 31-3 de la Constitución) y así venir exigido en el Art. 10 de la Ley General Tributaria.
Esta exigencia solo se cumple parcialmente en el caso de autos. Si bien la Tarifa G-3 fue creada por Ley (Ley 1/1966 y Ley 18/1985) donde se fijan el hecho imponible, el sujeto pasivo, la base, el devengo y las exenciones; sin embargo, su cuantificación ha venido haciéndose por órdenes ministeriales.
Hemos visto que el Tribunal Constitucional ha declarado que la reserva de ley en materia tributaria exige que la creación "ex novo" de un tributo y la determinación de los elementos esenciales o configuradores del mismo debe llevarse a cabo mediante una ley, pero se trata de una "reserva relativa", en la que, aunque los criterios o principios que han de regir la materia deben contenerse en una ley, resulta admisible la colaboración del reglamento, colaboración que puede ser especialmente intensa en la fijación o modificación de las cuantías, siempre que sus parámetros fundamentales también estén contenidos en la ley. De esta manera resulta que la liquidación practicada al amparo de una cuantificación de la tasa por Tarifa G-3 hecha en Orden ministerial -como aquí ocurre- ha de considerarse nula, habida cuenta de que este elemento de la relación jurídico-tributaria debería haber estado contenido, cuando menos, en una disposición con rango de Real Decreto, toda vez que la Ley se circunscribe a establecer unos criterios cuantitativos generales para las tarifas que, por su propia naturaleza, no son idóneos para impedir que la actuación discreccional de la Administración en la apreciación de los factores técnicos se transforme en una actuación libre no sometida a límite, según expresión del Tribunal Constitucional.
Llegándose a la conclusión que antecede, resulta improcedente entrar en los restantes motivos de impugnación a que se refiere la recurrente toda vez que procede la desestimación del recurso por nulidad de las disposiciones administrativas que se invocan en justificación del mismo (Ordenes ministeriales de 3 de diciembre de 1968, 29 de octubre de 1975, y 14 de febrero de 1986, principalmente).
De otra parte, desde el momento que la parte apelada ha consentido pacíficamente el fallo de la instancia, no puede alcanzarle los efectos de la sentencia núm. 185/1995 del Tribunal Constitucional, como explícitamente declara su Fundamento Jurídico 10.
Con arreglo a lo que disponen los Arts. 131 y concordantes de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional, no ha lugar a hacer pronunciamiento en cuanto al pago de las costas.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo, nos confiere la Constitución,
Desestimar el recurso de apelación promovido contra la sentencia dictada, en 6 de mayo de 1991, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco; sin hacer especial declaración en cuanto al pago de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, que, en su caso, se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección de Jurisprudencia de este Tribunal que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Emilio Pujalte Clariana, estando constituida la Sala en audiencia pública, lo que, como Secretario de la misma, certifico. Madrid, a 30 de enero de 1997.
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SAP Valencia 493/2011, 20 de Julio de 2011
...y mano de obra, como reiteradamente viene proclamando la jurisprudencia - SS.T.S. 14 de febrero de 1987, 11 de septiembre de 1996, 30 de enero de 1997, entre otras En el caso que estudiamos, mientras la actora sostiene que el precio total asciende a 53.517,95 euros, según el anteproyecto re......
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STSJ Islas Baleares , 19 de Enero de 2001
...deberá tener en cuenta que el rendimiento de las mismas no puede superar el coste total del servicio. Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1997 señalaba en cuanto al limite cuantitativo general de las tarifas que "...su producto debe cubrir los gastos de explotació......
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STSJ Islas Baleares , 7 de Septiembre de 2001
...Pues bien, la sentencia del Tribunal Supremo de 30 de enero de 1997 se?alaba en cuanto al limite cuantitativo general de las tarifas que ""...su producto debe cubrir los gastos de explotaciÛn y conservaci?n, la depreciaciÛn de los bienes e instalaciones del puerto y un rendimiento razonable......
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STSJ Comunidad Valenciana , 5 de Diciembre de 2003
...a la elaboración de la ley, se realizó un estudio económico; y que, de hecho, la parte actora así lo reconoce. Y, además, el TS, en su sentencia de 30-1-97, señala que las tarifas portuarias deben cubrir los costes de explotación y conservación, la depreciación de los bienes e instalaciones......