STS, 30 de Junio de 2000
| Ponente | SAMPER JUAN, JOAQUIN |
| ECLI | ES:TS:2000:5368 |
| Número de Recurso | 4226/1999 |
| Procedimiento | 01 |
| Fecha de Resolución | 30 de Junio de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Cuarta, de lo Social |
Vistos los autos pendientes ante la Sala en virtud de recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto en nombre y representación de D. J.A.R.S. contra sentencia de 28 de septiembre de 1999 dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sede deG., por la que se resuelve el recurso de suplicación interpuesto por D. J.A.R.S. contra la sentencia de 16 de octubre de 1997 dictada por el Juzgado de lo Social de los deG. nº 4 en autos seguidos por D. J.A.R.S.
frente al INSS sobre prestaciones.
PRIMERO.- Con fecha 16 de octubre de 1997 el Juzgado de lo Social de Granada nº 4 dictó sentencia en la que, consta la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando la demanda deducida por D. J.A.R.S.
contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social, debo absolver y absuelvo al INSS de las pretensiones deducidas en su contra".
SEGUNDO.- En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "1º.- A D. J.A.R.S., nacido en fecha ------, titular del D.N.I. ----------, vecino de Mecina Bombarón (Granada con domicilio a fines de notificaciones enG. c/O.H., 18-1º-D, afiliado al Régimen REA cuenta ajena con el nº 18/449.274 le fue reconocida en fecha 15.6.90 mediante SS del Juzgado de lo Social nº Dos de Granada en sus Autos 533/90 una pensión de Invalidez Permanente Total para su profesión de Obrero Agrícola cuenta ajena sobre una base reguladora de 43.413.- Ptas. El cuadro médico que entonces aquejaba era, en C. Cervical Espodiloartrosis; en C. Dorsal Escoliosis dorsal, en C. Lumbar desaparición espacio intersomático L2-L3 con Osteofitosis margina y puesto óseo, en 16.1.92 el actor instó la revisión del grado de invalidez reconocido. La CEI en 4.6.92 emitió dictamen apreciando. En columna dorso-lumbar signos artósicos leves, algo más acentuado a nivel L3-L4. Marcha y cambios posturales normales. Cuello con movilidad, sin rigidez, rodillas normales. Flexión del tronco muy buena. El INSS denegó su pretensión en 24.6.92. Consta al Folio 53 informe e la CEI (Expte.
89/13079) que contiene las siguientes lesiones residuales: Columna Lumbar: Espondiloartrosis. Columna Dorsal: Escoliosos dorsal. Columna Lumbar: desaparición de espacios intersomático L2-L3 con Osteofitosis marginal y puente óseo. Depresión neurótica reactiva desestimada en 24.8.93 (Folio 52). Mediante Sentencia dictada en 2.7.96 por el Juzgado de lo Social número Tres se desestimó la demanda de revisión de grado instada por el actor respecto de la Resolución denegatoria del INSS de 16.11.95. Citada Resolución fijaba como fecha a partir de la que se podría revisar el grado de total reconocido la de 1.10.97. 2º.- Con fecha 26.2.97 la parte demandante presentó ante el INSS instando nuevamente la Revisión del grado de invalidez que tenía reconocido por la de absoluta. El INSS desestima la petición de revisión de grado de invalidez mediante resolución de fecha 13.3.97 por no transcurso del plazo establecido en 1.10.97 sin que conste debidamente del EVI ni Informe Médico de Síntesis. 3º.- Mediante escrito presentado 3.4.97 la parte demandante interpuso reclamación previa, desestimada por Acuerdo del INSS de Rfª 11.4.97 por no haber transcurrido el plazo fijado para poder instar la Revisión. 4ª El cuadro patológico alegado es el de Cervicoartrosis avanzada, Espondiloartrosis generalizada, Escoliosis dorsal, Osteoporosis osteograma secundaria grado III según el Informe del Dr. R.S. ( Folios 20 y 21) no ratificado. 5º.- La demanda se presenta a reparto en fecha 2.5.97".
TERCERO.- La citada sentencia fue recurrida en suplicación por D. J.A.R.S.
ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede deG., la cual dictó sentencia en fecha 28 de septiembre de 1999 en la que dejando inalterada la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia, consta la siguiente parte dispositiva: "Que desestimando el recurso de suplicación interpuesto por D. J.A.R.S. contra Sentencia dictada por el Juzgado de lo Social núm. Cuatro de los deG. en fecha Diez y seis de Octubre de mil novecientos noventa y siete, en Autos seguidos a instancia de D. J.A.R.S.
en reclamación sobre INVALIDES POR AGRAVACION contra el INSS., debemos confirmar y confirmamos la sentencia recurrida".
CUARTO.- Por la representación procesal de D. J.A.R.S.
se preparó recurso de casación para unificación de doctrina. En su formalización se invocó como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, de fecha 21 de mayo de 1999.
QUINTO.- Por providencia de fecha 9 de marzo de 2000 se procedió a admitir a trámite el citado recurso y, tras ser impugnado el recurso, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que presentó informe en el sentido de considerarlo procedente, e instruido el Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 28 de junio de 2000, en el que tuvo lugar.
PRIMERO: Las sentencias comparadas, provenientes de la misma Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede deG., abordan la cuestión litigiosa que se pretende unificar desde la más absoluta igualdad de planteamientos. En ambos casos los trabajadores fueron declarados en situación de invalidez permanente total para su profesión habitual. Años mas tarde presentaron solicitudes de revisión que fueron rechazadas por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, pese a lo cual este fijó en ellas la fecha a partir de la cual podía procederse a una nueva revisión. Antes de transcurrir el plazo fijado los trabajadores presentaron nuevas solicitudes de revisión que fueron rechazadas por el Ente Gestor por extemporáneas, al no haber transcurrido aún el plazo de revisión fijado en la resolución anterior. Las demandas interpuestas por los actores frente a dichas resoluciones siguieron en la instancia la misma suerte desestimatoria. Recurrieron los demandantes en suplicación, alegando la infracción del art. 137.5 en relación con el 143.2 ambos de la Ley General de la Seguridad Social, por entender que, conforme a este último, el plazo de revisión fijado debía tenerse por nulo al haberse establecido en resolución desestimatoria de solicitud de revisión. La Sala en su sentencia de 28 de septiembre de 1.999, que es la que se recurre en casación unificadora, desestimó el recurso y confirmó la sentencia de instancia por entender que "no ha transcurrido el plazo de revisión fijado conforme al art. 143.2 LGSS". Sin embargo en la sentencia de contraste, de 21 de mayo de 1.999, aportada en tiempo hábil con expresión de su firmeza, la misma Sala revocó la sentencia de instancia y decretó la nulidad de actuaciones y su reposición al momento de dictar sentencia para que el Magistrado de instancia resuelva sobre el fondo, por entender que el plazo fijado por el INSS carece de apoyo legal ya que "lo que veta el art. 143.2 es su ejercicio (el de una nueva solicitud) cuando se hubiese accedido a la revisión, lo que no ocurre cuando no se hubiese dado lugar a la misma".
Es evidente pues que concurren los requisitos de identidad subjetiva y sustancial igualdad objetiva que, como presupuesto de recurribilidad, exige el art. 217 LPL para poder abordar el examen de la infracción legal denunciada en el recurso interpuesto.
SEGUNDO: Como se desprende de lo expuesto, la cuestión litigiosa consiste en determinar si el INSS puede o no fijar plazos de revisión en las resoluciones en que se limita a rechazar la solicitud presentada por el trabajador, sin hacer declaración alguna que afecte al grado de invalidez ya reconocido con anterioridad.
El precepto con rango legal que esta en la base del debate es el art. 143.2 del vigente Texto Refundido de LGSS, en la redacción que le diera el art. 34.2 de la Ley 42/1994 de 30 de diciembre. Dispone este que "toda resolución, inicial o de revisión, por la que se reconozca el derecho a las prestaciones de invalidez permanente, en cualquiera de sus grados, hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión por agravación o mejoría del estado invalidante, en tanto que el incapacitado no haya cumplido la edad mínima establecida en el art. 161 de esta Ley, para acceder al derecho a la pensión de jubilación. Este plazo será vinculante para todos los sujetos que puedan promover la revisión". Se ha reinstaurado así el sistema del art. 145.1 de la Ley General de la Seguridad Social de 30 de mayo de 1.974, pero subsanando el déficit de igualdad de trato en que incurrió dicho precepto, como puso de manifiesto la jurisprudencia de esta Sala en sus sentencias, entre otras, de 6 de mayo de 1.988, 24 de julio de 1.991, 24 de enero y 21 de diciembre de 1.992 y 30 de julio de 1.993. Se vuelve pues al sistema de plazos, pero ahora el establecido es vinculante no sólo para el beneficiario, sino también para la Entidad Gestora. De modo que hasta que el plazo fijado no transcurra el beneficiario no podrá instar la revisión de su estado invalidante. Mas no es esa la cuestión controvertida. Como ya anticipamos, lo que sostiene el INSS es que también debe o puede establecerse un plazo en las resoluciones que puedan dictarse desestimando las sucesivas solicitudes de revisión presentadas por el beneficiario, una vez transcurrido el que fijó la resolución que reconoció o declaro la invalidez. Tesis que ha sido compartida por la sentencia que se recurre. Veamos pues si lo permite la normativa aplicable.
Como punto de partida cabe afirmar que la exposición de motivos de la Ley 42/1994 no da razón alguna de cual fue el espíritu y finalidad que inspiró la nueva redacción del art. 143.2 LGSS. Y no parece que haya sido voluntad del legislador, ni se infiere del texto legal, llevar hasta el extremo pretendido por el INSS, la limitación de la facultad que la ley reconoce a los beneficiarios para instar la revisión. Habrá pues de buscarse el significado y alcance del precepto atendiendo a otros criterios hermeneúticos.
TERCERO: Si acudimos al sentido propio de las palabras que utiliza el art. 143.2, primer canon interpretativo de las normas según previene el art. 3.1 del Código Civil, el texto resulta inequívoco y no ofrece duda alguna. Solo podrán fijar plazos para instar la revisión, o lo que es igual, para presentar nuevas solicitudes, las resoluciones administrativas por las que "se reconozca el derecho" a prestaciones de invalidez permanente en cualquiera de sus grados. Es decir, las resoluciones que declaran inicialmente la existencia de un grado de invalidez y aquellas posteriores que lo modifican por apreciar mejoría o agravación del estado invalidante. La conclusión que, "a sensu contrario". se alcanza parece obvia: Cualquiera otra resolución que dicte el INSS, y de modo especial aquellas denegatorias de las sucesivas solicitudes de revisión, no podrán establecer ningún nuevo plazo. Dicho en otros términos, transcurrido el plazo fijado en la resolución que reconoce un grado de invalidez, no existe impedimento legal alguno para que el beneficiario pueda presentar nuevas solicitudes de revisión, sin ninguna limitación temporal, hasta que se modifique el grado. Si esto último ocurre, quedará de nuevo vinculado, como el resto de los sujetos, por el plazo que establezca la resolución que modifica su situación invalidante.
A igual conclusión conduce la interpretación literal de los arts. 6º.2 del Real Decreto 1.300/1995 de 21 de julio, dictado en desarrollo de la Ley 42/1994 de 30 de diciembre y en uso de la habilitación que le otorgó la Disposición Transitoria Séptima de esta última, y 13.3 de la Orden de 18 de enero de 1.996 que desarrolló a su vez el R. Decreto. El art. 6.2 de este ultimo establece que "cuando en la resolución se reconozca el derecho a las prestaciones de invalidez permanente en cualquiera de sus grados, se hará constar necesariamente el plazo (...) en los términos y circunstancias previstos en el apartado 2 del art. 143 LGSS". Y en similares términos se expresa el art. 13.3 de la Orden: "En todas las resoluciones en que se reconozca un determinado grado
de invalidez, se deberá determinar el plazo a partir del cual se podrá instar la revisión del mismo por agravación o mejoría". Luego, parece innecesario destacarlo de nuevo, las resoluciones que no reconozcan o modifiquen el grado de invalidez, no podrán establecer nuevo plazo para la revisión, y a él habrán de estar todos los sujetos que puedan promover la posterior revisión.
Es evidente pues que, como señala el Ministerio Fiscal en su informe, fue la sentencia de contraste y no la recurrida la que aplicó la doctrina acertada. Ello obliga a estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por Don J.A.R.S. para casar y anular la sentencia dictada por la Sala de lo Social de Andalucía, sede deG., el día 28 de septiembre de 1.999.Y a resolver el debate de suplicación con pronunciamiento ajustado a la unidad de doctrina tal y como prescribe el art. 226.2 LPL. Lo que comporta declarar que la solicitud de revisión presentada por el actor una vez transcurrido el plazo fijado en la resolución que lo declaró inválido permanente total, no estaba sujeta a plazo alguno y obligaba al Instituto Nacional de la Seguridad Social y a los Tribunales a resolver sobre la petición de revisión. Mas al haber quedado imprejuzgado el fondo del asunto en aquella sede, procede devolver las actuaciones a la Sala de origen para que se pronuncie sobre los motivos de revisión fáctica y censura jurídica que contiene el recurso del actor, con la más absoluta libertad de criterio.
CUARTO: No obstante lo anterior, procede realizar una ultima puntualización. No desconoce esta Sala que la O. de 18 de enero de 1.996, a la que ya hemos aludido, introduce en el párrafo segundo de su art. 19 un elemento de confusión. Previene este que: "Cuando en la resolución se mantenga el derecho a las prestaciones de invalidez permanente, en cualquiera de sus grados, se hará constar necesariamente el plazo a partir del cual se podrá instar la siguiente revisión del grado de invalidez por agravación o mejoría". Se trata pues de una cláusula mucho más limitativa de la que contienen la Ley 42/94 y el Real Decreto 1.300/95. Pese a ello el precepto no ha sido invocado en ningún momento por el INSS al exponer su defensa ni, por ende, ha sido combatido en el recurso que examinamos. Ello eximiría a la Sala de la obligación de pronunciarse sobre el mismo.
Mas, como quiera que la previsión de dicho precepto incide directamente en el núcleo de la cuestión debatida, resulta forzoso señalar, cumpliendo con la misión de control de la potestad reglamentaria que los artículos 106.1 de la Constitución y 8 de la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuyen a los Tribunales, que dicha norma carece de virtualidad para sustentar la decisión del Instituto. Pues por razonable que pueda parecer la idea de poner freno al permanente aluvión de solicitudes de revisión de grado invalidante que recibe el INSS con la consecuencia nada desdeñable de tener que dedicar a su tramitación la mayor parte del esfuerzo burocrático en perjuicio de la gestión de las restantes prestaciones del sistema, es evidente que el art. 19.2 de la Orden ha procedido ha establecer una limitación al ejercicio del derecho de revisión de la invalidez para la que no estaba autorizada por la norma delegante.
Pues no debe olvidarse que el R.D. 1.300/95 constituye el desarrollo reglamentario de la Ley 42/94. Que la Orden del 96 fue dictada, a su vez, al amparo de la autorización concedida por el R. D. en su Disposición Final Primera 1. Y que una delegación, máxime si es de segundo grado como la realizada por el Real Decreto con la exclusiva finalidad de establecer los trámites a seguir en el procedimiento para la declaración de invalidez, no habilita para rebasar los límites que aquella fija, ni mucho menos para imponer restricciones al ejercicio del derecho de revisión superiores a los establecidos en la Ley delegante.
Estimamos el recurso de casación para la unificación de contra interpuesto por D. J.A.R.S. frente a la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Granada, que casamos y anulamos. Y resolviendo el debate planteado en suplicación con pronunciamiento ajustado a la unidad de doctrina declaramos que las solicitudes de revisión de grado invalidante presentadas una vez transcurrido el plazo fijado por la resolución que declaró el derecho, no están sometidas a plazo alguno. Devuélvanse las actuaciones la Sala de origen para que resuelva sobre el fondo de la cuestión planteada con la mas absoluta libertad de criterio.
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