STS, 25 de Mayo de 1998

En el recurso contencioso administrativo anteriormente reseñado se dictó, con fecha 29 de enero de 1992, sentencia por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Maestre Cavanna en nombre y representación de Don Juan Pabloy la mercantil Solaz S.A., contra la resolución de 28 de junio de 1989 de Agencia del Medio Ambiente de la Consejería de la Presidencia de la Comunidad de Madrid, confirmada en alzada por acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 22 de febrero de 1990, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que las mentadas resoluciones se encuentran ajustadas a derecho. No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre costas causadas en esta instancia".

Notificada dicha sentencia, por la representación procesal de D. Juan Pabloy Solaz S.A. se interpuso recurso de apelación que fue admitido a trámite en ambos efectos, acordándose la remisión de las actuaciones a esta Sala, ante la que se emplazó a las partes para que, en el plazo de treinta días, pudieran personarse para hacer valer sus derechos.

Por providencia de esta Sala se tuvo por personadas a las representaciones de las partes apelante y apelada, acordándose fueran entregadas a aquélla las actuaciones para que, en el plazo de veinte días, pudiera presentar el escrito de alegaciones. Este trámite fue evacuado mediante escrito en el que se solicita sentencia "por la que estimando en todas sus partes el presente recurso de apelación, revoque y anule la Sentencia número 93/1992, de 29 de enero, pronunciada por la Ilma. Sección 9ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el Recurso Contencioso-Administrativo núm. 2.096/91, interpuesta por la Procuradora firmante, en nombre y representación de D. Juan Pabloy la Mercantil Solaz, S.A., contra las Resoluciones de 28 de junio de 1989 de la Agencia del Medio Ambiente de la Consejería de la Presidencia de la Comunidad de Madrid, confirmada en alzada por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de 22 de febrero de 1990, cuyos actos se anulen totalmente, declarando en favor de Don Juan Pabloel reconocimiento de la situaciones jurídicas individualizadas consistentes en la proclamación de su derecho a:

1. - La agregación al coto de caza de su titularidad reseñado bajo el nº NUM000objeto del Expediente Administrativo de ampliación de dicho coto, del que dimanan los actos administrativos impugnados en este proceso, de las 21 parcelas enclavadas en el área objeto de ampliación, y que con una superficie total de 21.94.90 Hs. se dejaron reseñadas en la relación 3ª, obrante a las págs. 7 y 8 de su escrito dirigido a la Agencia del Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, de 30 de marzo de 1989, que aparece reseñado bajo el nº 10 del Exp. Admtvo., en las condiciones y precios del arrendamiento que conforme a lo dispuesto en el art. 16.4 de la Ley de Caza de 4 de abril de 1970, se señalarán por el Organismo integrante del Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid que tenga atribuidas estas competencias.

2. - A la ampliación del susodicho coto nº NUM000del que el citado señor es titular, de las 342.37.45 Hs. que constituyen el objeto de dicha pretensión para alcanzar en total el repetido coto, una vez efectuada la mencionada ampliación, 930 Hs. y

3. - A la paralela reducción de la superficie del coto nº 10.726 del que es titular la Cámara Agraria Local de Fuentidueña de Tajo, de las mismas 342.37.45 Hs. a la que se refiere el apartado anterior, para dejarla reducida de su superficie originaria a la de 3.357 Hs.

Con la expresa imposición de las costas causadas en la primera instancia a la Comunidad de Madrid y sin hacer expresa imposición de las devengadas en la presente Apelación".

Seguidamente se confirió traslado para igual fin e idéntico plazo a la representación procesal de la parte apelada, quien, en tiempo y forma, presentó escrito solicitando sentencia desestimando la presente apelación y confirmando la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid en autos de recurso contencioso-administrativo nº 301/90 (sic).

Concluido el trámite de alegaciones quedaron los autos pendientes de señalamiento para votación y fallo, para cuando por turno correspondiera. Y, a tal fin, se señaló el 20 de mayo de 1998, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

En el presente recurso de apelación se suscita como cuestión a resolver la de si procede confirmar o, por el contrario, debe revocarse la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída, con fecha 29 de enero de 1992, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2096/91.

La parte apelante, en su escrito de alegaciones reproduce las alegaciones que en que apoyó su pretensión inicial, si bien lo hace, de acuerdo con la técnica del recurso de apelación interpuesto, combatiendo, en extenso, los fundamentos jurídicos de la Sentencia impugnada, sin limitarse a reiterar, sin ulteriores argumentos lo ya alegados en primera instancia. Así, después de efectuar una serie de precisiones respecto a los antecedentes del proceso recogidos en el Fundamento Jurídico (F.J.) Segundo de la Sentencia apelada, analiza los aspectos relativos: a la motivación y falta de audiencia de la recurrente (F.J. 4º); a la exégesis que hace el Tribunal a quo del artículo 18.8 y 9 del Reglamento de Caza (F.J. 5º, primer párrafo); al alcance y significado del "interés público" (F.J. 5º, segundo párrafo); y, finalmente, a la naturaleza de la agregación de enclaves al coto de caza (F.J. 5, tercer párrafo).

El Tribunal de primera instancia, después de recordar la importancia de la motivación de los actos administrativos, conforme al artículo 43 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y la doctrina del Tribunal Constitucional, considera escueta pero suficiente la inicial Resolución del Director de la Agencia del Medio Ambiente, de 28 de junio de 1989, que desestima la pretensión de agregar los enclaves "por no concurrir un interés público ni social en lo que se pretende, sino el privado del titular del coto solicitante, por lo que puede suponer una privación de derechos privados de la propiedad de los enclavados por otro igualmente privado, el del Coto que pretende agregarlos, sin que en ello se favorezca el interés públicos".

En síntesis, la parte apelante entiende, por el contrario, incumplido el deber de motivación porque no se han hecho explícitas las razones técnicas que, desde la defensa y aprovechamiento cinegético (faunístico, ecológico, biológico, climático, agronómico etc.), integran el referido concepto jurídico indeterminado del interés público que, en definitiva, determina la denegación.

Asiste razón al recurrente al formular su planteamiento teórico y sostener que no basta, para entender cumplida la exigencia de motivación de los actos administrativos que establecía el artículo 43 LPA (art. 54 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común), con una genérica invocación al interés público (en sentido afirmativo de concurrencia o negativo de inexistencia); pero, a pesar de ello, no puede acogerse su tesis de que en el presente caso falte la necesaria motivación. Es doctrina reiterada del Tribunal Constitucional y constante jurisprudencia de esta Sala la que considera idónea, para el cumplimiento de los fines de la motivación del acto administrativo -dar a conocer al destinatario las auténticas razones de la decisión que se adopta y permitir frente a ella la adecuada defensa-, la remisión explícita o implícita a los informes y documentación obrante en el expediente. Y, en el presente caso, no es posible ignorar que el Acuerdo de 22 de febrero del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, desestimatorio del recurso de alzada, en su día interpuesto, además de aludir a lo que entiende conculcación de derechos privados de la propiedad de los titulares de los "enclavados", entiende que no concurre la utilidad pública o el interés social que justifique la "forma especial de expropiación" según resulta de la documentación obrante en el expediente y, en especial, acoge el informe emitido por la Sección de Caza y Pesca del Servicio del Medio Ambiente Natural, según el cual "la prohibición de cazar dichas especies (protegidas) es idéntica en toda clase de terrenos, y en relación con las especies objeto de caza, en la época hábil de las mismas y la Orden General de Vedas de la Comunidad de Madrid, vigente, es más restrictiva en los terrenos de aprovechamiento común; de lo que se deduce que la agregación forzosa no traería un mayor ni mejor nivel de defensa que el actualmente existente". Por tanto, en suma, podrá compartirse o no la motivación de los actos administrativos impugnados, pero no resulta posible negar la evidencia de su existencia, frente a la que ciertamente su destinatario tuvo adecuada oportunidad de impugnación, con conocimiento de la causa por la que fue denegada su solicitud de agregación de enclaves al coto del que era titular.

La falta de audiencia denunciada, con infracción de lo que disponían los artículos 117 y 91 LPA, en relación con los artículos 9.1.y 3, 14, 21.1 y 2, 53.1 y 105.c) CE, se refiere singularmente al citado informe emitido por la Sección de Caza y Pesca del Servicio del Medio Ambiente Natural, del que se privó a la apelante de audiencia por razones de economía procesal. Y también aquí es forzoso coincidir con el planteamiento general del recurrente cuando alude a la importancia del trámite, pero también cuando recuerda la más reciente doctrina que pone énfasis, al medir las consecuencias jurídicas de su omisión, en la idea de la indefensión material; pues, ciertamente, no cabe ignorar, incluso o muy especialmente desde la propia perspectiva constitucional del derecho en que se sitúa la parte, la dimensión instrumental del trámite de audiencia encaminado a hacer posible el correcto ejercicio del derecho de defensa; de manera que si éste no se ve impedido o mermado por la omisión denunciada no resulta procedente anudar a la ausencia del trámite la ineficacia del acto que se pretende. Y esto es precisamente lo que cabe entender que ocurre en el presente caso, en el que además de resolverse en vía administrativa, fundamentalmente, sobre la base de los hechos y documentos inicialmente incorporados al expediente, como pone de manifiesto la Sala de primera instancia, la entonces actora y hoy apelante ha tenido ocasión de defender oportunamente sus derechos e intereses cuando ya conocía plenamente los fundamentos de la decisión administrativa denegatoria de su solicitud.

La Sentencia de primera instancia entiende que ni la Ley de Caza (LC) ni su Reglamento (RC) contienen los criterios para poder determinar la procedencia o no de la agregación cuestionada, y por ello, como expresa la resolución del Consejo de la Comunidad, se ha de atender a los intereses en juego y acceder a la agregación cuando ello contribuya al interés público o conlleve una utilidad social.

La parte apelante argumenta: 1º) el Reglamento de la Ley de Caza está supeditado a esta norma legal que, en su artículo 16.4, dispone que "...de no mediar acuerdo entre los interesados, las condiciones y precios del arrendamiento se señalarán por los órganos competentes; y 2º) El carácter reglado de la decisión no deja al órgano administrativo decisor otro espacio libre que el examen, todo lo exhaustivo que se quiera, de si se cumplen o no las condiciones y requisitos establecidos por la Ley, para, en caso afirmativo, acceder a la solicitud de agregación.

No resulta ni siquiera discutible la subordinación jerárquica del Reglamento a la Ley; pero la Sala no puede compartir la configuración reglada de la facultad administrativa de agregación de enclaves a cotos privados de caza, establecida en el citado artículo 16.4 de la Ley de Caza y desarrollada en el artículo 18, apartados 8 y siguientes, del Reglamento. Frente al criterio del apelante, no basta con que en las fincas cuya agregación se solicita concurran las circunstancias de que sean realmente "enclavadas" y que la superficie conjunta de los "enclavados" no exceda del 10% de la inicialmente acotada para que la Administración competente tenga necesariamente que acordar la agregación que se la solicita. Como resulta de la doctrina de esta Sala (SSTS 12 de diciembre de 1989, 12 de julio y 11 de diciembre de 1996) es necesario tener en cuenta la discrecionalidad, o, más exactamente, los conceptos jurídicos indeterminados con que se configura la potestad administrativa discutida; de manera que no es suficiente con la concurrencia de los expresados requisitos legales y reglamentarios, que son necesarios pero no suficientes, sino que la Administración debe ponderar, junto a las condiciones que hacen a los terrenos susceptibles de aprovechamiento cinegético, las funciones de protección, conservación y fomento de la propia riqueza cinegética, efectuando un ordenado aprovechamiento que armonice los distintos intereses afectados, según impone la Ley (art. 1). En términos de la citada Sentencia de esta Sala de 11 de diciembre de 1996: "si bien el artículo 18.2 del Reglamento de la Ley de Caza reconoce una potestad discrecional, ésta se encuentra limitada por la tutela de los intereses cinegéticos protegidos por la Ley y el propio Reglamento de Caza. Ello presenta una doble implicación, a saber, que corresponde a los órganos administrativos competentes pronunciarse sobre los intereses cinegéticos, y que la custodia de los mismos es el criterio básico que debe inspirar su actuación y que al mismo tiempo constituye una limitación de carácter general a la discrecionalidad reconocida".

Sobre el alcance y significado que ha de darse al "interés público" en el supuesto de agregación examinado, la Sentencia apelada entiende que no es suficiente para apreciarle el certificado de la Alcaldía de Fuentidueña ya que se limita a señalar que tal agregación "no perjudicaría al interés público". Y, por otro lado, ni siquiera se ha intentado prueba para acreditar que la riqueza cinegética de una zona aumente cuando la caza esté acotada. Además, entiende el Tribunal de primera instancia que el interés público puede verse más satisfecho si la caza se encuentra en terreno libre que en zona acotada.

La parte apelante argumenta en su escrito de conclusiones que dicho certificado cubre la exigencia de acreditar que la agregación es una medida favorecedora del interés público, además de que la medida es apoyada por la Cámara Agraria Local de Fuentidueña y la Junta Directiva de la Sociedad de Cazadores, y debe tenerse en cuenta que los terrenos objeto de ampliación estaban integrados en el coto denominado "Dehesa de Rivera". Por otra parte, la carga de la prueba del "interés público" correspondía a la Administración y le fue denegado el recibimiento a prueba que había solicitado en su demanda. Y, finalmente, es un hecho notorio la proliferación de la caza en los cotos, precisamente como secuela del menor número de cazadores y la vinculación empresarial del titular a su conservación y multiplicación (de la caza) inherentes a la finalidad empresarial que comporta la creación y sostenimiento del coto.

Es ciertamente inadecuada la práctica judicial que reprocha a una de las partes no haber asumido la carga de la prueba cuando es el propio órgano judicial quien deniega el recibimiento a prueba, si la solicitud se ha efectuado en tiempo y forma, como exige el artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción. Ahora bien, para que pudiera tener éxito, en este punto, la pretensión del recurrente, incluso desde la perspectiva del derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa (art. 24.2 CE), hubiera sido menester que hubiera interpuesto, en su día, el correspondiente recurso súplica y reproducido oportunamente en el escrito de personación en este recurso de apelación su solicitud de recibimiento a prueba, conforme al artículo 100.1 de la LJCA, en su anterior redacción, sin que ahora pueda servir para paliar las consecuencias de la omisión de tal medio de impugnación y reproducción en esta instancia, entonces idóneo para rectificar lo que podía haber sido una errónea resolución judicial, la afirmación de que así se hizo "por no sobrecargar más la excesiva tarea del Tribunal de instancia". O, dicho en otros términos, no puede tener éxito la queja formulada en el escrito de alegaciones cuando, en su momento, la parte consiente en la denegación del recibimiento a prueba solicitado.

Por lo demás, no puede aceptarse la tesis del apelante sobre el onus probandi ni sobre la crítica a la valoración efectuada por la Sala del Tribunal Superior de Justicia de los elementos o datos obrantes en el expediente administrativo. En efecto, es el apelante, antes actor y primero solicitante de la agregación a su coto de terrenos enclavados, el que invoca la aplicación de determinadas normas (art. 16.4 LC y 18.9 RC) para obtener una consecuencia beneficiosa que entiende le corresponde por derecho o interés reconocido en dichas disposiciones. Por tanto, conforme resulta del artículo 1214 CC y de la jurisprudencia interpretativa, es sobre él sobre quien recae la carga formal de probar los presupuestos que, según la normativa aducida, condicionan los efectos pretendidos; en este caso, no sólo los elementos relativos a circunstancias de ubicación y dimensiones de los enclaves sino también de los datos relevantes para justificar la presencia de un interés público en la agregación, puesto que de unos y otros depende la procedencia de la aplicación de los reiterados preceptos de la Ley y el Reglamento.

En los conceptos jurídicos indeterminados, junto a las zonas de certeza positiva y negativa, se distingue un llamado "halo o zona de incertidumbre del concepto", en relación con el cual -sin hacer, por supuesto, aplicación de la presunción iuris tantum de validez de los actos administrativos, ni rescatar siquiera la doctrina que otorgaba a la Administración el "beneficio de la duda" en los casos complejos en los que la zona oscura del concepto requiere un mayor contacto con los hechos y un conocimiento técnico preciso- sí resulta necesario, para rectificar la apreciación que de aquél haga la Administración, acreditar que ésta ha obrado con arbitrariedad o irrazonabilidad, si se trata de conceptos que implican la utilización de criterios valorativos, como ocurre de manera característica en la aplicación del "interés público". Y en el presente caso no es ésta la conclusión a la que cabe llegar si se considera lo poco concluyente de los documentos a que hace referencia el apelante que pueden servir para considerar que su solicitud "no perjudica el interés público, ni social de los vecinos de este Municipio" (Fuentidueña de Tajo), pero no para entender que favorezca en positivo tales intereses, hasta el punto de considerar arbitraria la decisión administrativa que deniega la solicitud al ponderar y contratar la incidencia que la agregación tendría en derechos e intereses privados de terceros titulares de los enclaves.

Por último, se refiere el apelante a la naturaleza de la agregación forzosa de enclaves cinegéticos en relación con la propiedad de las fincas enclavadas, sosteniendo que no se trata de una "limitación de las facultades dominicales", sino de una "una regulación configuradora de la forma de ejercitar la facultad dominical del aprovechamiento cinegético". De la regulación que contempla la fijación de un precio y las condiciones del aprovechamiento, más parece lo primero; pero, en todo caso, a estas alturas la cuestión así enunciada resulta indiferente para la decisión del litigio, cuando, sea limitación de la propiedad o delimitación de la misma por razón de su función social (art. 33.2 CE), ya se ha señalado que no resulta acreditado que concurra uno de los presupuestos para la aplicación de la previsión contemplada en los artículos 16.4 LC y 18.9 RC: la presencia de una interés público cinegético justificativo de la imposición forzosa de una agregación, y que, consecuentemente, no puede entenderse que la decisión administrativa denegatoria sea arbitraria.

Por las razones expuestas procede la desestimación del presente recurso de apelación, sin que se aprecien especiales circunstancias, conforme al artículo 131 LJCA para hacer un especial pronunciamiento sobre costas.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso apelación interpuesto por la representación procesal de D. Juan Pabloy Solaz S.A., contra la sentencia núm. 93, dictada, con fecha 29 de enero de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección 9ª) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2096/91. Sentencia que confirmamos, sin hacer especial pronunciamiento sobre costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.