STS, 24 de Enero de 2006
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2006:338 |
| Número de Recurso | 1716/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Enero de 2006 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Enero de dos mil seis.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 1716/2001, interpuesto por el Ayuntamiento de San Sebastián, que actúa representado por el Procurador D. Isabel Julia Corujo, contra la sentencia 21 de diciembre de 2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso contencioso administrativo 4475/97 , en el que se impugnaba el acuerdo del Ayuntamiento de San Sebastián de 23 de junio de 1997, que declara resuelta la cesión del terreno en el que está ubicado el Edificio de la Actual Subdelegación del Gobierno de Guipúzcoa y dispone la reversión del mismo al Patrimonio Municipal.
Siendo parte recurrida la Administración del Estado que no ha comparecido.
Por escrito de 17 de septiembre de 1997, el Abogado del Estado interpuso recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Ayuntamiento de San Sebastián de 23 de junio de 1997, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 21 de diciembre de 2000 , cuyo fallo es del siguiente tenor: "QUE ESTIMAMOS EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR EL ABOGADO DEL ESTADO CONTRA EL ACUERDO DEL AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIAN, DE 23 Junio DE 1997, QUE TIENE POR OBJETO DECLARAR EXPRESAMENTE RESUELTA LA CESIÓN GRATUITA DEL TERRENO DE 2.862,12 M CUADRADOS, SITO EN LA QUE FUE DENOMINADA MANZANA 8 DEL NUEVO ENSANCHE DE AMARA, EFECTUADA POR EL AYUNTAMIENTO DE SAN SEBASTIÁN A FAVOR DE LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y DISPONER LA REVERSIÓN DEL MISMO AL PATRIMONIO MUNICIPAL, EL CUAL ANULAMOS POR NO SER CONFORME A DERECHO, SIN COSTAS."
Una vez notificada la citada sentencia, la parte recurrente por escrito de 31 de enero de 2001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por providencia de 9 de febrero de 2001, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala el Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente interesa, se case y revoque la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso administrativo confirmando la resolución impugnada en base a los siguientes motivos de casación: "PRIMERO.- Por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico, y de la Jurisprudencia, aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate ( art. 88.1.d) LJCA ). SEGUNDO.- Por infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico, y de la Jurisprudencia, aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate (art. 88.1.d) LJCA )."
Por providencia de 23 de noviembre de 2005, se señaló para votación y fallo el día diecisiete de enero del año dos mil seis, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de Sala
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución impugnada, refiriendo, en su Fundamento de Derecho Segundo y Cuarto, lo siguiente: "SEGUNDO. En la medida en que no se halla regulado un procedimiento específico, como así lo reconoce la parte recurrente, para llevar a efecto lo dispuesto en el artículo 111 del Reglamento de Bienes de la Entidades Locales , tampoco cabe imputar una nulidad radical al acuerdo objeto de impugnación, al no existir una «manifiesta incompetencia» por parte del Ayuntamiento demandado en la adopción de aquél, demostrando la práctica jurisprudencial que la mayor parte de las resoluciones objeto de impugnación provienen de los Ayuntamientos que declaran la reversión de los bienes por incumplimiento de las condiciones previamente impuestas, llegándose incluso en algunas resoluciones jurisdiccionales a declarar que la Corporación Local ejerce en este sentido una potestad de derecho público -Sentencia del TSJ Madrid de 10 Septiembre de 1998 -. En todo caso, resulta improcedente la invocación del artículo 647 de Código Civil que hacen las partes, pues no nos movemos en el ámbito del derecho civil ni es una cuestión ajena al derecho administrativo, habida cuenta la legislación de régimen local regula específicamente la materia de cesión gratuita de bienes inmuebles por parte de los entes locales- artículos 76 y 79,2 del Texto Refundido de Normas de Régimen Local (R.D. Legislativo 781/86 ), artículo 80.2 de la Ley de Bases de Régimen Local (Ley 7/1985 ), artículo 111 del Reglamento de Bienes (RD 1372/1986, de 13 Junio )- que establecen las condiciones en las que se podrán ceder gratuitamente los bienes de las entidades locales, los fines a los que deberán dedicarse dichos bienes cedidos, así como la posibilidad de resolver la cesión y la reversión de los bienes cuando son destinados a fines distintos de los previstos, cuestión sobre la que luego volveremos. CUARTO. Entrando en el fondo de la cuestión que nos ha sido planteada, una interpretación literal de la escritura pública de cesión gratuita a favor del Estado por parte del Ayuntamiento de San Sebastián de 29 Mayo de 1954 pone de manifiesto el incumplimiento de los presupuestos prevenidos en artículo 111 del Reglamento de bienes que hubiera podido dar lugar a la reversión de los mismos. Esta Sala ni tan siquiera aprecia que la cesión gratuita hubiere estado sometida a condicionamiento alguno, dados los términos en que se expresa el contrato, por el que las partes OTORGAN: «2.º El Ilmo. Sr. D. Alvaro en la representación que ostenta del Exmo. Ayuntamiento de San Sebastián cede al Estado y pone a disposición del Ministerio de la Gobernación representado en este acto por el Excmo.Sr. D. Carlos Alberto, Gobernador Civil de la Provincia de Guipúzcoa, con destino a la construcción del edificio del Nuevo Gobierno Civil de esta provincia, gratuitamente y el expresado concepto de libre de toda carga y gravamen el terreno solar de dos mil ochocientos sesenta y dos metros doce decímetros cuadrados segregados de la manzana VIII del Nuevo Ensanche de Amara de San Sebastián y descrita en el apartado sexto expositivo de esta escritura». No solo no se establece de forma expresa condición alguna a la donación -pues lógicamente la concreción del destino del objeto de la cesión no puede ser considerada como tal- sino que incluso se añade expresamente que ésta será gratuita y libre de toda carga y gravamen, lo que despeja toda duda que pudiera haber al respecto. A mayor abundamiento, y aun en el supuesto de que estimaramos que nos hallamos ante una condición modal, se habría cumplido sobradamente el término establecido en el artículo 111.2 al que sujeta el mantenimiento del destino de los bienes cedidos, dado el tiempo transcurrido, por lo que en consecuencia no procede la resolución de la cesión y reversión de los bienes a la Corporación local. Tampoco podríamos considerar verificado el supuesto de hecho que la norma exige para acordar la reversión por incumplimiento de la condición, en su caso, habida cuenta la figura del Subdelegado del Gobierno constituye la representación del Gobierno en la provincia, asumiendo -como acertadamente manifiesta la Abogacía del Estado- la jefatura en la provincia de la Administración periférica, de conformidad con el artículo 29, y Disposición Adicional cuarta y Transitoria segunda de la Ley 6/1997,14 Abr., de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado ".
En el motivo primero de casación, la parte recurrente al amparo del articulo 88,1,d) de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicables, citando como preceptos infringidos los artículos 618 y 647 del Código Civil , articulo 80,2 de la Ley 7/85 de 2 de abril y articulo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales aprobado por Real Decreto 1372/86 de 13 de junio .
Alegando en síntesis; a), que la sentencia declara que resulta improcedente la invocación del artículo 647 del Código Civil y la aplicación del articulo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , y que esa doble declaración, vulnera las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia; b), que el Ayuntamiento de San Sebastián procedió a la donación del terreno para la construcción del Gobierno Civil y para su utilización como tal, esto es, una donación en los términos establecidos en el articulo 618 del Código Civil y con el condicionante modal finalista del articulo 647 del mismo Código Civil , c), que ese condicionante modal no queda enervado por el hecho de que en la escritura se diga que se cede gratuitamente y libre de toda carga o gravamen, pues ello se refiere a que esta libre de arrendamientos y de cualquier otra carga personal o real, pues de aceptar la tesis contraria significaría tanto como decir que el terreno se habría podido adscribir al uso que se hubiera estimado conveniente, sin obligación de destinarlo al Nuevo Gobierno Civil; d), que como el articulo 80,2 de la Ley 7/85 precisa que los bienes patrimoniales se rigen por su legislación específica y en defecto por las normas de derecho privado, es claro que al no existir legislación especifica se han de aplicar las normas de derecho privado, como reconoce la sentencia del Tribunal Supremo de 31 de octubre de 1988 y la de 28 de abril de 1993 , y no lo dispuesto en el articulo 111 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales ; e), que por otro lado los apartados 1 y 3 del artículo 111 citado, prevén asimismo la obligación de afectación al inmueble al destino señalado en el acuerdo de su cesión y la reversión del bien en caso de incumplimiento de dicha afectación; f), pero es que además no resulta de aplicación al supuesto de autos el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, por puras razones cronológicas, pues la escritura de donación es de fecha 29 de mayo de 1954, y la normativa aplicable era el Texto Articulado de 1950 aprobado por Decreto de 16 de diciembre, que no contenía normas especificas y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales se aprueba por Real Decreto de 7 de julio de 1986 , y no puede tener aplicación retroactiva de acuerdo con lo dispuesto en el articulo en el articulo 2,3 del Código Civil y la Disposición Adicional Primera del propio Reglamento que limita su vigencia a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Y en el segundo motivo de casación, que por su conexión con el anterior procede analizar conjuntamente, la parte recurrente al amparo del articulo 88.1.d), de la Ley de la Jurisdicción denuncia la infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, citando como normas infringidas los artículos 618 y 647 del Código Civil , el articulo 29, Disposición Adicional Cuarta y Disposición Transitoria Segunda de la Ley 6/97 de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado .
Alegando en síntesis; a), que en contra de lo apreciado por la sentencia recurrida la figura actual del Subdelegado de Gobierno no es la misma que la del antiguo Gobierno Civil y que la Ley 6/97 lejos de refrendar la figura del Gobernador Civil lo que hace es suprimirla; y b), que según la Ley 6/97 aparece claro que Gobierno Civil y Subdelegación del Gobierno, son Órganos de la Administración General del Estado diferentes, nítidamente distintos y no cabe por ello extraer la conclusión de la identidad entre ambas figuras.
Y procede rechazar tales motivos de casación.
Pues si bien es cierto, que hubiera podido y debe aceptarse la tesis del recurrente, sobre que la donación gratuita y libre de cargas de un terreno del Ayuntamiento a la Administración, para la construcción en el mismo del Nuevo Gobierno Civil, es ciertamente una donación modal, conforme a los artículos 618 y 647 del Código Civil , y a reiterada doctrina de esta Sala, entre otras sentencias, las que cita el recurrente y la 16 de julio de 1993 recaída en el recurso de casación 5920/99 , y que en base a ello se obligaba a la Administración a la construcción del Nuevo Gobierno Civil y a mantener el uso del mismo durante un tiempo mínimo determinado, estando sujeto a su reversión en caso contrario, no cabe olvidar, que la sentencia recurrida, deniega la reversión acordada ,conjuntamente, por tres tipos de causas o argumentos, a), por no apreciar la existencia de donación modal, b), por haberse cumplido el plazo para que pueda tener lugar la reversión, y c), por no haber incumplido la Administración la obligación o modo a que estaba sujeta la donación, y como en la valoración de estas dos ultimas no se advierte infracción alguna, resulta intrascendente, el que la sentencia no hubiera valorado adecuadamente la existencia o no de donación modal, máxime cuando incluso la sentencia recurrida, implícitamente admite la existencia de donación modal al entrar en la consideración de las dos otras razones.
En efecto, de una parte, no se aprecia vulneración alguna de las normas citadas, cuando la sentencia declara que había transcurrido el tiempo exigido para la posibilidad de instar la reversión, porque desde la fecha de la escritura de la donación para construir el Nuevo Gobierno Civil, 29 de Mayo de 1954, hasta que no existió el Nuevo Gobierno Civil construido y se ha declarado la reversión, año 1997, han transcurrido con suficiencia los treinta años que para la posibilidad de reversión establece el articulo 111 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales , y si bien es cierto, que no seria aplicable en su integridad el Real Decreto de 7 de julio de 1986 , al haber entrado en vigor en fecha muy posterior, no conviene olvidar que si que era aplicable el Decreto de 27 de mayo de 1955 , desde la fecha de su publicación 14 de enero de 1956, que en su articulo 97 , en similitud con el articulo 111 del Real Decreto de 7 de julio de 1986 , dispone, "todas las cesiones de bienes patrimoniales quedaran sujetas a estas condiciones; a) que los fines para los cuales se hubieran otorgado se cumplan en el plazo máximo de cinco años; y b), que su destino se mantenga durante los treinta siguientes. Transcurridos uno y otro plazo sin que se hubiesen cumplido las citadas condiciones, los bienes revertirán automáticamente de pleno derecho al Patrimonio de la Entidad cedente con sus pertenencias y accesiones". Y es de recordar, que la sentencia mas atrás citada de 16 de julio de 2003 , hace aplicación del Decreto de 27 de mayo de 1955 , para un supuesto similar.
Y de otra, porque tampoco se aprecia infracción alguna de las normas citadas, cuando la sentencia declara que la Administración no había incumplido su obligación, pues si ciertamente el Nuevo Gobierno Civil se construye en el terreno donado y se destina a tal uso, hasta que la Ley 6/97 suprime los Gobiernos Civiles, y si después lo destina al uso propio de la Subdelegación del Gobierno, que aunque es órgano distinto al Gobierno Civil es el mas similar al mismo, y el que continúa prestando algunas de las funciones que al Gobierno Civil correspondían, es claro, que con esos datos no se puede apreciar que la Administración haya incumplido el modo o carga de la donación, incluso en el supuesto de que el Gobierno Civil no hubiese funcionado como tal durante mas de treinta años. Pues de una parte el cambio de destino del bien no ha sido debido, ni a la voluntad del donatario ni a sus propias conveniencias de organización, sino que le ha venido impuesta desde fuera y por imperativo de la Ley, y de otra, porque tras esa imposición legal, que le resultaba obligatoria e ineludible, ha destinado el bien a funciones y cometidos que son los mas similares y congruentes con los que antes tenia.
Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción , a declarar no haber lugar al recurso de casación. Sin que proceda pronunciamiento alguno sobre las costas al no existir parte recurrida.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de San Sebastián, que actúa representado por el Procurador D. Isabel Julia Corujo, contra la sentencia 21 de diciembre de 2000, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, recaída en el recurso contencioso administrativo 4475/97 , que queda firme. Sin que haya lugar a expresa condena en costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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