STS, 14 de Diciembre de 2006

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2006:8182
Número de Recurso4454/2003
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución14 de Diciembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a catorce de Diciembre de dos mil seis.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 4454/2003 interpuesto por el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA, representado por la Procuradora Doña María Luz Albacar Medina y asistido de Letrado, siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado; contra la sentencia dictada el 6 de marzo de 2003 por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en Recurso Contencioso- Administrativo nº 2660/1995 y acumulados, sobre trasvase Tajo Segura.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 2660/1995 y acumulados, promovido por el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre urbanismo.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 6 de marzo de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS.- Que rechazando la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado y desestimando el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Sra. Albacar Medina en nombre y representación del Sindicato Central de Regantes del Acueducto TajoSegura, contra los Acuerdos adoptados por la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, en sus reuniones de fechas 20-9-94, 28-XII-94 y 3-6-95 confirmados por silencio administrativo en vía de recurso ordinario debemos DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de los mismos con el ordenamiento jurídico. Sin costas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 10 de abril de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 30 de mayo de 2003 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "tras estimar todos o alguno de los motivos articulados en el presente escrito, case la sentencia recurrida, y proceda a resolver conforme a derecho".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 11 de noviembre de 2004, ordenándose también, por providencia de 11 de enero de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Abogado del Estado) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que en escrito presentado en fecha 1 de marzo de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se desestime en su integridad el recurso de casación interpuesto de contrario, con imposición de costas al recurrente".

SEXTO

Por providencia de fecha 10 de octubre de 2006 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 28 de noviembre de 2006, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó en fecha de 6 de marzo de 2003, en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 2600/1995, 3257/1995 y 3258/1995, por medio de la cual se desestimaron los formulados por el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA contra los Acuerdos adoptados por la COMISIÓN CENTRAL DE EXPLOTACIÓN DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA, en sus reuniones de 20 de septiembre de 1994, 28 de diciembre de 1994 y 30 de junio de 1995 (que, respectivamente, acordaron unos trasvases de aguas para abastecimiento del Tajo al Segura de 35 Hm3, 60 Hm3 y 45 Hm3, entre octubre de 1994 y septiembre de 1995) así como contra la desestimación presunta por silencio administrativo de los recursos ordinarios formulados por el propio Sindicato recurrente, contra los tres expresados Acuerdos, para ante el Ministro de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo declarando la conformidad con el ordenamiento jurídico de la resolución recurrida.

Se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. La sentencia de instancia procede a concretar la que califica de "cuestión central del presente recurso", y que consiste, en síntesis, en la determinación de cual sea la regla aplicable a seguir a la distribución "entre abastecimientos y regadíos cuando el volumen total del agua que pueda recibirse en el Segura no alcance las dotaciones previstas por la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/1980, de 16 de octubre", de Régimen Económico de Explotación del Acueducto Tajo-Segura.

    Pues bien, la sentencia de instancia procede a precisar "la normativa aplicable al trasvase Tajo- Segura, como tiene ya efectuado la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 2000 ", reproduciendo tanto el artículo 1º de la Ley 21/1971, de 19 de junio, de Aprovechamiento conjunto Tajo-Segura, como la Disposición Adicional Primera de la citada Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Régimen Económico de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, llegando a la siguiente conclusión: "Del conjunto normativo antes expuesto no cabe extraer la conclusión a la que llega la parte actora de que el volumen de agua que se trasvase anualmente caso de ser inferior al máximo anual previsto legalmente debe ser distribuido entre abastecimientos y regadíos siguiendo la misma proporción que la Ley establece para cuando se trasvasa ese volumen total.

    Entiende la Sala que la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/80 de 16 de octubre establece los límites máximos que se asignan a cada una de las dos dotaciones previstas (abastecimientos y regadíos) durante la primera fase de explotación del Acueducto Tajo-Segura, pero no establece un reparto proporcional de los volúmenes trasvasados.

    Tal reparto proporcional no puede deducirse del tenor literal del art. 1º de la Ley 21/71 de 19 de junio, ni de la disposición adicional Primera de la Ley 52/80 de 16 de octubre al no efectuarse referencia alguna al mismo y por otra parte la interpretación de tales preceptos sólo puede hacerse teniendo en cuenta los principios establecidos en la posterior Ley de Aguas 29/85 de 2 de agosto y concretamente en el caso examinado al principio de preferencia para abastecimiento de poblaciones legalmente exigido por el art. 58.3 de la misma.

    Tal principio resulta igualmente aplicable en el supuesto de disminución de las dotaciones en el caso de que las pérdidas reales superasen las previsiones, situación en la que el párrafo 2º de la citada Disposición Adicional previene que el cálculo de las dotaciones máximas se efectuará proporcionalmente. Es precisamente la aplicación de tal principio y la supremacía del uso de abastecimiento a poblaciones la que impide la aplicación de la analogía que sustenta la parte actora. Tampoco es óbice para tal conclusión el hecho de que el Real Decreto Ley 3/86 de 30 de diciembre de Aprovechamientos Hidráulicos en la Cuenca del Segura establezca una reducción proporcional de los volúmenes aplicables cuando no se alcancen los máximos establecidos pues ello se refiere exclusivamente a la distribución de aguas para regadíos entre las distintas zonas regables del trasvase es decir se refiere a una de las dotaciones (regadíos) en la que no resulta de aplicación la preferencia a que antes nos hemos referido". b) En segundo término la sentencia de instancia se ocupa de la cuestión relativa a la "competencia de la Comisión Central de Explotación para la adopción de los Acuerdos impugnados", alcanzando la conclusión de que "no puede entenderse que la distribución entre dotaciones (abastecimiento o regadío) se encuentre encomendada a las Confederaciones Hidrográficas del Tajo o del Segura como estima la parte actora pues en tal caso no resultaría posible satisfacer las exigencias que respecto a tal distribución establece la Ley 52/80 de 16 de octubre, y es por tal circunstancia por lo que el Real Decreto 2530/85 de 27 de diciembre, "precisa los cometidos de la Comisión Central en cuanto al régimen de explotación". Las Confederaciones Hidrográficas mencionadas ejercen por lo tanto sus competencias en sus ámbitos correspondientes a partir del volumen y dotación para la que se autoriza cada trasvase por la Comisión Central.

    Todo ello sin perjuicio de que las decisiones al respecto sean adoptadas por el Consejo de Ministros a propuesta de la Comisión Central de Explotación en circunstancias hidrológicas excepcionales, como establece el párrafo 2º del art. del Real Decreto 2530/85 de 27 de diciembre y aconteció posteriormente a los acuerdos impugnados con la publicación de la Ley 9/96 de 15 de enero de Medidas Extraordinarias, como consecuencia de la Persistencia de la Sequía.

    Así pues, los acuerdos impugnados han sido adoptados por la Comisión Central de Explotación en el ámbito de las competencias normativamente atribuidas y con respecto a las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la Ley 52/80 de 16 de octubre y de la Ley de Aguas 29/85 de 2 de agosto, sin que se acredite que se hubiesen superado los límites máximos previstos, por cuanto el cálculo ha de efectuarse por años naturales y no por años hidrológicos como menciona la parte actora, puesto que tanto la Ley 21/71 de 19 de junio como la Ley 52/80 de 16 de octubre se refieren con claridad a máximos y Hm3 anuales y no a años hidrológicos".

  2. Por ultimo la sentencia de instancia se ocupa (FJ Octavo) de la cuestión relativa a la vulneración del principio de participación de los usuarios previsto en el artículo 13.1 de la Ley de Aguas (al no existir representante de los mismos en la Comisión Central de Explotaciones) ---cuestión resuelta por la STS de 25 de septiembre de 2000 ---; así como procede a rechazar (FJ Noveno) la pretensión de daños y perjuicios formulada por la recurrente. Tales pronunciamientos, sin embargo, no ha sido objeto de los motivos desarrollados en casación.

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA recurso de casación, en el cual esgrime cuatro motivos de impugnación, articulados, el primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia; y, los tres restantes, al amparo del artículo 88.1.d) de la citada LRJCA, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

CUARTO

Como decíamos, el primer motivo, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la citada LRJCA, se fundamenta, según expresa el Sindicato recurrente, en la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, ya que la dictada por la Sala de instancia incide en el vicio de incongruencia omisiva. En concreto, se consideran infringidos los artículos 24.1 de la Constitución Española, así como 33.1 y 67 de la citada LRJCA, en relación con el 218 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC) ---359 de la anterior Ley procesal---.

Así se afirma que la sentencia de instancia no contiene respuesta en relación con la alegación realizada por la propia parte recurrente en los tres recursos acumulados, relativa a que la dotación de 110 m3 anuales del trasvase Tajo-Segura, establecidas para abastecimiento en la citada DA 1ª de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, no puede ser superada salvo con la aplicación de una norma con rango de Ley, ya que lo contrario supondría precisamente una vulneración de la citada DA 1ª; en síntesis, se expone que a tal planteamiento no se realiza la menor referencia.

Para la adecuada comprensión del tema es necesario partir de que el artículo 1º de la citada Ley 21/1971, de 19 de junio, contempló, para la explotación del trasvase Tajo-Segura, en una primera fase, "hasta un máximo anual de 600 millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo"; con posterioridad, la DA 1ª de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, procedió a la distribución de los volúmenes de agua que se trasvasaban, distinguiendo dos tipos de destinos o dotaciones: para el abastecimiento de poblaciones contempló la cifra anticipada de 110 Hm3, y para regadíos (que, a su vez, se distribuían entre diferentes zonas de las provincias de Alicante, Murcia y Almería) la de 400 Hm3. Como quiera que se calculaban unas pérdidas previsibles en el dispositivo de dicho trasvase de 90 Hm3, quedaban completados los 600 Hm3, previstos en la anterior normativa de 1971.

Pues bien, el planteamiento del Sindicato recurrente, en sus tres demandas, es que con los tres Acuerdos adoptados por la Comisión Central de Explotación se superaban los 110 Hm3 previstos para abastecimiento de poblaciones, ya que suma de 35 Hm3, 60 Hm3 y 45 Hm3, entre octubre de 1994 y septiembre de 1995, alcanzaban los 140 Hm3; y, en consecuencia, que ello determinaría la nulidad del Acuerdo impugnado.

Con reiteración venimos entendiendo que la incongruencia omisiva ---en la que se dice incide la sentencia de instancia--- se produce "cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia", lo cual requiere la comprobación de que "existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes", debiendo no obstante, tenerse en cuenta "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" pues resulta "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ... y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva". En consecuencia, se insiste en que "debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones", sin que las primeras requieran "una respuesta explícita y pormenorizada", mientras que, por el contrario, las pretensiones si exigen "de respuesta congruente ... sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse". Y, a todo lo anterior, habremos de añadir que "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables" (extractado de la STC 8/2004, de 9 de febrero ).

Pues bien, dejando al margen la cuestión evidente de que nos encontramos con una argumentación mas (exceso de trasvase) de las utilizadas por el Sindicato recurrente en sus demandas para fundamentar la pretensión anulatoria de los Acuerdos, tomado en consideración la doctrina jurisprudencial anteriormente citada y, sobre todo, vistas las concretas respuestas de la Sala de instancia en relación con la argumentación y pretensión de referencia, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal incongruencia omisiva. En concreto, la Sala de instancia contesta ---de forma expresa--- a la simple argumentación (que no pretensión) de la recurrente al final del Fundamento Jurídico Séptimo exponiendo las razones de su rechazo al señalar que "el cálculo ha de efectuarse por años naturales y no por años hidrológicos como menciona la parte actora, puesto que tanto la Ley 21/71, de 19 de junio como la Ley 52/80 de 16 de octubre se refieren con claridad a máximos y Hm3 anuales y no a los años hidrológicos".

La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a la mencionada y concreta alegación y pretensión anulatoria formulada por la parte recurrente. La trascripción que del contenido del Fundamento Séptimo hemos realizado con anterioridad, no puede ser mas elocuente, poniendo, bien a las claras, de manifiesto la ratio decidendi de la Sala de instancia. El contenido y sentido de la respuesta de la Sala de instancia a la pretensión anulatoria podrá ser tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la citada pretensión formulada.

El motivo, pues, no puede prosperar.

QUINTO

En el segundo motivo de impugnación (artículo 88.1.d de la LRJCA) se considera infringido por el Sindicato de Regantes recurrente la ya citada Disposición Adicional Primera de la citada Ley 52/1980, de 16 de octubre, de Régimen Económico de Explotación del Acueducto Tajo- Segura, además del artículo

4.1 del Código Civil relativo a la analogía en la aplicación de las normas.

Resulta aconsejable la trascripción de la citada Disposición Adicional Segunda, dada la especial complejidad de la cuestión:

"Los volúmenes que se trasvasen en la primera fase de explotación del acueducto Tajo-Segura; y dentro de lo establecido por la presente Ley, se aplicarán de acuerdo con la siguiente distribución de dotaciones:

Zonas ..... Hm3 anuales

Para regadíos: Vega alta y media del Segura ..... 65

Regadíos de Mula y su comarca ..... 8

Lorca y valle del Guadalentín ..... 65

Riegos de Levante, margen izquierda y derecha, vegas bajas del Segura y saladares de Alicante ..... 125

Campos de Cartagena ..... 122

Valle del Almanzora, en Almería ..... 15

Total regadíos ..... 400

Para abastecimientos ..... 110

Estas dotaciones resultan, una vez deducidas las pérdidas previsibles en el dispositivo de dicho trasvase, y serían disminuidas proporcionalmente si las pérdidas reales superasen las previsiones.

Las dotaciones se computarán de acuerdo con lo establecido en el artículo octavo de la presente Ley y garantizando en el Tajo, antes de su confluencia con el Jarama (en Aranjuez), un caudal no inferior a seis metros cúbicos por segundo, siendo reguladas las operaciones de desembalse por la Comisión de Desembalse de la Confederación Hidrográfica del Tajo.

Si se producen excedentes, como consecuencia de una evaporación menor de la calculada, mejor tecnología de regadíos u otras causas se distribuirán según los siguientes porcentajes: cuarenta por ciento para la provincia de Murcia, treinta por ciento para la de Alicante y treinta por ciento para la de Almería".

En resumen, y como ya hemos anticipado en el Fundamento anterior, mediante dicha DA 1ª se procede a la aplicación (1) de 110 Hm3 para el abastecimiento de poblaciones, y (2) de 400 Hm3 para regadíos (que, a su vez, se distribuían entre diferentes zonas que se señalan de las provincias de Alicante, Murcia y Almería). Al sumar tales dotaciones 510 Hm3 quiere decirse que se calculaban unas pérdidas previsibles, en el dispositivo de dicho trasvase, de 90 Hm3, quedaban de esta forma completados los 600 Hm3, previstos en la anterior normativa de 1971.

Partiendo de tales datos normativos la cuestión que suscita el Sindicato de Regantes recurrente arranca de la circunstancia de que ---según expone--- en el año hidrológico 1994/95 (situado dentro del periodo de sequía 93/96) la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura no aprobó trasvase alguno para regadío, aprobando, por el contrario, como ya conocemos, mediante los tres Acuerdos impugnados en la instancia, la cantidad total de 140 Hm3 (suma de 35 Hm3, 60 Hm3 y 45 Hm3) para abastecimiento de poblaciones.

Pues bien, el planteamiento del recurrente en la instancia fue que con dicho trasvase de 140 Hm3 solo para abastecimiento se vulneraba la trascrita DA 1ª de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, porque (1 ) dichos Acuerdos de trasvase lo fueron solo para abastecimiento sin proceder a distribución alguna entre regadío y abastecimiento; y porque (2) los Acuerdos no respetaron la regla de proporcionalidad que la DA establece (esto es, un 78,43 %, para regadío, que se corresponden con los 400 Hm3; y, un 21,57 %, para abastecimiento, que se corresponden con los 110 Hm3) para el supuesto de que las aguas excedentarias del Tajo no permitieran alcanzar la cantidad legalmente prevista por la Ley de 1971 de 600 Hm3.

En el desarrollo del motivo el Sindicato recurrente mantiene la misma tesis, exponiendo que la sentencia de instancia ha vulnerado la citada DA 1ª ya que la mencionada proporcionalidad se desprende tanto (1) del propio texto literal de la norma, en su párrafo primero (que en el recurso se analiza destacándose la utilización del verbo "aplicar"), como (2) de lo expresamente dispuesto en el párrafo 2º de la misma DA 1ª para el supuesto de que el volumen total anual trasvasable (510 Hm3) fuera inferior como consecuencia de pérdidas superiores a las previstas en el dispositivo del trasvase. La recurrente considera que tal regla de proporcionalidad es de aplicación no solo en el supuesto contemplado de pérdidas superiores a las previstas, sino en todo caso, considerando infringido, por su inaplicación, el artículo 4.1 del Código Civil que regula la aplicación analógica de las normas, y que impondría la proporcionalidad entre ambas dotaciones de regadíos y abastecimiento.

Conviene comenzar dejando constancia de la doctrina establecida, en relación con esta materia por la STS de 4 de marzo de 1996 (y que con posterioridad han reproducido, entre otras las SSTS de 28 de abril de 1997, 26 de mayo de 1999, 23 de mayo de 2001, 25 de noviembre de 2002 y 16 de mayo de 2003 ):

"La Exposición de Motivos de la Ley 21/1971 deja muy claro que, como consecuencia del trasvase, los distintos usuarios de la cuenca del Tajo no han de ver mermadas sus posibilidades de desarrollo por escasez de recursos hidráulicos, por lo que confirma «que no podrán superar la cuantía de seiscientos millones de metros cúbicos, hasta que las obras complementarias de regulación de la cabecera del Tajo, previstas en el anteproyecto general del trasvase, garanticen la existencia de excedentes por encima de aquellos seiscientos millones de metros cúbicos». Coherente con esta declaración, el artículo 1 .º establece que «en una primera fase podrán ser trasvasados a la cuenca del Segura, y hasta un máximo anual de seiscientos millones de metros cúbicos, caudales regulados excedentes procedentes del río Tajo». Es patente, por tanto, que el propósito del legislador no fue otro que el trasvase únicamente podía llevarse a efecto sobre aguas excedentarias, y, aun teniendo este carácter, el volumen no podía superar la mencionada cantidad; esto supone, diciéndolo en forma negativa, que nunca será posible jurídicamente, mientras permanezca vigente aquel precepto, trasvasar aguas no declaradas excedentes. La anterior conclusión ha venido a ser avalada por la posterior Ley 52/1980, de 16 octubre, sobre Régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura, cuyo artículo 1 .º, al determinar las normas de aplicación, se refiere a «la tarifa de conducción de las aguas que por excedentarias sean trasvasadas» desde una a otra cuenca, según lo dispuesto en la Ley 21/1971, de 19 junio ; y en la Disposición Adicional 9.ª.1, añade que «la Administración adoptará las medidas pertinentes a fin de que, mediante la regulación adecuada, las aguas que se trasvasen sean en todo momento, excedentarias en la cuenca del Tajo». No hay duda, pues, de cuál ha sido la intención del legislador, que con esta última interpretación auténtica ha venido a disipar la incertidumbre que hubiera podido producir la norma originaria".

En el fondo lo que discute el Sindicato de Regantes recurrente es que toda la disponibilidad de aguas excedentarias del río Tajo haya sido destinada a abastecimiento de las poblaciones, sin destino alguno a regadío, habiéndose con ello, como hemos expuesto, infringido la regla o norma de proporcionalidad que pretende deducir la mencionada DA 1ª; infracción que ha sido rechazada por la Sala de instancia. Efectivamente, si bien se observa los parámetros que la Disposición Adicional de referencia señala para las dotaciones de regadíos y abastecimientos son cuantías máximas, exactas y objetivas, y que vienen a completar y desarrollar el límite máximo de 600 Hm3 establecido por la anterior Ley 21/1971 ; esto es, igual que entonces el legislador ---como garantía para el caudal del río Tajo--- estableció el indicado parámetro objetivo máximo de los 600 Hm3, el mismo legislador, en 1980, vuelve a insistir en los expresados límites igualmente objetivos, señalando que el máximo trasvasable anualmente para regadíos serían 400 Hm3 y para abastecimientos de 110 Hm3; incluso, en la distribución que, a su vez, se realiza en la Disposición Adicional entre las diversas zonas de regadío de las provincias de Murcia, Alicante y Almería, la Disposición vuelve a establecer cantidades máximas y exactas y en modo alguno da carácter proporcional; decisión que, desde una perspectiva técnica, resulta de todo punto lógica ante la dificultad que implicaría un complejo sistema de distribución basada en porcentajes de participación.

Por tanto, el legislador no establece, en la Disposición Adicional que se considera infringida, mecanismos de distribución proporcional entre las dos dotaciones o destinos previstos para las aguas excedentarias trasvasadas, ni, en consecuencia, impone que, en todo caso, haya de mantenerse una distribución proporcional como la que expone el Sindicato recurrente: esto es, un 78,43 % para regadío ---que se corresponden con los 400 Hm3---, y, un 21,57 % para abastecimiento ---que se corresponden con los 110 Hm3---; por tanto, si en uso de la discrecionalidad que la legislación de referencia le autoriza, la Comisión Central de Explotación, durante el año hidrológico 1994/95 ha decidido el destino de toda el agua a la dotación de abastecimiento, y no ha rebasado los límites objetivos establecidos para el mismo, es evidente que en tal proceder se ha ajustado a la Disposición de referencia.

Como antes hemos expresado, el propio legislador estableció tales límites objetivos de 400 y 110 Hm3 "una vez deducidas las pérdidas previsibles en el dispositivo de dicho trasvase", que el legislador calculaba en 90 Hm3; pero se vio obligado ---dada la efectiva imprevisibilidad de concreción--- a establecer una norma (sin duda basada en la proporcionalidad) para el supuesto de que las previsibles pérdidas "superasen las previsiones"; es evidente que ante tal supuesto, de imposible determinación previa, el legislador acudiese a la citada proporcionalidad, con arreglo a la cual habrían de reducirse las cantidades objetivas señaladas en el mismo precepto; sin embargo, el pretender deducir de tal norma residual y especial, una regla general aplicable a la norma primera y general de la Disposición, en modo alguno resulta de recibo y no encaja en la reiterada interpretación jurisprudencia de la analogía, ya que los términos que pretenden compararse no resultan analógicos ni comparativos.

El motivo, pues, ha de ser rechazado.

SEXTO

En el tercer motivo se considera infringido el artículo 58.3 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto

, de Aguas (LA), hoy 60 del vigente Texto Refundido, así como el 33.3 de la Constitución Española como consecuencia de la declaración que en la sentencia de instancia se realiza sobre la existencia de un principio

de preferencia o prioridad para el abastecimiento.

La parte recurrente niega que del precepto de la LA invocado se desprenda el expresado principio y que se deje sin efecto ---sin expropiación e indemnización--- el derecho del trasvase para el regadío en los términos señalados en el precepto legal adicional de suficiente cita, sin que del mencionado precepto de la LA pueda deducirse la existencia de un derecho preferencial del abastecimiento respecto del regadío, ya que lo que dicho precepto establece ---según expone el Sindicato recurrente--- es un orden de prioridad aplicable para el otorgamiento de concesiones y para justificar la expropiación de las mismas frente a usos de orden posterior. En síntesis que, según expresa, es la figura de la citada expropiación, previa la correspondiente indemnización, el camino legal para que las aguas asignadas a uso de regadío puedan ser utilizadas para aguas de abastecimiento.

En el Fundamento anterior hemos puesto de manifiesto si la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, en uso de la discrecionalidad que la legislación de referencia le autoriza, ha decidido que, durante el año hidrológico 1994/95, el destino de toda el agua a la dotación de abastecimiento, y con tal decisión no ha rebasado los límites objetivos establecidos para el mismo; es evidente que en tal proceder se ha ajustado a la Disposición de referencia. Pues bien, en apoyo de tal decisión la sentencia de instancia busca el respaldo del citado artículo 58.3 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, hoy 60 del vigente Texto Refundido, deduciendo del mismo el principio de preferencia o prioridad para la dotación de abastecimiento a las poblaciones frente a la de regadío, circunstancia que es negada por el Sindicato recurrente, en la misma línea que en el fundamento anterior, manteniendo, en síntesis y como ya sabemos, que las cantidades establecidas en la Disposición Adicional 1ª de la Ley 52/1980, de 16 de octubre, han de ser respetadas de conformidad con el principio de proporcionalidad que de la Disposición pretende deducir, y que hemos negado en el Fundamento anterior.

Pues bien, la sentencia de instancia acierta al mantener la prioridad del mencionado principio que, en verdad, viene a actuar como un límite al ámbito de actuación discrecional con el que cuenta la Administración competente para determinar el destino del agua respetando los parámetros objetivos que ya conocemos. Es cierto que el citado artículo 58 de la LA está dedicado a la regulación de las concesiones administrativas en materia de aguas, y que como regla general (1) establece, a los efectos de su otorgamiento, el orden de preferencia que haya establecido el correspondiente Plan Hidrológico de cuenca; criterio preferencial del Plan que (2) igualmente ha de ser seguido en caso de expropiación forzosa ---a la que queda sometida toda concesión en materia de aguas---; pues bien, en el punto 3 del precepto se establece "con carácter general" un orden de preferencia para el supuesto de que el mismo no estuviera establecido en el correspondiente Plan Hidrológico de cuenca, orden que es encabezado por el "Abastecimiento de población ...", seguido, en segundo lugar por los "Regadíos y usos agrarios".

Por tanto es evidente el destino inicial del mencionado orden de preferencias pero nada impide que el mismo ---como ha señalado la sentencia de instancia de instancia--- pueda (y deba) ser extrapolado para ser tomado en consideración en el momento de los acuerdos de trasvase, una vez respetados los límites objetivos establecidos para las respectivas dotaciones; así se desprende del párrafo segundo del mismo punto 3 del artículo 58 que estamos examinando, en el cual se dispone que "el orden de prioridades que pudiere establecerse específicamente en los planes hidrológicos de cuenca, deberá respetar en todo caso la supremacía del uso consignado en el apartado 1º de la precedente enumeración"; esto es, el "Abastecimiento de población ...".

En la STS de 26 de mayo de 1999 ya dijimos, si bien con referencia a la Ley 9/1996, en cuanto al destino para riegos, que "el mandato de asignar los recursos hídricos objeto de trasvase «prioritaria y fundamentalmente» para el abastecimiento de poblaciones, no impide que, si éste quedó ya garantizado y sigue habiendo aguas excedentarias, sea autorizado su trasvase con destino a riegos". Y, con anterioridad, en la STS de 11 de febrero de 1998 que, "según el contenido del expediente administrativo, la Administración tuvo en cuenta que la afectación de la disminución de los niveles de agua había de representar para los intereses prioritarios de los municipios ribereños de los embalses de la cabecera del Tajo; la afección en la calidad del agua, y que debía garantizarse el suministro de agua a los municipios abastecidos por la Comunidad de los Canales de Taibilla".

El criterio discutido, pues, se encuentra legal y jurisprudencialmente avalado, por lo que el motivo ha de ser rechazado. SEPTIMO.- Por último, en el cuarto motivo el Sindicato recurrente considera infringido el artículo 1º del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, de Régimen de Explotación y Distribución de Funciones en la Gestión Técnica y Económica del Acueducto Tajo-Segura; precepto que dispone que:

"La decisión sobre los volúmenes y caudales de trasvase como consecuencia de la explotación del Acueducto Tajo-Segura, corresponderá a la Comisión Central de Explotación, previo informe de las Confederaciones Hidrográficas afectadas".

En síntesis, a la luz de tal precepto, la recurrente critica la sentencia de instancia por su decisión de aceptar que la citada Comisión Central de Explotaciones haya adoptado sus Acuerdos, no solo fijando los volúmenes aptos para ser trasvasados (recursos excedentarios), sino además ---respecto de lo que muestra su disconformidad--- determinando el destino de los mismos, lo que no considera de la competencia de la citada Comisión Central al ser una materia reglada por ley.

En la STS de 26 de mayo de 1999 ya dijimos que:

"El acuerdo impugnado responde a una solicitud de la Confederación Hidrográfica del Segura que había merecido el informe favorable de la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo- Segura. El Consejo de Ministros reconoce que, dada la existencia de suficientes recursos hídricos, su trasvase podría ser directamente autorizado por aquella Comisión Central, según lo dispuesto en el artículo 1 del Real Decreto 2530/1985, de 27 de diciembre, que estableció el régimen de explotación y distribución de funciones en la gestión técnica y económica del Acueducto Tajo- Segura. Ello no obstante, el Consejo de Ministros asume esa decisión en uso de las facultades que le reconoce la Ley 9/1996, de 15 de enero, por la que se adoptan medidas extraordinarias, excepcionales y urgentes en materia de abastecimientos hidráulicos como consecuencia de la sequía".

Por su parte, y con anterioridad, en la STS de 19 de diciembre de 1998 habíamos señalado que:

"El concepto jurídico competencia administrativa, viene determinado por el conjunto de funciones que el ordenamiento jurídico atribuye a un ente público. Lo normal es que la atribución de competencias a un ente público sea de forma específica, indicando el órgano al que corresponde ejercitar la potestad correspondiente; pero, a veces, el ordenamiento jurídico atribuye genéricamente la competencia sin señalar el órgano que haya de ejercitarla. En el caso que resolvió la sentencia apelada, es claro que la competencia para dictar actos como el originariamente impugnado sobre el trasvase de agua de la cuenca del Tajo a la cuenca del Segura en el año 1984, no venía específicamente contemplada dentro de las funciones que el artículo 2 del Decreto 1982/1978, de 26 julio, encomendaba a la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura . La Comisión Central de Explotación del Acueducto, fue creada por el citado Decreto, que regula, también, las funciones de dicha Comisión Tajo-Segura. Pues bien, la Comisión Central de Explotación del Acueducto TajoSegura, como órgano de la Administración Civil del Estado, quedó integrada en el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, con lo cual la duda que tuvo la parte recurrente y hoy apelante en orden a la competencia de dicha Comisión para dictar el acto originariamente impugnado, se resuelve a través de la aplicación del artículo 5.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, como señala certeramente el Abogado del Estado. Ello es así porque al no mencionar el Decreto 1982/1978, de 26 julio entre las competencias atribuidas a la Comisión Central de Explotación del Acueducto Tajo-Segura, la potestad que esta Comisión ejercitó, estaba atribuida genéricamente a la Administración Civil del Estado, por lo que dado que el Decreto creador de la citada Comisión, tuvo por objeto organizar los servicios encargados de gestionar la explotación de la infraestructura hidráulica Tajo-Segura, la potestad que ejerció la Comisión (art. 5.1 de la LPA), se corresponde con la naturaleza y finalidad de la misma.

SEGUNDO

Por otra parte, los acuerdos impugnados se dictaron bajo la habilitación de la Ley 19 junio 1971, que regula específicamente la materia del trasvase Tajo-Segura de la que es desarrollo el Decreto de 1978 citado; tales normas son las que regulaban el normal funcionamiento de dicho trasvase".

Tal criterio, pues, es el que hemos de aceptar, de conformidad con el principio de seguridad jurídica y al encontrarse el mismo sustentado en los principios y preceptos que las mismas resoluciones utilizan. El motivo, pues, también ha de ser rechazado.

OCTAVO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo, si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de Letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 2.500 euros, de conformidad, todo ello, con lo establecido en el artículo 139 de la vigente Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 4454/2003, interpuesto por el SINDICATO CENTRAL DE REGANTES DEL ACUEDUCTO TAJO SEGURA contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en fecha de 6 de marzo de 2003, en sus recursos contencioso administrativos acumulados números 2600/1995, 3257/1995 y 3258/1995, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la entidad recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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