STS, 7 de Abril de 2007

PonenteJUAN GONZALO MARTINEZ MICO
ECLIES:TS:2007:6212
Número de Recurso2882/2002
Fecha de Resolución 7 de Abril de 2007
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a siete de Abril de dos mil siete.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Segunda por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación que con el num. 2882/2002 ante la misma pende de resolución, promovido por el CONSORCIO DE AGUAS DE BILBAO-BIZKAIA, representada por Procurador y bajo la dirección técnico-jurídica de Letrado, contra la sentencia num. 100/2002, de 26 de enero de 2002, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso de dicho orden jurisdiccional seguido ante la misma bajo el num. 2721/1998 en materia de aprobación de nuevas tarifas para el suministro de agua por el Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia para el año 1998.

Se ha personado, a fin de sostener su posición de parte recurrida, la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, representada por Procurador y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 2 de febrero de 1998 el Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia presentó ante la Comisión de Precios de Euskadi solicitud de revisión de tarifas para el servicio de abastecimiento de agua en las redes primaria y secundaria para el ejercicio 1998. Las tarifas hasta entonces vigentes habían sido aprobadas por la misma Comisión de Precios en resolución de 6 de marzo de 1997 (B.O.P.V. de 11 de abril).

Por Resolución de 24 de abril de 1998 la citada Comisión de Precios de Euskadi aprobó las tarifas presentadas por el Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia con la excepción de uno de los precios propuestos: el que debían abonar por cada metro cúbico los domicilios particulares por consumos de hasta 100 metros cúbicos, precio que la propuesta cifraba en 51 ptas./m3, mientras que la Comisión accedió a su incremento hasta 48 ptas.

SEGUNDO

Contra la Resolución de 24 de abril de 1998 de la Comisión de Precios de Euskadi por la que se acordó la aprobación de las nuevas tarifas para el suministro de agua, el Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, cuya Sección Segunda dictó sentencia con fecha 26 de enero de 2002, cuya parte dispositiva era del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia frente a la Resolución de 24 de abril de 1998 de la Comisión de Precios del País Vasco por la que se acuerda la aprobación de las nuevas tarifas para el suministro de agua del Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia para el año 1998, anulando la resolución impugnada por no ser conforme al ordenamiento jurídico, por incompetencia del órgano que lo dictó, y desestimando el recurso en todo lo demás, todo ello sin hacer imposición de costas".

La suspensión cautelar de la Resolución recurrida que el Consorcio recurrente solicitó fue denegada por auto de 20 de octubre de 1998.

TERCERO

Notificada la anterior sentencia a las partes, la representación procesal del Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia presentó escrito ante la Sala de instancia preparando recurso de casación contra la misma.

Una vez que se tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación y se emplazó a las partes para que compareciesen ante este Tribunal, el recurrente formalizó el escrito de interposición. Declarada la admisión a trámite del recurso de casación por Providencia de la Sección Primera de esta Sala de 7 de octubre de 2003, se dio traslado a la representación procesal de la Comunidad Autónoma del País Vasco para que formulase sus alegaciones de oposición. Conclusas las actuaciones, se señaló por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 27 de marzo de 2007, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó, quien expresa el parecer de la Sección.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida, después de hacerse eco de la diferenciación entre los ingresos de derecho público (tasas y precios públicos) y los ingresos de los concesionarios o empresas privadas prestadores de un servicio (tarifas-precios), concluye que en el presente supuesto y, "en consonancia con su naturaleza, la prestación de servicios o realización de actividades en régimen de derecho público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo de prestación patrimonial pública, como ocurre en el caso, tienen la condición de tasa ya que el sector público, en este caso el Consorcio demandante, que tiene la condición de ente local, es el único que presta el servicio. Estamos, pues, en presencia de prestaciones patrimoniales de carácter público y resulta inexorable concluir que el acto impugnado es nulo por incompetencia del órgano que lo dictó, al tratarse del control del importe de prestaciones de carácter público, aunque no esté de más añadir que fue el Consorcio el que solicitó la intervención de la Comisión de Precios de Euskadi, provocando la decisión ahora impugnada".

En cuanto a la alegada obligación de la Comisión de Precios del País Vasco de autorizar las compensaciones económicas pertinentes a tenor del art. 107 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1986 ), la sentencia decía: "La pretensión indemnizatoria por los daños supuestamente irrogados al Consorcio no puede alcanzar éxito. De entrada ha de señalarse que la distinción entre tarifas y precios, por una parte, y tasas y precios públicos, por otra, ha constituido hasta la sentencia del TS de 4 de marzo de 1998 un delicado problema teórico, e igualmente, la anulación de una resolución administrativa no presupone derecho a la indemnización (art. 142.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común).

Además, ha de compartirse la resistencia argumentativa a este respecto esgrimida por el Letrado del Gobierno Vasco: la minoración de la tarifa propuesta obviamente supone una minoración de ingresos, pero ello no comporta necesariamente que se provoque un déficit, por cuanto la existencia o no de éste no depende en exclusiva de las tarifas existentes, sino de múltiples factores, como por ejemplo de si la demanda de agua se mantiene constante, de las inversiones que se efectúen, de la política salarial, etc., luego es falaz efectuar los cálculos estableciendo las diferencias entre la tarifa existente y la propuesta.

En suma, el acto impugnado es nulo por incompetencia del órgano que lo dictó al tratarse del control del importe de prestaciones de carácter público.

SEGUNDO

El escrito de interposición del recurso se articula en torno a dos motivos de casación:

  1. / Infracción del art. 107.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, aprobatorio del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia de Régimen Local.

    La sentencia estima la demanda en cuanto a la disconformidad a Derecho del acto recurrido por incompetencia del órgano que lo dictó, pero la desestima en cuanto a la indemnización interesada, incurriendo así en infracción del art. 107.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, que, si bien posibilita que el órgano autonómico competente pueda no autorizar el incremento de tarifas, exige que simultáneamente se prevean las compensaciones económicas pertinentes, compensación que el acto recurrido no contempló y que la sentencia, contra el mandato expreso de la disposición citada, ha ignorado, incurriendo así en infracción de una norma estatal que ha resultado absolutamente determinante del fallo.

  2. / Infracción de los arts. 139 y 142.4 de la Ley 30/1992.

    Se afirma en la sentencia que, ex art. 142.4 de la Ley 30/1992, la anulación de una resolución "no presupone derecho a la indemnización", pero tal afirmación ha de ser entendida de modo que haya de ceder cuando efectivamente la resolución anulada haya causado al interesado un perjuicio directo, efectivo y evaluable económicamente.

    En nuestro caso, con ocasión del funcionamiento anormal de un órgano de la Administración -- la Comisión de Precios del País Vasco, que adoptó una resolución para la que era incompetente --, se ha producido un daño al Consorcio de Aguas Bilbao-Bizkaia, que ha sido efectivo, evaluable económicamente, individualizado y que no tenía el deber jurídico de soportar. Daño que debe ser resarcido por expreso mandato del art. 106 CE y 139 de la Ley 30/1992.

    Con su pronunciamiento, al ignorar la real existencia de un daño imputable al anormal funcionamiento de la Administración, la sentencia ha incurrido en infracción de los arts. 139 y 142.2 de la Ley 30/1992 y del propio art. 106 CE, infracción que ha resultado determinante del fallo, que ha negado el derecho del Consorcio citado a ser resarcido de los daños probados que se le han causado.

TERCERO

Esta Sala viene distinguiendo tradicionalmente entre el servicio de suministro y saneamiento del agua prestado por los Entes Locales en régimen de Derecho Público, supuesto que debe dar lugar a la percepción de una tasa, y prestación en régimen de concesión, que da lugar a un ingreso de Derecho privado para la entidad concesionaria.

En esa línea, las sentencias de 2 de julio de 1999 y 20 de octubre de 2005, señalaron que es preciso "distinguir según que la Tarifa de suministro de agua potable corresponda a la prestación del servicio por un concesionario o se preste directamente por el Ayuntamiento. En el primer caso, nos hallamos ante un precio privado, pues ésta es la relación entre el concesionario y los consumidores, y en este supuesto la potestad tarifaria le corresponde al Ayuntamiento, ente concedente, según lo dispuesto en los arts. 148 a 155 del Reglamento de Servicios Locales de 24 de junio de 195, de modo que para la modificación de las Tarifas se instruye un expediente, que se inicia con la propuesta del concesionario, y después de los informes precisos, el Ayuntamiento elabora la correspondiente propuesta que eleva al órgano competente de la Administración de la Comunidad Autónoma... para su autorización". En el segundo caso, al prestar el propio Ayuntamiento directamente el servicio de suministro de agua potable, las Tarifas tienen naturaleza jurídico-tributaria de tasas y, por tanto, su modificación debe seguir la tramitación propia de las Ordenanzas Fiscales...".

Este precepto justificaba ya la exigencia de tasas por prestación de dichos servicios pues claramente se refiere al supuesto en que las Corporaciones Locales prestan ellas mismas el servicio y, por tanto, pueden exigir las tasas correspondientes.

Es claro que en el caso de autos el servicio de suministro de agua potable no lo prestaba una sociedad mercantil, en forma de Derecho privado. La titular del servicio era la Corporación Municipal de Bilbao por lo que no es de aplicación el art. 107 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que invoca el Consorcio recurrente.

En la prestación de servicios o en la realización de actividades en régimen de Derecho público, que se refieran, afecten o beneficien de modo particular al sujeto pasivo de la prestación patrimonial pública, como es en este caso el servicio de suministro de agua potable prestado por los Ayuntamiento consorciados, las tarifas tienen la naturaleza jurídico-tributaria de tasas, ya que el Consorcio de Aguas de Bilbao-Bizkaia recurrente, que tiene la consideración de entidad local, es el único que presta el servicio de suministro directamente.

Las tarifas de los servicios a que se contrae el art. 107.2 del Texto Refundido de las Disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local se refieren a la remuneración del concesionario o empresa privada prestadora del servicio.

La sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 1998 (Rec. de apelación num. 2235/1992 ) también entendió que en el texto del art. 107 del Real Decreto Legislativo 781/1986 la "tarifa" va conexa a la idea de remuneración del concesionario del servicio o de la empresa privada que directa o indirectamente lo presta y no a la idea del ingreso público tributario, aunque el texto del art. 107 analizado no distingue con claridad tal dicotomía.

De todo ello se infiere que el art. 107.2 del Texto Refundido invocado por la entidad recurrente no es aplicable en este caso.

CUARTO

1. En cuanto a la indemnización de los daños y perjuicios producidos por el margen de elevación inaceptado de las tarifas revisadas durante el periodo en el cual debieron aplicarse en su integridad, la entidad recurrente basa su pretensión de responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica vasca en los siguiente presupuestos fácticos: a) Con ocasión de la adopción del acuerdo de la Comisión de Precios del País Vasco de 24 de abril de 1998, finalmente anulado por la sentencia recurrida, el Consorcio recurrente no pudo, para el ejercicio 1998, actualizar sus tarifas en la medida en que propuso para el buen funcionamiento del servicio. b) La prueba practicada en autos ha puesto de manifiesto que se ha producido al Consorcio de Aguas de Bilbao-Vizcaya un perjuicio económico que asciende a 165.438.508 ptas. (994.305,46 €), cantidad en que se cifran los menores ingresos obtenidos durante 1998 por el Consorcio de Aguas de Bilbao- Vizcaya con ocasión de que la Comisión de Precios del País Vasco autorizase un precio de 48 ptas./metro cúbico --frente a las 51 ptas./metro cúbico propuestas pro el Consorcio-- en la "Tarifa General de la Comarca, Domicilios Particulares, consumos hasta 100 metros cúbicos, precio de cada metro cúbico de más consumido". Ese fue el objeto de la prueba pericial propuesta y practicada en la instancia, cuyos cálculos y apreciaciones no han sido cuestionados por la parte recurrida.

  1. Es doctrina jurisprudencial reiterada --tanto que exime de citas concretas-- que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas en nuestro sistema --art. 106.2 de la Constitución, desarrollado en los arts. 139 y siguientes de la Ley 30/1992 (Título X ) y en el Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, que aprueba el Reglamento de los Procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial-- queda configurada mediante el acreditamiento de los siguientes requisitos:

    1. La efectiva realidad de un daño o perjuicio, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas.

      Existe una tradición normativa muy consolidada que utiliza la expresión "los particulares" como sujeto pasivo y receptor de los daños y que el art. 139.1 de la Ley 30/1992 mantiene. Pero en criterios de buena hermeneútica jurídica debe incluirse en la misma no solo a los sujetos privados sino también a los sujetos públicos, cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración pública, pudiendo comprenderse dentro de aquéllos a las corporaciones o entidades locales (sentencias de 8 de febrero de 1964 y 24 de febrero de 1994 ).

    2. Que la lesión sea antijurídica, antijuridicidad que se dará porque sea contraria a Derecho la conducta que la motiva o porque el sujeto que la sufre no tenga el deber jurídico de soportar.

    3. Que el daño o lesión patrimonial sufrido por el reclamante sea imputable a la Administración y consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos en una relación directa, inmediata y exclusiva de causa a efecto, sin intervención de elementos extraños que pudieran influir alterando el nexo causal.

    4. Que la lesión no sea consecuencia de un caso de fuerza mayor.

  2. El art. 142.4 de la Ley 30/1992 establece que la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no presupone derecho a indemnización. Pero del mismo precepto se desprende inequívocamente que cuando la ejecución del acto anulado da lugar a un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizable en relación a una persona o grupo de personas, tal y como exige el art. 139.2 de la Ley 30/1992, da lugar a indemnización.

    No se consagra, pues, un principio de exoneración de la responsabilidad patrimonial dela Administración en los supuestos de anulación de resoluciones administrativas, sino que, por el contrario, se establece la posibilidad de que tal anulación, de acuerdo con el carácter objetivo de la responsabilidad patrimonial de la Administración, sea presupuesto inicial u originario para que tal responsabilidad pueda nacer siempre que concurran los requisitos para ello: que la lesión exista, que el daño sea imputable a la Administración y que, por añadidura, el acto o actuación resulte ilegal.

  3. Es presupuesto de la responsabilidad de la Administración que exista una relación de causa a efecto entre el funcionamiento del servicio y la lesión, sin que en dicha relación de causa a efecto intervenga la conducta culposa del perjudicado. Cuando la interferencia del perjudicado o de un tercero no es tan intensa como para romper el nexo causal, aunque no exonera a la Administración, atempera su responsabilidad, reduciendo el montante de la indemnización. La culpa del perjudicado puede, pues, interrumpir el nexo de causalidad, o bien, imponer una moderación de la cifra indemnizatoria. En estos supuestos cabe hablar de una concurrencia de concausas que imponen criterios de compensación (asumiendo, en teoría, cada parte lo que corresponde) o atemperar la indemnización a las circunstancias del caso examinado. La concurrencia de causas diferentes en la producción de un resultado dañoso (unas imputables a la Administración y otras a conductas ajenas) debe valorarse para atemperar o moderar equitativamente la cuantía de la reparación o indemnización.

  4. De nada serviría en este caso anular el acuerdo combatido de la Comisión de Precios para restablecer el orden jurídico perturbado si no va seguido de la indemnización de los daños y perjuicios derivados directamente de tal acuerdo, declarado nulo en la instancia por actuar el órgano que lo dictó fuera del marco de su competencia. Es, pues, la Administración autonómica vasca, en la que se integra la Comisión de Precios, la que, al dictar un acto para el que no era competente y que se tradujo, en la práctica, en una limitación de ingresos que provocó un problema presupuestario al ente local titular del servicio, debe pechar con los perjuicios económicos que se hayan derivado del acto anulado y de los menores ingresos consecuentemente obtenidos por el Consorcio durante 1998 y primer trimestre de 199, cuantificados, como se ha dicho, en 165.438.508 ptas. (994.305,46 €).

    Ahora bien, la Sala entiende que debe moderarse equitativamente la cuantía de la reparación o indemnización pretendida en base a las siguientes circunstancias concurrentes en el caso examinado:

    1. El Consorcio recurrente no ha cuestionado que las prestaciones patrimoniales de carácter público que acuerda el referido Consorcio no están sujetas a la intervención o autorización de la Comisión de Precios de la Administración autonómica. Resulta, así, sorprendente que, habida cuenta de la naturaleza jurídica del Consorcio como Entidad Local y de los medios de que dispone, solicitara la autorización a un órgano autonómico que ejerce la política de precios para remunerar a quien en régimen de derecho privado presta el servicio sin utilizar el cauce de la normativa reglamentaria local correspondiente.

    2. Debe estimarse que la resolución de la Comisión de precios fue adoptada de conformidad a lo dispuesto en la Orden de 21 de septiembre de 1998 y dentro del plazo previsto, por lo que ningún perjuicio podría estimarse en base a una supuesta tardanza en la resolución.

    3. El acuerdo combatido de la Comisión de precios razonó debidamente los motivos por los cuales no accedió a la solicitud de revisión de tarifas del Consorcio para la red secundaria. El incremento que se solicitaba era, exactamente, del 10,48% según el Informe pericial aportado en periodo probatorio en la instancia. La Comisión de Precios consideró que la subida de tarifas propuesta por el Consorcio de Aguas, en cuanto al consumo doméstico se refiere, era muy superior al objetivo de crecimiento de precios previsto para el año 1998. La subida de tarifas para el consumo doméstico influía en el incremento general medio de las tarifas solicitadas y, a la vista de los datos disponibles, incrementaría los ingresos totales en una cuantía muy superior al objetivo de crecimiento de precios previsto para el año 1998.

    Consideraba, además, que el presupuesto de gastos previsto en la red secundaria para el año 1998 registraba un incremento inferior al de los ingresos totales alcanzados con las tarifas solicitadas para ese ejercicio. Por ello, la subida aprobada contribuiría a reducir el deficit actual, dado el diferencial entre el incremento previsto en los gastos y el aumento medio ponderado superior de la tarifa aprobada.

QUINTO

Procede, pues, estimar el presente recurso de casación y casar la sentencia recurrida en la parte que no atendió la pretensión indemnizatoria por los daños irrogados al Consorcio de Aguas y de conformidad con lo dispuesto en el art. 95, apartado 2, letra d) de la Ley de la Jurisdicción, debe la Sala resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, a cuyo efecto se estima también el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consorcio de Aguas de Bilbao-Vizcaya en cuanto al derecho a la indemnización de los daños y perjuicios sufridos durante el ejercicio 1998/99 por aplicación de las Tarifas que aprobó la Comisión de Precios del País Vasco en su resolución de 24 de abril de 1998, dictada fuera del marco de su competencia, indemnización cuya cuantía deberá determinarse moderadamente en trámite de ejecución de sentencia con arreglo a las bases o criterios sentados anteriormente, más los intereses legales si procedieren según dispone la Ley General Presupuestaria, porque se dan los requisitos exigidos por los arts. 139 y 142.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

SEXTO

No procede acordar la especial imposición de las costas causadas en la instancia y respecto de las causadas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.

FALLAMOS

PRIMERO

Estimar el recurso de casación num. 2882/2002 interpuesto por el CONSORCIO DE AGUAS BILBAO-VIZCAYA contra la sentencia num. 100/2002, dictada con fecha 26 de enero de 2002 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, sentencia que se casa y anula en la parte que desestimó el recurso contencioso-administrativo entablado por la entidad local aquí recurrida.

SEGUNDO

Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consorcio de Aguas de Bilbao-Vizcaya en la parte que denegó la indemnización de daños y perjuicios solicitada y reconocer a favor del citado Consorcio el derecho a percibir, en concepto de indemnización de daños y perjuicios a pagar por la Administración de la Comunidad Autónoma del País Vasco, la cantidad que se determine en trámite de ejecución de sentencia, con arreglo a los criterios sentados en el Fundamento de Derecho Cuarto, por el perjuicio sufrido por la entidad recurrente durante el ejercicio 1998 como consecuencia de la resolución de la Comisión de Precios del País Vasco, que se ha anulado por incompetencia del órgano más los intereses legales de demora si procedieren según la Ley General Presupuestaria.

TERCERO

No acordar la especial imposición de las costas de instancia y en cuanto a las causas en este recurso de casación que cada parte pague las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael Fernández Montalvo.- Manuel Vicente Garzón Herrero.- Juan Gonzalo Martínez Micó.- Emilio Frías Ponce.- Manuel Martín Timón.- Jaime Rouanet Moscardó.- Rubricados.- PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. JUAN GONZALO MARTÍNEZ MICÓ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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