STS, 27 de Febrero de 2007

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 190/2000, promovido por la compañía mercantil STEETLEY IBERIA, S. A. U. y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y el AYUNTAMIENTO DE RIVAS VACIAMADRID, sobre

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 9 de abril de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLO: DESESTIMAMOS el recurso interpuesto por el Procurador de los Tribunales, D. Armando García de la Calle en nombre y representación de la entidad "STEETLEY IBERIA S.A.U." contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo dictada el 1 de diciembre de 1999 que denegó su solicitud para instalación de planta de lavado y clasificación de áridos, gravera "El Negralejo", en zona de policía del río Jarama en término municipal de Rivas- Vaciamadrid (Madrid); y declaramos que la resolución recurrida es conforme a derecho. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de STEETLEY IBERIA S.A.U., se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 3 de junio de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 16 de julio de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimándose el recurso, case y revoque la resolución judicial citada, y dicte sentencia conforme a los pedimentos del escrito de formalización de demanda del recurso contencioso administrativo, y en el caso de ser estimado el recurso por el motivo del art. 88.1.c) de la Ley de Jurisdicción, acuerde reponer las actuaciones conforme se determina en el art. 95 de dicho texto legal".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 21 de diciembre de 2004, ordenándose también, por providencia de 19 de enero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a las partes comparecidas como recurridas a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el AYUNTAMIENTO DE RIVAS VACIAMADRID en escrito presentado en fecha de 14 de marzo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "declare: a) La inadmisión parcial del recurso de casación por concurrir en algunos de sus motivos las causas de inadmisibilidad previstas en la Ley Jurisdiccional.

2. La desestimación del recurso de casación.

3. La firmeza de la sentencia recurrida.

4. La imposición de costas a la parte recurrente".

El Abogado del Estado en escrito presentado en fecha 15 de marzo de 2005, se opuso al recurso de casación, y tras exponer los razonamientos que creyó pertinentes, suplicó a la Sala dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".

Por providencia de fecha 17 de enero de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 13 de febrero de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, dictada en su recurso contencioso administrativo nº 190/2000, de fecha 9 de abril de 2003, desestimatoria del formulado por la entidad STEETLEY IBERIA, S. A. U. (Sociedad unipersonal) contra la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Tajo, de fecha 1 de diciembre de 1999, por la que fue denegada la solicitud deducida por la propia entidad recurrente para la instalación de una planta de lavado y clasificación de áridos de la Gravera "El Negralejo" en la zona de policía del Río Jarama en el término municipal de Rivas Vaciamadrid (Madrid).

La Sala de instancia, como hemos expuesto, desestimó el expresado recurso, con base, por lo que aquí interesa en los siguientes razonamientos:

1. ) Por lo que se refiere a la pretensión de haber obtenido la licencia solicitada por la vía del silencio administrativo ---al amparo de lo dispuesto en el artículo 1º y Disposición Transitoria Primera del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo --- la Sala de instancia señala que "resulta inviable aplicar la doctrina del silencio administrativo positivo al presente supuesto cuando lo que se trata es de obtener por ese medio una autorización que luego se deniega expresamente por no reunir los requisitos legalmente establecidos para la misma y de lo cual la actora viene siendo advertida por la administración demandada desde junio de 1989 (doc. nº 4 del expediente administrativo)".

2. ) En cuanto a la nulidad de actuaciones solicitada en la instancia por inadmisión del recurso de súplica formulado contra la Providencia de 16 de marzo de 2001 que declaró impertinente la prueba propuesta por la actora, la sentencia de instancia expone que "esta Sala debe ratificarse en la declaración de extemporaneidad que ya hizo sobre dicho recurso pues está acreditado en las actuaciones que la referida providencia se notificó a la parte actora el día 22 de marzo de 2001, mientras que aquella presentó el escrito de recurso el día 29 de marzo de 2001 lo que claramente excede del plazo de cinco días establecido en el art. 79.3 de la L.J.C.A .. Por lo tanto, debe ser rechazada las nulidad de actuaciones que sobre este particular se aduce por la actora".

3. ) Y, en relación con el fondo del asunto, la Sala de instancia, tras señalar que la denegación tiene su base en un informe emitido por el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid ---conforme el cual el suelo sobre el que intentaba establecerse la planta estaba clasificado como suelo no urbanizable especialmente protegido en el que están prohibidas las actividades de carácter extractivo y similares---, pone de manifiesto que "sobre este punto tampoco es atendible la argumentación de la actora que entiende que la resolución recurrida es nula porque al basarse en el informe emitido por el Ayuntamiento de Rivas-Vaciamadrid está aplicando normas urbanísticas que están fuera de su competencia, toda vez que no es que la Resolución combatida sea nula por aplicar normas para las que no resulta competente, sino que podría serlo si no las aplicara, en la medida en que viene obligada a ello por el impero del ordenamiento jurídico".

Contra la citada sentencia se interpuso recurso de casación por parte de la entidad STEETLEY IBERIA, S. A. U. (Sociedad unipersonal) en el que esgrime cuatro motivos de impugnación, articulándose los tres primeros, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, y, el cuarto, al amparo del 88.1.c), por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, con existencia de indefensión, aunque, ad cautelam, el motivo también se articula al amparo del artículo del señalado artículo 88.1.d) de la LRJCA .

1. - En el primer motivo la entidad recurrente considera infringido el artículo 103 de la Constitución (CE), en relación con el 9.3 del mismo texto constitucional y 53 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), y apartados

   1. a), b) y c) del artículo 62 del mismo texto legal.

   En concreto, señala la recurrente que la Administración estatal actuante (Confederación Hidrográfica del Tajo) para proceder a la denegación no aplicó las normas de su competencia ---que son las de la Ley de Aguas--- sino que la denegación se basó única y exclusivamente en la normativa de Régimen Local y Planes Urbanísticos, ajenas a su competencia, cuya aplicación corresponde a otro órgano como es el Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, negándose, pues, la competencia de la Confederación Hidrográfica.

2. - En el segundo motivo, se consideran vulnerados artículo 1º, en relación con la Disposición Transitoria Primera , del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo, de Medidas Urgentes Administrativas, Financieras, Fiscales y Laborales.

   Expone la recurrente que ---en fecha de 27 de noviembre de 1987--- solicitó de la Confederación Hidrográfica autorización para el traslado de la planta de clasificación y lavado de áridos que desde el año 1979 tenía instalada en el término municipal de Rivas Vaciamadrid; traslado al que se vio obligada como consecuencia del expediente expropiatorio del que fue objeto por parte de la Comunidad de Madrid, y cuya autorización por silencio administrativo fue negado por la Confederación Hidrográfica ---por no considerarlo un traslado---, suscribiendo con la Administración expropiante un Acuerdo en fecha de 11 de mayo de 1987 del que destaca su último párrafo, que decía: "Se sobreentiende que la gravera afectada por las obras funcionará en la parte de finca ... no comprendida en la superficie objeto de expropiación". Justificaba el silencio, conforme a las normas invocadas ---que establecía plazo de dos meses para el silencio positivo--- por no haber recibido respuesta expresa de la Administración hasta el seis de abril de 1990.

3. - En el tercer motivo la entidad recurrente entiende infringido el artículo 103 de la citada LRJPA en relación con el 33.3 de la CE, apelando a la doctrina de los actos propios, que deduce de la frase antes transcrita del documento firmado en fecha de 11 de mayo de 1987, que considera un acto declarativo de derechos ---y no una formula de estilo, como señala la sentencia de instancia---.

4. - Por último, en el cuarto motivo, que se articula alternativamente por las vías de los apartados c) y

   2. del artículo 88.1 de la LRJCA, se fundamenta en la vulneración del artículo 24 de la CE, al habérsele privado en la tramitación del procedimiento de los recursos que le correspondían, produciéndole indefensión.

   En concreto, señala que le fueron denegadas las pruebas propuestas (mediante Providencia de 16 de marzo de 2001, notificada el día 22 siguiente); concretamente, las de confesión y documental pública, procediendo a formular contra la misma recurso de súplica al día siguiente del vencimiento del plazo ---esto es, el 29 de marzo---, antes de la 15 horas, de conformidad con lo establecido en el artículo 135.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC), ante la Sala que tramitaba el procedimiento. Sin embargo, por Auto de 24 de abril de 2001 fue decretada su inadmisión por extemporáneo, formulando contra tal decisión nulidad de actuaciones, que no fue admitida a trámite por Providencia de 11 de julio de 2001.

Por razones de lógica jurídica, hemos de comenzar por el estudio de este último motivo, dadas las características procesales del mismo, si bien rechazando la indamisibilidad que del recurso de casación se formula por el Ayuntamiento recurrido, por defectuosa preparación del recurso, ya que, analizado el escrito de preparación del mismo, con absoluta claridad se comprueba tanto la cita de los preceptos estatales considerados infringidos como el adecuado y amplio juicio de relevancia que se efectúa en relación con la infracción que se entiende producida.

En relación, pues con el citado cuarto motivo, debemos comenzar señalando el error de la Sala de instancia como consecuencia de su decisión de considerar extemporáneo el recurso. Esto es, la Sala de instancia ha incurrido en error de Derecho ---susceptible de producir indefensión efectiva a la parte recurrente--- al no proceder a la aplicación del artículo 135.2 de la citada LEC, vigente cuando se declara la extemporaneidad del recurso de súplica, ya que la entrada en vigor de licitada Ley se produjo el día 8 de enero de 2001 .

En consecuencia, resulta aplicable en el recurso contencioso-administrativo el artículo 135.1 de la LEC

, en relación con el régimen de presentación de escritos, al establecer como criterio general: "cuando la presentación de un escrito esté sujeta a plazo podrá efectuarse hasta las quince horas del día hábil siguiente al vencimiento del plazo, en la Secretaría del Tribunal o de existir, en la oficina o servicio de registro central que haya establecido". La aplicación supletoria del artículo 135.1 de la LEC, en relación con la regulación de los plazos que se establecen en el artículo 128 de la LRJCA, de conformidad con su Disposición Final, se sustenta en una ya reiterada fundamentación jurídica contenida, entre otras en la STS de 2 de diciembre de 2002, AATS de 8 de mayo y 26 de junio de 2003, SSTS de 5 y 28 de abril de 2004, SSTS de 21 y 26 de septiembre de 2005 y STS de 19 de septiembre de 2006, procediendo a reproducir los fundamentos de la primera de las resoluciones citadas:

"Preciso es tener en cuenta, a los efectos de que ahora se trata, que la indicada Ley de Enjuiciamiento Civil regula separadamente el cómputo de los plazos, lo que se hace en el artículo 133 ; el carácter improrrogable de aquéllos, del que se ocupa el artículo 134, y la régimen de presentación de escritos, a efectos del requisito de tiempo de los actos procesales, lo que se lleva a cabo en el artículo 135, habiéndose expuesto en el anterior fundamento lo establecido en el apartado 1 de este último artículo. La finalidad a la que responde este apartado 1 es la de habilitar una forma de presentación de escritos de término al no ser posible hacerlo, dado lo dispuesto en el apartado 2 de dicho artículo 135, en el Juzgado que preste el servicio de guardia.

Dado el carácter supletorio de los preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Civil en la sustanciación del proceso Contencioso-Administrativo (Disposición Final Primera de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998 y art. 4 de dicha Ley de Enjuiciamiento Civil ), lo que supone que esta Ley rige como supletoria en lo no previsto por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, al no regularse por ésta la presentación de escritos de término cuando no es posible efectuar aquélla en la Secretaria del Juzgado o Tribunal o en la oficina de servicio de registro central que esté establecido, en virtud del expresado carácter supletorio hay que entender, como ya se ha indicado, que la referida presentación de escritos de término podrá efectuarse en la forma prevista en el artículo 135.1 al que nos venimos refiriendo.

En contra de la conclusión sentada no puede alegarse que en el artículo 128.1 de la Ley de esta Jurisdicción se establece un sistema de presentación de escritos específico del proceso ContenciosoAdministrativo. Dicho artículo, al igual que el artículo 134 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, establece que los plazos son improrrogables, si bien, y es esta una singularidad del proceso Contencioso-Administrativo, existe la posibilidad, conforme al apartado 1 de dicho artículo 128, de presentar el escrito que proceda dentro del día en que se notifique la resolución en la que se tenga por perdido el trámite que hubiere dejado de utilizarse. Pero preciso es resaltar que en dicho art. 128.1 no se regula una forma de régimen de presentación de escritos de término (Juzgado de guardia, en la normativa anterior a la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, buzón, presentación del modo establecido en el artículo 135.1 de aquélla, o cualquier otra que pudiera establecerse), sino una rehabilitación de plazos salvo en los supuestos que en el mismo artículo se establecen. Por lo tanto, para verificar si en el repetido artículo 128.1 se establece alguna singularidad en el proceso ContenciosoAdministrativo respecto del civil, dicho artículo se debe poner en relación, como se ha indicado, con el artículo 134 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por referirse ambos a la improrrogabilidad de los plazos, pero no se puede comparar con lo dispuesto en el artículo 135.1 de dicha Ley procesal civil al regularse en éste algo distinto como es la forma de presentación de un escrito cuando dicha presentación está sujeta a plazo.

Tampoco puede oponerse a la conclusión que se ha sentado sobre la aplicación del repetido art. 135.1

, diciendo que en el artículo 128.1 de la Ley de esta Jurisdicción se contiene un sistema de presentación de escritos, específico del orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo, al establecer que la presentación del escrito que proceda, una vez transcurrido el plazo en principio establecido, debe hacerse, por imperativo de dicho artículo, "dentro del día en que se notifique el auto". Este precepto establece cuándo se debe presentar el escrito de que se trate después de transcurrido el plazo originario, pero no regula la forma de presentarlo el día del vencimiento (Juzgado de guardia, sistema del art. 135.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, buzón o cualquier otro que pudiera establecerse) cuando no es posible hacer dicha presentación en la Secretaría del Juzgado o Tribunal o en la oficina de servicio de registro central que esté establecido. Tampoco se indica en el referido artículo 128 la forma de presentar un escrito de término el día del vencimiento del plazo inicialmente concedido.

Debe indicarse asimismo que si en el proceso Contencioso-Administrativo se presenta un escrito, tal como se sostiene en esta resolución, en la forma prevista en el art. 135.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, cuando se trate de un escrito de aquellos cuya presentación ha de hacerse "dentro del día en que se notifique el auto", la presentación en la forma expresada en el indicado artículo producirá todos los efectos legales pues, en virtud de la ficción legal presente en dicho artículo, habrá que entender que la presentación en cuestión se hizo dentro del día en que se notificó el auto. A lo expuesto en los anteriores fundamentos debe añadirse que la aplicación al proceso ContenciosoAdministrativo de lo dispuesto en el art. 135.1 de continua referencia no deriva de que en dicho precepto legal se contenga una prórroga del plazo inicialmente concedido, y que por ello deba aplicarse en el orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo al no regularse en la Ley de esta Jurisdicción el cómputo de los plazos. Ya se indicó anteriormente que en la Ley de Enjuiciamiento Civil se regulan separadamente el cómputo de los plazos, y, por tanto, y entre otros extremos, la prórroga de los mismos (art. 133 ), y la presentación de escritos, a efectos del requisito de tiempo de los actos procesales (art. 135 ). Por tanto, si bien la forma de presentación prevista en el indicado artículo 135.1 supone que materialmente el escrito de que se trate se presenta el día hábil siguiente al del vencimiento del plazo, en virtud, como se ha dicho, de la ficción legal presente en dicho precepto, formalmente el escrito hay que entenderlo presentado el día del vencimiento del plazo, sin que, por ello, pueda entenderse que en el repetido art. 135.1 se regule una prórroga del plazo inicialmente concedido.

Procede, pues, considerar aplicable el art. 135.1 en cuestión en el proceso Contencioso- Administrativo, sin que, por lo razonado anteriormente, sea necesario, para que la presentación del escrito de término produzca todos sus efectos legales, intentar dicha presentación en el Juzgado de Guardia a fin de obtener la certificación a la que se refiere el artículo 41 del Reglamento 5/1995, de 7 de junio, del Consejo General del Poder Judicial, de Aspectos Accesorios de las Actuaciones Judiciales, en la redacción dada por el Acuerdo Reglamentario 3/2001, de 21 de marzo".

Pero, dicho lo anterior, y profundizando en el sentido de las pruebas propuestas por la recurrente y no practicadas en autos, debemos plantearnos sí, por la ausencia de las mismas en el recurso seguido en la instancia, se ha producido indefensión a la recurrente, tomando como punto de referencia la ratio decidendi de la sentencia de instancia. En tal sentido, y con reiteración, hemos señalado la configuración de este derecho a la práctica de las pruebas, señalando (por todas, SSTC 165/2001, de 16 de julio, F. 2, 168/2002, de 30 de septiembre, F. 3, y 131/2003, 30 de junio, F. 3 ), que:

"Este derecho fundamental, que opera en cualquier tipo de proceso en que el ciudadano se vea involucrado, no comprende un hipotético derecho a llevar a cabo una actividad probatoria ilimitada en virtud de la cual las partes estén facultadas para exigir cualesquiera pruebas que tengan a bien proponer, sino que atribuye sólo el derecho a la recepción y práctica de las que sean pertinentes (SSTC 168/1991, de 19 de julio; 211/1991, de 11 de noviembre; 233/1992, de 14 de diciembre; 351/1993, de 29 de noviembre; 131/1995, de 11 de septiembre; 1/1996, de 15 de enero; 116/1997, de 23 de junio; 190/1997, de 10 de noviembre; 198/1997, de 24 de noviembre; 205/1998, de 26 de octubre; 232/1998, de 1 de diciembre; 96/2000, de 10 de abril, F. 2 ), entendida la pertinencia como la relación entre los hechos probados y el "thema decidendi" (STC 26/2000, de 31 de enero, F. 2 )".

Pues bien, en el supuesto de autos, los hechos que pretendían acreditarse ---o, mas bien, confirmarse---con las pruebas propuestas y rechazadas son unos hechos aceptados por la Sala en la sentencia y que no han tenido influencia alguna, directa ni indirecta, en los argumentos en los que la sentencia de instancia se ha fundamentado para desestimar el recurso, y que han sido --- en síntesis--- (1) la aplicación de normas urbanísticas por parte de la Administración estatal actuante, (2) la inexistencia de silencio administrativo y (3) la no aplicación de la doctrina de los actos propios. El soporte fáctico sobre la que tales argumentaciones se ha sustentado en modo alguno se habría visto alterado por la práctica de las pruebas propuestas y rechazadas.

Para que el motivo pudiera ser estimado ---como también hemos señalado con reiteración--- era:

" ... necesario asimismo que la falta de actividad probatoria se haya traducido en una efectiva indefensión del recurrente, o lo que es lo mismo, que sea "decisiva en términos de defensa" (SSTC 1/1996, de 15 de enero, F. 2; 219/1998, de 17 de diciembre, F. 3; 101/1999, de 31 de mayo, F. 5; 26/2000, F. 2; 45/2000, F. 2 ). A tal efecto, hemos señalado que la tarea de verificar si la prueba es decisiva en términos de defensa y, por tanto, constitucionalmente relevante, lejos de poder ser emprendida por este Tribunal mediante un examen de oficio de las circunstancias concurrentes en cada caso concreto, exige que el recurrente haya alegado y fundamentado adecuadamente dicha indefensión material en la demanda, habida cuenta de que, como es notorio, la carga de la argumentación recae sobre los solicitantes de amparo (SSTC 1/1996, de 15 de enero; 164/1996, de 28 de octubre; 218/1997, de 4 de diciembre; 45/2000, F. 2 ).

La anterior exigencia se proyecta en un doble plano: de una parte, el recurrente ha de razonar en esta sede la relación entre los hechos que se quisieron y no se pudieron probar y las pruebas inadmitidas (SSTC 149/1987, de 30 de septiembre, F. 3; 131/1995, de 11 de septiembre, F. 2 ); y, de otra, quien en la vía de amparo invoque la vulneración del derecho a utilizar los medios de prueba pertinentes deberá, además, argumentar de modo convincente que la resolución final del proceso "a quo" podría haberle sido favorable, de haberse aceptado y practicado la prueba objeto de controversia (SSTC 116/1983, de 7 de diciembre, F. 3; 147/1987, de 25 de septiembre, F. 2; 50/1988, de 2 de marzo, F. 3; 357/1993, de 29 de noviembre, F. 2 ), ya que sólo en tal caso, comprobado que el fallo pudo, acaso, haber sido otro si la prueba se hubiera admitido, podrá apreciarse también el menoscabo efectivo del derecho de quien por este motivo busca amparo (SSTC 30/1986, de 20 de febrero, F. 8; 1/1996, de 15 de enero, F. 3; 170/1998, de 21 de julio, F. 2; 129/1998, de 16 de junio, F. 2; 45/2000, F. 2; 69/2001, de 17 de marzo, F. 28 )".

En consecuencia, como quiera que tales condiciones no han concurrido en el supuesto de autos, y la indefensión no se ha acreditado, el motivo cuarto, desde su doble perspectiva, debe de ser rechazado.

El primer motivo, en síntesis, y como hemos expuesto se sustenta en la circunstancia de que la Confederación Hidrográfica ---como Administración estatal--- para proceder a la denegación de la solicitud formulada no aplicó las normas de su competencia ---que son las de la Ley de Aguas--- sino que la denegación se basó única y exclusivamente en la normativa de Régimen Local y Planes Urbanísticos, ajenas a su competencia, y cuya aplicación hubiera correspondido al órgano como competente del Ayuntamiento de Rivas Vaciamadrid, negándose, pues, la competencia de la Confederación Hidrográfica.

El motivo tampoco puede prosperar.

Partiendo de la diferente personalidad jurídica de la Administración local y estatal ---sin perjuicio de su necesaria coordinación---, y de la garantía institucional de autonomía de que está investida la Administración local, debemos señalar que en el supuesto de autos la alteración competencial que se expone no se ha producido. Por todas ---y como mas reciente--- podemos citar la STC 240/2006, de 20 de julio, en la que, tras una reiteración de los anteriores pronunciamientos sobre la materia, se recuerda que "En esta línea hemos sostenido con posterioridad que, aun cuando las exigencias de la autonomía local se proyectan intensamente sobre las decisiones en materia de planeamiento urbanístico, tarea que corresponde fundamentalmente al municipio, las leyes reguladoras de la materia pueden prever la intervención de otras Administraciones en la medida en que concurran intereses de carácter supramunicipal o controles de legalidad que se atribuyan, de conformidad con el bloque de constitucionalidad, a las Administraciones supraordenadas (STC 51/2004, de 13 de abril, FJ 12 )".

Pues bien, en el supuesto de autos lo solicitado de la Confederación estatal era una autorización para llevar a cabo una actividad de clasificación y lavado de áridos en la zona de policía del Río Jarama; autorización que viene impuesta por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (hoy Texto Refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio ), en relación con el Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (RDPH); en concreto, el artículo 78 de esta norma reglamentaria exige "para realizar cualquier tipo de construcción en zona de policía de cauces, la autorización previa al Organismo de cuenca, a menos que el correspondiente Plan de Ordenación Urbana, otras figuras del planeamiento urbanístico, o planes de obras de la Administración, hubieran sido informados por el Organismo de cuenca y hubieren recogido las oportunas previsiones formuladas al respecto".

El artículo 6 .b) del mismo RDPH señala que los márgenes de los ríos están sujetas a una "zona de policía de 100 metros de anchura en la que se condicionará el uso del suelo y las actividades que se desarrollen", señalándose, en el artículo 9 siguiente, entre las actividades que quedan sometidas al RDPH "las extracciones de áridos", "las construcciones de todo tipo, tengan carácter definitivo o provisional", así como "cualquier otro uso o actividad que suponga un obstáculo para la corriente en régimen de avenidas o que pueda ser causa de degradación o deterioro del dominio público hidráulico". Para la obtención de las autorizaciones ---en relación con las citadas actividades--- en la zona de policía de los cauces ha de tramitarse el procedimiento contemplado en los artículos 52 a 54 del RDPH, a los que se remite el artículo 78.3 del mismo, que, por otra parte, en su apartado 4 señala que "los Organismos de cuenca notificarán al Ayuntamiento competente las peticiones de autorización de construcción en zona de policía de cauces".

En el supuesto de autos el Ayuntamiento Rivas Vaciamadrid ---en dicho trámite--- informó a la Confederación que los terrenos donde se pretendía la ubicación de la planta de lavado y clasificación de áridos estaba clasificada como Suelo No Urbanizable Especialmente Protegido (SNUEP), de conformidad con el planeamiento municipal; pues bien, a la vista de tal informe municipal, la Administración estatal ---no obstante carecer de competencias en materia de urbanismo--- actuó con plena corrección ya que la circunstancia de no ser titular de la competencia urbanística no significa que no se encuentre vinculado por las normas urbanísticas; es mas, si --- como en el caso de autos ocurre--- la Administración estatal, en el momento de la resolución de un expediente sobre la autorización de una construcción en la zona de policía de cauces, es informada por la Administración local del carácter protegido del suelo en el que se pretende llevar a cabo --- que hace incompatible con el mismo la construcción que se pretende---, debe proceder a la denegación ab initio de la autorización solicitada pese a carecer de competencia en materia urbanística, sin necesidad de proceder a la aplicación de las normas estatales en materia de aguas, ya que faltando el requisito inicial e imprescindible relativo a la existencia de un suelo urbanísticamente hábil para la autorización, deviene innecesario e inútil el análisis del expediente desde la perspectiva de la competencia estatal de aguas. No se está, pues, ante un supuesto de invasión de competencias ---en la que se fundamenta el motivo--- sino en presencia de supuesto de articulación racional del principio de coordinación interadministrativa.

En el segundo motivo la entidad recurrente planteaba la vulneración, por la sentencia de instancia, del artículo 1º, en relación con la Disposición Transitoria Primera , del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo, de Medidas Urgentes Administrativas, Financieras, Fiscales y Laborales, al haber negado la misma la concesión de la autorización solicitada por la vía del silencio administrativo.

Obviamente, la solicitud que se formula, por parte de la entidad recurrente para ante la Confederación Hidrográfica del Tajo no puede ser considerada como un simple traslado de las instalaciones que ya se encontraban autorizadas, pues, en el escrito al que la recurrente se refiere expresamente se indica que se "solicita autorización para el montaje de la referida instalación, por encontrarse en zona de policía de cauce"; esto es, no es una mera cuestión semántica, sino que la propia solicitud pone de manifiesto la causa o razón de ser de la misma, y que no es otra que tratarse de unos terrenos situados en el expresado lugar de zona de policía, con la consiguiente necesidad de obtener la autorización ---que no el traslado--- de la Administración responsable de la referida materia de aguas.

En todo caso, y a mayor abundamiento, el silencio administrativo no podría considerarse obtenido, ya que el mismo precepto que la recurrente considera infringido ---esto es, el artículo 1º del Real Decreto Ley 1/1986, de 14 de marzo --- condiciona la procedencia del mismo no solo al transcurso de dos meses desde la solicitud sin obtención de respuesta expresa, sino también a que la peticiones se encuentren debidamente documentadas "y estas se ajusten al Ordenamiento jurídico".

La línea jurisprudencial seguida en relación con esta cuestión es antigua, constante y permanece en la actualidad, pese a las diversas regulaciones que sobre el silencio administrativo se han producido, tanto en el ámbito estrictamente procedimental como en el urbanístico. Esto es, la Jurisprudencia (y posteriormente la Ley) se ha encargado de corregir el efecto automático del silencio positivo entendiendo que (STS de 28 de noviembre de 1988 ):

"no pueden entenderse legalizadas por esta vía, actuaciones enfrentadas con claridad a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico".

En consecuencia, que (STS 10 de mayo de 1990 ):

"no puede admitirse que el silencio positivo prospere cuando lo que resulta concedido no puede autorizarse con arreglo a la ley, porque el silencio no cubre supuestos merecedores de la calificación jurídica de nulidad de pleno derecho, en lo que está concorde con la más autorizada doctrina, enseñado que la nulidad de pleno derecho es un límite que un silencio que opera positivamente no puede salvar".

Con anterioridad, ya se había señalado (STS de 2 de febrero de 1982 ):

"Que es doctrina jurisprudencial avalada por reiteradas sentencias del T. S., cuya profusión excusa de su específica cita, que la institución del silencio administrativo positivo no puede ser utilizada como cauce para obtener derechos o situaciones contrarios a la ley, toda vez que esta institución con la que se pretende paliar la inactividad de la Administración, en algunos casos, y en todos suplir dicha inactividad en defensa del derecho de los administrados, nunca puede conducir a que tácitamente se entienda conseguido lo que no puede concederse expresamente, «es de todo punto imposible que resulte otorgado por silencio administrativo lo que está manifiestamente prohibido por el Ordenamiento jurídico», ---S. de 19 febrero 1980 )---; por ello para que entre en juego el silencio administrativo positivo en materia de licencias, es necesario, que la licencia solicitada sea plenamente acorde con la normativa aplicable a la actividad para la que se solicita".

Por su parte, en la (STS de 2 de diciembre de 1986 ) se mantuvo la inexistencia de silencio administrativo:

"no por la interrupción del plazo de seis meses previsto en los artículos 41-2 de la Ley del Suelo y 133 del Reglamento de Planeamiento, sino por la objeción válida que a ese silencio puede hacerse en el presente caso, surgida de la posible nulidad, en razón de la ilegalidad de las normas urbanísticas modificadas, y, en cuanto a la aprobación definitiva y expresa del Proyecto de que se trata, apreciando el carácter sustancial de las modificaciones introducidas".

En la STS de 6 de julio de 1988, analiza el contenido del artículo 133.3.º del RPU, en el que se establece que "la aprobación definitiva obtenida por silencio administrativo será nula si el Plan contuviere determinaciones contrarias a la Ley o a planes de superior jerarquía, o cuando la aprobación del Plan esté sometida a requisitos especiales legal o reglamentariamente establecidos". Y, tras poner de manifiesto que ni la Ley del Suelo de 9 de abril de 1976 (artículo 41.2.º), ni el Real Decreto-Ley 16/1981, de 16 de octubre (artículo 6 ) figuran tales cortapisas en la producción del silencio, añade que:

" ... es precisamente este precepto del artículo 178.3.º de la Ley del Suelo lo que da más fuerza de convicción para sostener la tesis contraria, por razones de pura lógica. Porque, qué motivos pueden existir para que el legislador haya querido que un acto singular y concreto no se produzca, si contraviene el Ordenamiento Urbanístico (como es el caso de la licencia) y, en cambio, se conforma con que por el simple efecto de una corta inactividad de la Administración, un Plan, esto es, una disposición de carácter general, una norma, fuente de ordenación de múltiples actuaciones, llegue a imperar, a pesar de ser intrínsecamente contraria a derecho. Porque nada más absurdo que pretender preservar la legalidad de lo singular y del caso concreto, mientras que se levanta la mano y se otorga la bendición a lo que ha de servir de módulo de actuación en múltiples actuaciones de futuro.

Siendo estas razones, tan poderosas, las que han inclinado la balanza en la tendencia jurisprudencial, como se aprecia, entre otras, en las Sentencias de 23 de junio de 1971, 7 de noviembre de 1972, 17 de octubre de 1973, 2 de abril, 20 de mayo y 29 de septiembre de 1975, 3 de noviembre de 1976, 17 y 24 de octubre de 1978, 30 de junio de 1979 ".

Por su parte en la STS de 24 de diciembre de 1991 se añade que:

" ... si el silencio positivo es una creación legal, difícilmente puede concebirse que la Ley haya querido la producción de algo palmariamente en contradicción con ella y para conculcarla, razón por la que aunque el silencio positivo supla al acto expreso, sólo lo supla dentro de los límites autorizados por la Ley, posición que hace indudablemente extensible por analogía lo establecido en el citado artículo 178.3 para las licencias, al menos, a lo relativo a los Planes Urbanísticos, puesto que el legislador quiso expresamente impedir lo menos, el silencio contradictor de la legalidad en materia de licencias, con mayor motivo quiso tácitamente obstaculizar lo más, el silencio vulnerador de la Ley en lo relativo al planeamiento. Solución esta que aceptada por la jurisprudencia de la Sala que sentencia, ha tenido su confirmación posterior a la promulgación de dichos texto refundido y Ley, a nivel reglamentario, por el artículo 133.2 y 3 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por el RD 2159/1978, de 23 de junio, y con rango legal, por la disposición adicional cuarta de la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoración del Suelo, y solución que impide el que acto formalmente obtenido por silencio en este caso prevalezca sobre el acto expreso posterior, al suponer aquél evidentes contradicciones legales, tanto de forma como de fondo".

Tampoco puede prosperar el tercero de los motivos planteados por la entidad recurrente, en el que se considera infringido el artículo 103 de la citada LRJPA en relación con el 33.3 de la CE, apelando a la doctrina de los actos propios.

Como sabemos tal planteamiento lo deduce la recurrente de la frase, que consta en el documento firmado en fecha de 11 de mayo de 1987, y que considera como un acto declarativo de derechos --- y no una formula de estilo, como señala la sentencia de instancia---: "Se sobreentiende que la gravera afectada por las obras funcionará en la parte de finca ... no comprendida en la superficie objeto de expropiación".

Nos encontramos con una frase ---que se extrae de su contexto--- y que forma parte de otro expediente administrativo, cual es el relativo a la anterior expropiación de los terrenos donde las instalaciones se ubicaban, y que, además, es suscrito por otra Administración, a la sazón la Comunidad Autónoma de Madrid. Pues bien, de la misma, no solo por su propio tenor, sino también por proceder de otra Administración, no puede deducirse ni el grado de convicción necesario para articular sobre la misma la denominada teoría de los actos propios, ni la evidente declaración de derechos que la recurrente pretende deducir.

En la STS de 13 de junio de 2000 la Sala Primera de este Tribunal señaló que "no puede aceptarse dicho razonamiento del motivo y no resulta aplicable al caso la doctrina de los actos propios, que exige y requiere que los mismos se realicen con el fin de crear, modificar o extinguir algún derecho, causando, estando y definiendo la situación jurídica del mismo y debiendo ser concluyente y definitivo ---sentencias, entre otras muchas, de 27 de julio y 5 de noviembre de 1987, 15 de junio de 1989, 18 de enero y 27 de julio de 1990, 31 de enero y 30 de octubre de 1995 ---", pues "no pueden reputarse como actos propios los que no dan lugar a derechos y obligaciones ---sentencias de 9 de febrero de 1962, 16 de junio y 5 de octubre de 1984, 23 de junio, 25 de septiembre y 5 de octubre de 1987, 25 de enero y 4 y 10 de mayo de 1989, 20 de febrero de 1990 y 10 de junio de 1994, entre otras muchas--- y requiere que los hechos tengan una significación y eficacia jurídica contraria a la acción ejercida ---sentencia de 6 de abril de 1962 --- lo que aquí no ocurre, precisando tener eficacia jurídica bastante a producir una situación de derecho contraria a la sostenida por quien lo realice --- sentencias de 4 de julio de 1962, 5 de marzo, 14 de mayo y 27 de noviembre de 1991, 9 de octubre de 1993 y 17 de diciembre de 1994 ---", ya que "han de tratarse de actos que por su trascendencia o por crear convención causen estado, no pudiendo ser alterada unilateralmente la relación jurídica por ellos creada y han de ser hechos de inequívoca significación ---sentencias de 7 de octubre de 1932 (RJ 1932, 1226), 27 de noviembre y 20 de diciembre de 1952, 30 de enero de 1963 (RJ 1963, 603 ) y numerosas posteriores---". "En definitiva ---concluye la STS---, el acto propio contra el que no puede ir válidamente aquel que lo realiza es el llevado a efecto con ánimo de producir una consecuencia jurídica, pero han de ser `los trascendentales# de los que no cabe regresar contradiciéndose por vincular a quien los realiza a un estado o situación jurídica que por su proyección más allá del ámbito unilateral es inalterable ---sentencias de 11 de octubre de 1966 y 12 de abril de 1993 ---".

La STS (también Sala 1ª) de 21 de diciembre de 2001 añade que "viene a ser del todo necesario que el acto se presente como solemne, preciso, claro, determinante y perfectamente delimitado, no ambiguo ni inconcreto ---sentencias de 22 de septiembre y 10 de octubre de 1988 y 4 de junio de 1992 ---".

Por otra parte esta Sala ---STS 4 de junio de 1992 --- ha exigido que "los denominados actos propios vinculantes causen estado definiendo inalterablemente la situación jurídica de su autor, o que vayan encaminados a crear, modificar o extinguir algún derecho opuesto a sí mismo (Sentencias, entre otras, de 22 junio y 5 octubre 1987, 15 junio 1989, 18 enero y 22 julio 1990 . Además, el acto ha de ser solemne, expreso, no ambiguo y perfectamente delimitado, definiendo de forma inequívoca la situación del que lo realiza (STS de 22 septiembre y 10 de octubre de 1988 )".

En consecuencia, en el supuesto de autos, la frase de referencia no reviste, en modo alguno, los requisitos de vinculación jurídica y eficacia, jurisprudencialmente exigidos, para poder deducir de la misma la obligación de conceder una autorización en un SNUEP y que, conforme a la legislación sectorial de aguas se ubica en la zona de policía de cauces. La voluntariosa interpretación que realiza la recurrente implica una extrapolación de la mencionada doctrina de los actos propios que no puede ser aceptada.

Por todo ello, este y los anteriores motivos han de ser desestimados.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), si bien con la limitación, en cuanto a las minutas de los Letrados, a un máximo de 1.500 euros cada uno, a la vista de las actuaciones procesales (139.3 de la misma Ley).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.