STS, 16 de Diciembre de 2005

Primero la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó, con fecha 25 de octubre de 2002, sentencia en los recursos contencioso-administrativos acumulados números 649 y 652 de 1999 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Estimamos los presentes recursos acumulados interpuestos por las Procuradoras doña Rocío Calatayud Barona y doña Mirían López Usero, en nombre y representación, respectivamente, de las Comunidades de Propietarios de los edificios sitos en la AVENIDA000 números NUM000, NUM001, NUM002 y NUM003, y en la PLAZA000. número NUM004 de esta capital, y de la Federación de Asociaciones de Vecinos de Valencia, contra la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de cinco de febrero de mil novecientos noventa y nueve, por la que se aprueba definitivamente la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia en el ámbito comprendido por la AVENIDA000, calle Artes Gráficas, Avenida de Aragón y calle Juan Reglá, para Ampliación y Remodelación del Campo de Mestalla, propiedad del Valencia Club de Fútbol, S.A.D., excepto en el ámbito correspondiente al Sector de Tribuna, recayente a la AVENIDA000, cuya aprobación queda suspendida, y contra el Acuerdo Plenario del Ayuntamiento de Valencia de 24 de julio de mil novecientos noventa y ocho, relativo a su aprobación provisional; los que declaramos contrarios a Derecho y anulamos, dejándolos sin efecto. No hacemos expresa imposición de costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico séptimo: «Respecto de la cuestión A), insisten las recurrentes en el Informe del Servicio de Patrimonio del Ayuntamiento demandado de 16 de junio de 1996, completado con el emitido el 22 de agosto de 1998, en los que, a partir de la creación de una macroparcela integrada por dos manzanas, correspondientes a los ámbitos de planeamiento T-9 y T-10, incide en el defecto de definición de volumetría alguna, pese a la fijación de nuevos usos y a la reducción de la superficie parcela T-10, en la que, no obstante, se propone mantener la edificabilidad prevista en el Plan. Asimismo, la conversión de la Artes Gráficas en "peatonal" carece de pormenorización alguna sobre el particular, como de valoración la proyección de cuerpos salientes o vuelos sobre vía pública en la Dr. Juan Reglá, precisando la necesidad de cesiones formales de las vías públicas resultantes en lugar de permutas, entre otras apreciaciones. Esta cuestión debe analizarse junto con la relacionada en el apartado D) porque, pese a tratarse de una edificación abierta no puede admitirse, sin más, de carece de aprovechamiento lucrativo, en cuanto en la misma, con evidente imprecisión, se permiten usos integrados que implican, sin duda, un real y efectivo aprovechamiento lucrativo sin más concreción que la superficie destinada a los mismos, lo cual, implica la patrimonialización de la edificación por obra, precisamente, de la ampliación de se trata. Extremos ambos, el de la desafectación de bienes de dominio público y el de imprecisión del aprovechamiento que ponen de manifiesto, sin perjuicio de la potestad discrecional de la Administración en materia de planificación, en este caso, del ejercicio del ius variandi, la falta de justificación suficiente de la Modificación de se trata en cuanto, como exige el art. 18 de la LRAU , no contiene una ordenación pormenorizada del suelo urbano afectado, pues, si en el Plan que se modifica, no se contiene previsión alguna sobre el aprovechamiento, ni como se dice, respecto de la ordenación de volúmenes y alturas, ya que, según el Ayuntamiento demandado, debe entenderse modificado por órgano competente el art. 6.25.10 de las Normas Urbanísticas (Cuestión C ), no es admisible la carencia de regulación alguna ni remitirse, sobre el particular, un criterio de "prudencia" que, en modo alguno, es susceptible de garantizar la seguridad jurídica en la planificación y ordenación urbanísticas».

También se declara en el fundamento jurídico octavo de la sentencia recurrida que: «El incremento de aforo que se pretende con la modificación cuestionada requiere, asimismo, una mayor dotación de aparcamientos, sin que, al respecto, se justifique su total ausencia en el Proyecto aprobado, pues, las revisiones del Plan modificado no podían contemplar, evidentemente, las necesidades del nuevo aforo, ni la proximidad de dos estaciones de metro justifica, sin más, la indicada ausencia total de previsión, ni, tampoco, el argumento del Ayuntamiento demandado, de que así no se fomenta el uso de vehículo particular para acudir al estadio, lo cual no es un argumento jurídico. Las expresadas deficiencias, comportan la estimación del recurso, ya que no procede declarar la nulidad total o radical de los Acuerdos impugnados, aún siendo contrarios a Derecho, ni apreciar, tampoco, la concurrencia del vicio de desviación de poder o el tratamiento discriminatorio que se denuncia ya que la comparación de ambos supuestos, el presente y la denegación de licencia a la Confederación Hidrográfica del Júcar, son distintos pues, en éste, se parte de la desafectación de suelo de dominio público y su consideración como patrimonial a los fines de su permuta, calificación que no corresponde al que se pretendía ocupar por dicha Confederación».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana y del Ayuntamiento de Valencia presentaron sendos escritos ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 7 de noviembre de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Federación de Asociaciones de Vecinos de Valencia, y, como recurrentes, el Ayuntamiento de Valencia, representado por el Procurador Don César de Frías Benito, y la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por el Letrado de la Generalidad Valenciana.

El recurso de casación interpuesto por el representante procesal del Ayuntamiento de Valencia se basa en tres motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el tercero al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 120 de la Constitución y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1881 , aplicable al presente supuesto, al contener la sentencia recurrida una manifiesta incongruencia interna, pues en el fundamento de derecho quinto se reconoce que entre los usos del Proyecto Modificado se específica el de aparcamientos (en planta baja e inferiores, bajo espacios libres recayentes a la Avenida de Aragón), mientras que en el fundamento jurídico octavo se expresa que la modificación cuestionada no justifica la total ausencia de aparcamientos en el proyecto aprobado, sin que la proximidad de dos estaciones de metro justifique la ausencia total de tal previsión, afirmaciones una y otra completamente contradictorias, que hacen incurrir a la sentencia en incongruencia interna y en el defecto de motivación por no explicar, de forma suficiente, la afirmación acerca de la falta de explicación de la total ausencia de dotación para aparcamientos; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia los artículos 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 67.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1881 , por no haberse analizado debidamente la prueba y no exponer el razonamiento sobre la valoración de la misma, como ha exigido la doctrina jurisprudencial en las Sentencias de esta Sala que se citan, exponiéndose seguidamente las razones por las que se aparta, sin justificación alguna, del dictamen pericial, salvo en el extremo de los aparcamientos, en que dicho dictamen no es acertado; y el tercero por haber infringido el Tribunal "a quo" lo dispuestos en el artículo 69 de la Ley de esta Jurisdicción , en relación con el artículo 25 de la misma , por no haberse declarado la inadmisibilidad del recurso frente al acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valencia, de fecha 24 de julio de 1998, por el que se aprobó provisionalmente la modificación del Plan, que, al no decidir directa ni indirectamente el fondo del asunto y tampoco impedir la continuación del procedimiento, no es susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, según lo ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo, razón por lo que tal decisión del Ayuntamiento no debió ser enjuiciada, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se desestimen los recursos contencioso-administrativos deducidos contra la resolución del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, de fecha 5 de febrero de 1999, declarando la inadmisibilidad de la pretensión deducida en relación con el acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valencia de 24 de julio de 1998.

El recurso de casación interpuesto por el Letrado de la Generalidad Valenciana, en nombre y representación de la Administración de la Comunidad Autónoma Valenciana, se basa en tres motivos también, el último idéntico al tercero de los esgrimidos por el Ayuntamiento de Valencia y los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber conculcado la Sala de instancia las normas reguladoras de las sentencias, concretamente el artículo 67 de la Ley de esta Jurisdicción , por no haber resuelto expresamente acerca de la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo alegada por la Administración de la Comunidad Autónoma al contestar la demanda; y el segundo por haber vulnerado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , al carecer la sentencia de un proceso lógico que lleve a la decisión adoptada, pues se asegura en ella que existe una total ausencia de justificación en el proyecto de la dotación de aparcamientos, pero anteriormente ha declarado que, entre los usos contemplados por el proyecto, se encuentra el de aparcamientos en planta baja e inferiores bajo espacios libres recayentes a la Avenida de Aragón, sin explicar en qué parámetros se han incumplido las necesidades de nuevo aforo, limitándose a expresar, simplemente, que no se acredita esa mayor dotación de aparcamientos que se requiere, produciéndose una infracción de constante jurisprudencia favorable a la interpretación de los instrumentos urbanístico en cuanto suponen ampliación o mejora de los equipamientos dotaciones, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida, declarando ajustadas a derecho las resoluciones administrativas en su día impugnadas.

Admitidos a trámite los recurso de casación interpuestos, se dio traslado de ellos por copia a la representación procesal de la Federación de Asociaciones de vecinos comparecida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que llevó a cabo con fecha 19 de mayo de 2004, aduciendo que basta remitirse al fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida para advertir que la inadmisibilidad pretendida por la Administración de la Comunidad Autónoma y por el Ayuntamiento de Valencia ha sido debidamente resuelta en la sentencia recurrida, siendo cuestión distinta que las Administraciones recurrentes no compartan la argumentación de la Sala sentenciadora, mientras que para desacreditar lo alegado por los recurrentes respecto a la dotación de aparcamientos y la valoración de la prueba pericial basta examinar las conclusiones del perito procesal, quien señala que en toda la documentación examinada no se observa la previsión de superficie para reserva dotacional de aparcamientos, contestando dicho perito a otras preguntas, cuyas respuestas son recogidas por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, razón por la que ésta declara que no existe en el Proyecto previsión de la dotación de aparcamientos que impone el incremento de aforo, mientras que, con la aprobación definitiva de la modificación puntual, la Comunidad Autónoma aceptó la aprobación provisional acordada por el Ayuntamiento, de modo que, desde que se produce ésta, la aprobación provisional se transforma en un acto definitivo, siendo lógico que si la sentencia anula el acuerdo de la Administración autonómica, por el que se aprueba definitivamente la modificación puntual, anule también la aprobación provisional que aquélla considera ajustada a derecho, terminando con la súplica de que se desestimen los recursos de casación interpuestos y se confirme la sentencia recurrida con imposición de costas a los recurrentes.

Formalizada la oposición a los recursos de casación interpuestos, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de noviembre de 2005, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley para los de su clase.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Examinaremos antes el primero de los motivos de casación alegado por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma, ya que el resto de los esgrimidos por una y otra recurrente son coincidentes.

En ese primer motivo de casación se aduce que la sentencia recurrida infringe lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo al no examinar ni decidir acerca de la inadmisión de la acción, opuesta al contestar la demanda por la Administración autonómica comparecida como recurrida, en relación con la falta de legitimación de las demandantes.

Aunque, efectivamente, la Sala sentenciadora se equivoca cuando afirma que la Generalidad en su contestación a la demanda no solicita en la súplica la inadmisibilidad del recurso contencioso- administrativo, lo cierto es que examina en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida el denunciado defecto de interés legítimo de las demandantes para impugnar los actos cuya legalidad se cuestiona en el proceso, de manera que no ha infringido lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley de esta Jurisdicción , ya que esa causa de inadmisión ha sido examinada, expresando, como argumento para rechazarla, que la propia Administración autonómica admitió en la vía administrativa previa el interés de las recurrentes al indicar al Ayuntamiento que se les notificase las decisiones que se adoptasen en la tramitación del expediente, concretamente la resolución de 1998, en la que se señalaron las deficiencias observadas con la correspondiente devolución del expediente al Ayuntamiento, razón por la que este motivo de casación debe ser desestimado.

Tanto el Ayuntamiento como la Administración autonómica recurrentes reprochan a la Sala de instancia haber infringido las normas reguladoras de las sentencias, establecidas en los artículos 120 de la Constitución y 359 de la Ley de Enjuiciamiento civil , al incurrir en contradicción entre lo declarado en los fundamentos jurídicos quinto y octavo, por cuando en aquél se declara que en el Proyecto modificado se prevén, con carácter excepcional, aparcamientos (en planta baja e inferiores, bajo espacios libres recayentes a la Avenida de Aragón), mientras que en el octavo se expresa que el incremento de aforo, que se pretende con la modificación cuestionada, requiere, asímismo, una mayor dotación de aparcamientos, sin que, al respecto, se justifique su total ausencia en el Proyecto aprobado.

Una y otra Administración recurrentes sostienen que la Sala de instancia no ha explicado las razones por las que no existen plazas de estacionamiento cuando la propia Sala admite que en el proyecto modificado se prevé tal uso y, además, se le achaca no haber analizado debidamente la prueba y no exponer el juicio sobre su valoración, infringiendo así lo dispuesto en los artículos 120.3 de la Constitución , 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 67.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo y359 de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1881.

Comenzando el análisis de los motivos alegados por este último, consistente en el defecto de valoración de las pruebas y la falta de exposición del razonamiento sobre la misma, esta Sala no comparte tal aseveración por cuanto todas las conclusiones fácticas a que llega la Sala de instancia, en cuanto a la modificación puntual aprobada, las deduce de las pruebas practicas y, singularmente, del resultado de la prueba pericial practicada en el proceso, aun cuando no lo diga expresamente, para comprobar lo cual basta con examinar dicha prueba.

Respecto a la incongruencia interna denunciada por ambas recurrentes tampoco se da, al no existir contradicción entre lo declarado en los fundamentos jurídicos quinto y octavo, pues el que se prevean determinados usos, entre ellos el de estacionamiento de vehículos, no quiere decir que la superficie destinada a tal fin sea la debida conforme a lo establecido en las normas urbanísticas.

Al perito procesal se le formuló la pregunta de «si con arreglo al aforo estimado en el anexo I, apartado 2, de la Memoria del Plan, se ha efectuado la reserva dotacional de aparcamiento de conformidad con las normas urbanísticas», a lo que dicho perito responde que «debe estimarse un estándar de 25 personas/un vehículo y si el incremento real es de 20.000 personas, sería necesario contar con 800 vehículos. Teniendo en cuenta que el número de metros cuadrados es de 25 - contemplando los carriles de acceso- se necesitan 800 vehículos por 25 m2= a 20.000 m2 de superficie de aparcamiento. En toda la documentación analizada no se observa la previsión de esta importante superficie».

Esta conclusión es la que, en definitiva, recoge la Sala de instancia en el fundamento jurídico octavo al señalar que «el incremento del aforo que se pretende con la modificación cuestionada requiere, asímismo, una mayor dotación de aparcamientos, sin que, al respecto, se justifique su total ausencia en el Proyecto aprobado», con lo que no indica que no exista previsión de estacionamientos sino que no la hay en consonancia con el aumento de aforo que la propia modificación contempla.

El tercer motivo de casación invocado por ambas Administraciones recurrentes, al entender que el Tribunal a quo ha conculcado lo dispuesto en los artículos 25 y 69 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa por no haber declarado la inadmisibilidad de la acción ejercitada frente al acuerdo plenario del Ayuntamiento de Valencia por el que se aprobó provisionalmente la modificación puntual, que después la Administración de la Comunidad Autónoma aprobó definitivamente, ya que aquel acuerdo no puso fin a la vía administrativa ni decidió directa o indirectamente el fondo del asunto.

Tal motivo carece manifiestamente de fundamento porque, anulada la aprobación definitiva por los mismos vicios en que incurrió la provisional, la anulación de aquélla implica la de ésta, se haya o no expresado así en la sentencia.

En este caso, la acción se ejercitó una vez aprobada definitivamente por el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad de Valenciana la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana, de manera que dicho acto habría puesto fín a la vía administrativa y, por consiguiente, era susceptible de impugnación en sede jurisdiccional, como establece el artículo 25.1 de la Ley de esta Jurisdicción .

Como dicha aprobación definitiva vino a ratificar la provisional efectuada por el Ayuntamiento, los vicios denunciados concurrían en ambas, lo que supone la anulación de una y otra, aunque la provisional, sin haber recaído la definitiva, no fuese impugnable, pero éste no el supuesto enjuiciado en que se había producido la aprobación definitiva.

La desestimación de todos los motivos de casación alegados por ambas Administraciones recurrentes comporta la declaración de no haber lugar a los recursos interpuestos por una y otra, con la consiguiente imposición a ambas de las costas procesales causadas por sus respectivos recursos, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero de este precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de Abogado de la Federación comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil euros para cada una de las Administraciones recurrentes, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a los indicados recursos de casación.

Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .