STS, 19 de Abril de 2004

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: 1.- Inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil 'Tierra Dorada S.L.', contra el acto administrativo objeto del presente recurso, según se ha descrito en el antecedente primero de esta sentencia. 2.- No imponer condena en costas."

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de Tierra Dorada S.L. y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Procuradora Doña Pilar Marta Bermejillo de Hevía, en nombre de Tierra Dorada S.L., presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que: 1º) Estimando el motivo primero del recurso, case y anule la sentencia recurrida y declarando la admisibilidad de la demanda, entre a conocer el fondo del asunto, estimando la misma íntegramente en los términos contenidos en su suplico. 2º) Subsidiariamente estime el motivo segundo del recurso, case y anule la sentencia recurrida y entrando a examinar el fondo del asunto, declare nulo el acuerdo del Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura objeto del recurso contencioso-administrativo nº 240/93."

Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Procurador Don Saturnino Estévez Rodríguez, en nombre del Excmo. Cabildo Insular de Fuerteventura, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia declarando la inadmisibilidad del recurso de casación o, en su defecto, en todo caso, desestimándolo, no case a la resolución recurrida, rechace los motivos esgrimidos, y, confirmando a la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, imponga las costas de este recurso a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, para la votación y fallo se señaló el 13 de abril de 2.004, en que así tuvo lugar.

Mediante acuerdo adoptado en sesión de 20 de diciembre de 1.995 por el Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura se decidió adquirir al Banco Español de Crédito S.A. las fincas registrales números 7.533, 7.534, 7.536, 7.537, 7.539, 7.540, 7.543, 7.541, 7.544, 7.545, 7.547 y 7.548, situadas en el término municipal de Puerto del Rosario. El acuerdo de adquisición se verificó por el procedimiento negociado sin publicidad.

La entidad mercantil Tierra Dorada S.L. interpuso contra dicho acuerdo recurso contencioso- administrativo, que fue declarado inadmisible por sentencia dictada el 5 de julio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria. La causa de inadmisibilidad apreciada por la Sala fue la de falta de legitimación activa de Tierra Dorada S.L., por no ser la dueña de las fincas cuyo acto administrativo de enajenación impugna, no cambiando el estado de las cosas que dicha entidad mercantil hubiese promovido una demanda civil de juicio declarativo de mayor cuantía solicitando la nulidad de actuaciones del procedimiento sumario del artículo 131 de la Ley Hipotecaria, en el que el Banco Español de Crédito S.A. se adjudicó las fincas que por acuerdo de 20 de diciembre de 1.995 resolvió adquirir el Cabildo Insular de Fuerteventura.

Contra la referida sentencia de 5 de julio de 1.998 Tierra Dorada S.L. ha deducido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone el Cabildo Insular de Fuerteventura.

El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (L.J.), alega infracción de los artículos 28.1.a) y 82.b) de la citada Ley Jurisdiccional y de la jurisprudencia aplicable. El segundo motivo, que se ampara en el artículo 5.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, alega infracción del artículo 24.1 de la Constitución, que reconoce legitimación para ejercitar el derecho a la tutela judicial efectiva a toda persona que invoque un derecho o interés legítimo. Ambos motivos deben decidirse conjuntamente, ya que responden a un mismo razonamiento. La entidad recurrente mantiene, en esencia, que discute al Banco transmitente en vía civil la titularidad de las fincas objeto del acuerdo impugnado, instando en juicio declarativo de mayor cuantía la anulación del auto de adjudicación de dichas fincas, por lo que la adquisición de éstas por el Cabildo Insular de Fuerteventura pone en manos de un tercero la propiedad de unos bienes sobre los que Tierra Dorada S.L. tiene entablado un litigio, de tal modo que si la venta al Cabildo Insular fuese conforme a derecho habría dado lugar a la existencia de un tercero registral que le impediría la recuperación de las fincas en cuestión.

Como hemos indicado en anteriores resoluciones (cfr. sentencia de 1 de octubre de 1.990) a partir del artículo 24.1 de la Constitución la atribución a un sujeto de legitimación para promover un recurso contencioso-administrativo responde a la idea fundamental de que sea titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo en que prospere su pretensión. El interés legítimo (que es el alegado por Tierra Dorada S.L.) equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica (o de desventaja o perjuicio) por parte de quien actúa la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Es decir, la relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, con la que se define la legitimación activa, comporta que la anulación del acto impugnado, en caso de obtenerse, produzca un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto.

Pues bien, Tierra Dorada S.L., en el supuesto de que se estimase su recurso contencioso- administrativo y se invalidase el acuerdo del Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura de 20 de diciembre de 1.995, conseguiría invalidar también la venta efectuada por el Banco Español de Crédito S.A. de las fincas objeto del litigio, fincas cuya adjudicación al Banco trata de dejar sin efecto a través de un proceso civil, con lo cual evitaría la existencia de un tercero registral, adquirente de dichas fincas, que impidiese que volvieran a su dominio (véase el número primero del suplico de la demanda formulada en la instancia). Este es sin duda un efecto favorable o beneficio patrimonial para Tierra Dorada S.L., por lo que debemos entender que tiene interés legítimo en el pleito y, en su virtud, la necesaria legitimación activa. La sentencia impugnada, al negárselo, ha incurrido en infracción del artículo 24.1 de la Constitución, por lo que procede declarar haber lugar al recurso de casación, casar la sentencia de 5 de julio de 1.998, declarar que debe rechazarse la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo consistente en falta de legitimación activa y, como previene el artículo 102.1.3º de la L.J., entrar a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.

El Cabildo Insular de Fuerteventura, en el escrito de contestación a la demanda, alega, además de la falta de legitimación activa de Tierra Dorada S.L., la falta de competencia del Tribunal para conocer de la acción entablada conforme a lo previsto en los artículos 1, 2 y 3 de la L.J., sin mayor especificación.

Esta causa de oposición debe ser rechazada, refiriéndose no al concepto de la competencia, sino al de las facultades jurisdiccionales propias del orden contencioso-administrativo. La facultad del orden jurisdiccional contencioso-administrativo para conocer de la pretensión ejercitada por Tierra Dorada S.L. deriva de lo prevenido en el artículo 9 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (Ley 13/1.995, de 18 de mayo, en lo sucesivo LCAP), precepto que, recogiendo la doctrina de los actos separables, establece que los contratos privados de las Administraciones Públicas (como puede ser el de compraventa) "se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación", en defecto de normas administrativas específicas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo, Este criterio se encuentra aceptado por el informe del Secretario del Cabildo Insular de Fuerteventura fechado el 18 de diciembre de 1.995, tomado en cuenta para adoptar el acuerdo de 20 de diciembre del mismo año, en que se citan los preceptos de la LCAP para justificar la procedencia de acordar la celebración del contrato por el procedimiento negociado sin publicidad, y, como consecuencia de ello, la integración de las cuestiones litigiosas que se susciten en el ámbito de conocimiento del orden jurisdiccional contencioso-administrativo.

También menciona el Cabildo Insular de Fuerteventura la falta de legitimación pasiva, derivándola exclusivamente de la falta de legitimación activa de la entidad mercantil recurrente, por lo cual, reconocida dicha legitimación activa, debemos rechazar esta causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Tierra Dorada S.L. defiende en el escrito de demanda que el acuerdo de 20 de diciembre de 1.995 es nulo de pleno derecho por haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, conforme a los apartados 1.e) y 2 (éste último circunscribe su ámbito a la nulidad de las disposiciones de carácter general, por lo que de antemano no es aplicable al caso debatido) del artículo 62 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC). Se basa para ello en que el procedimiento utilizado por el Cabildo Insular de Fuerteventura para adoptar el acuerdo de adquisición de las fincas fue el procedimiento negociado sin publicidad, que, a su juicio, no era procedente aplicar, no encontrándose justificado acudir al mismo, que tiene un carácter excepcional, debiendo haberse atendido a la regla general de la subasta, en la medida en que otros propietarios pudieron y debieron ser consultados mediante la vía de la licitación pública generalizada.

Debemos desestimar este primer motivo de impugnación del acuerdo administrativo recurrido. El artículo 11 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real Decreto 1.372/1.986, de 13 de junio) previene que la adquisición de bienes a título oneroso exigirá el cumplimiento de los requisitos contemplados en la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones Locales, lo que determina que debamos atender a la LCAP y, en especial, a las normas reguladoras del contrato de suministro, por ser el que se refiere a la compra de bienes muebles, lo que representa una analogía con el contrato de compra de inmuebles, aunque la solución sería equivalente acudiendo a las normas que rigen los otros contratos administrativos, como hace constar el informe del Secretario del Cabildo de 18 de diciembre de 1.995, refiriéndose a los contratos de obras y de gestión de servicios, con cita de los artículos 141.b) y 160.2.a) de la LCAP. El artículo 183.c) de la citada Ley, refiriéndose al contrato de suministro, autoriza el procedimiento negociado sin publicidad cuando, a causa de su especificidad técnica o artística o por razones relacionadas con la protección de derechos exclusivos, tan sólo pueda encomendarse la fabricación o suministro del producto en cuestión a un único proveedor.

En el presente caso la existencia de una única titularidad de los terrenos que necesitaba adquirir el Cabildo Insular de Fuerteventura, terrenos que eran precisamente aquellos cuyo propietario era el Banco Español de Crédito S.A. y que se decidió adquirir por el acuerdo de 20 de diciembre de 1.995, resulta de la solicitud al Cabildo formulada por la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Puerto del Rosario, en la que se alude a las previsiones de desarrollo de dicha capital, recogidas en el Plan General de Ordenación Urbana, en el que se recogen como suelos dotacionales, espacios libres y residenciales, diversas parcelas propiedad del Banco Español de Crédito S.A., y se señala la conveniencia de que por la Administración se pueda disponer de los citados terrenos como mejor, sino como única forma de garantizar la consecución de los objetivos establecidos en el P.G.O.U. de Puerto del Rosario, destacando asimismo que por las condiciones en que se efectuaría la venta, tanto por sus características técnicas como por sus dimensiones, ubicación y precio, éstas son de casi imposible cumplimiento por cualquier otro posible ofertante. El informe del Secretario del Cabildo de 18 de diciembre de 1.995 insiste en que por los usos previstos en el Planeamiento, (reserva para dotaciones deportivas, dotaciones de bienestar social, como residencia de ancianos y albergue de transeúntes, plaza ajardinada con edificio de equipamiento, reservas para equipamientos docentes de B.U.P. y preescolar, zona de equipamiento institucional y administrativo, parque urbano) no se encuentra ningún otro supuesto en una titularidad única susceptible de adquisición conjunta en las condiciones ofrecidas.

Estimamos que las razones que hemos transcrito son suficientes para acreditar que en el caso litigioso existían causas de especificidad técnica, esencialmente relacionadas con el desarrollo del P.G.O.U. de Puerto del Rosario, que determinaban que la compra de los terrenos sólamente pudiese concertarse con el Banco Español de Crédito S.A., a la vista de la oferta de venta que realizaba, y que dichas causas tenían una indudable finalidad pública, tomando en consideración los usos para los que se pretendía realizar la adquisición.

Los argumentos que hace valer Tierra Dorada S.L. en relación con las distintas categorías de suelo que se comprenden en las fincas adquiridas por el Cabildo deben ser rechazados, ya que la oferta del Banco Español de Crédito S.A., se verificaba en relación con todas las fincas en cuestión, constituyendo una operación unitaria, no susceptible de división en partes según que el suelo estuviese clasificado como rústico, urbanizable programado o urbano. Las fincas se adquirían como una unidad para unas finalidades públicas que están claramente expresadas en el expediente y que sólamente ellas podían cumplir, correspondiendo a las competentes autoridades administrativas tomar las decisiones necesarias para que fuesen destinadas a dichas finalidades, dentro del planeamiento de Puerto del Rosario.

Tampoco podemos aceptar que el Cabildo Insular adquiriese un compromiso de gastos superior al importe de los créditos autorizados en el presupuesto, ya que constaba en el expediente administrativo (folio 63) el oportuno informe de la Interventora Accidental del Cabildo, en el sentido de existir disponibilidad en el presupuesto de 1.995 para los gastos que debían asumirse en dicho ejercicio, y poder adquirirse, respecto a la cantidad restante, un compromiso de gastos con carácter plurianual; constando asimismo que el Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura acordó el 31 de enero de 1.996 contratar un préstamo con el Banco Español de Crédito S.A., préstamo que fue autorizado por el Director General de Coordinación con las Haciendas Territoriales mediante resolución de 8 de marzo de 1.996.

En consecuencia, el Cabildo Insular de Fuerteventura estaba facultado para acudir al procedimiento negociado sin publicidad con el fin de adoptar la resolución de 20 de diciembre de 1.995 y dicho acuerdo no incurre en la causa de nulidad de pleno derecho prevista en el artículo 62.1.e) de la LRJ- PAC, por lo que el motivo de impugnación debe desestimarse.

El segundo motivo de impugnación se centra en considerar que el acuerdo de 20 de diciembre de 1.995 incurre en desviación de poder, causa de anulabilidad del acto entendida como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico (artículos 63.1 de la LRJ-PAC y 83.3 de la L.J.).

La sentencia de esta Sala de 19 de septiembre de 1.992 expresa que no puede exigirse, por razón de su propia naturaleza, una prueba plena de la desviación de poder, pero que tampoco puede fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar la concurrencia de hechos o elementos suficientes para formar en el Tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad pero con finalidad distinta de la pretendida por la norma aplicable.

En el caso presente no apreciamos indicios de que el acto impugnado haya tenido por objeto otra finalidad que la adquisición de unos terrenos que debían destinarse a la satisfacción de unas necesidades públicas relacionadas con el planeamiento urbanístico de Puerto del Rosario, finalidades que han quedado señaladas en el anterior fundamento de esta resolución. No existen datos de hecho que permitan deducir que el Cabildo Insular de Fuerteventura haya pretendido fines distintos con la adquisición de las fincas.

Las alegaciones que formula al respecto la entidad mercantil recurrente no pueden ser estimadas. La competencia del Cabildo Insular resulta del artículo 31.2.a) de la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, según el cual, son fines propios de la Provincia (en este caso del Cabildo Insular) asegurar la prestación integral y adecuada en la totalidad de su territorio de los servicios de competencia municipal: como ocurre en este caso mediante la cooperación al desarrollo del planeamiento de Puerto del Rosario.

No hallamos en la condición establecida por Banco Español de Crédito S.A., consistente en concertar con dicha entidad bancaria un préstamo para el pago aplazado de parte del precio de los terrenos, una renuncia de derechos contraria a los artículos 2.3 y 10 de la Ley 26/1.984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios. La entidad bancaria realiza una oferta de contrato de compraventa fijando una condición con respecto al pago aplazado que forma parte de las prestaciones y contraprestaciones de las partes de que es objeto el contrato, condición que se encuentra dentro de la libertad de pactos concedida por el artículo 4 de la LCAP, sin resultar contraria al interés público, el ordenamiento jurídico o a los principios de buena administración. A ello se añade que no existe conexión directa entre la condición aludida y los fines perseguidos con la adquisición de los terrenos, así como que el acuerdo del Cabildo Insular de Fuerteventura de solicitar el préstamo, debidamente aprobado, no constituye el objeto del recurso contencioso- administrativo.

Se menciona en el escrito de conclusiones un supuesto entramado de cargos públicos y relaciones funcionariales entre el Técnico informante del Cabildo Insular de Fuerteventura, Don Eugenio, y el Consejero de Política Territorial, Don Plácido, pero, aparte de que la propia parte recurrente reconoce que poco ha podido probarse a este respecto, lo cierto es que no se explica ni puede admitirse que estas supuestas relaciones hayan podido alterar unas finalidades públicas perfectamente definidas, que fueron aceptadas por el Pleno del Cabildo con el voto favorable de los once Consejeros presentes.

El motivo de impugnación debe ser desestimado, y con él el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Tierra Dorada S.L. contra el acuerdo de 20 de diciembre de 1.995.

No concurren circunstancias que determinen una especial imposición de costas respecto a las causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a la casación (artículo 102.2 de la L.J.).

Debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por Tierra Dorada S.L. contra la sentencia dictada el 5 de julio de 1.998 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, en el recurso número 240/96, sentencia que casamos, anulamos y dejamos sin efecto, declarando que procede rechazar la falta de legitimación activa de la entidad mercantil actora como causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.

Rechazando las causas de inadmisibilidad alegadas, debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo promovido por Tierra Dorada S.L. contra el acuerdo de 20 de diciembre de 1.991 del Pleno del Cabildo Insular de Fuerteventura por el que se decidió adquirir al Banco Español de Crédito S.A. las fincas registrales enumeradas en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, acuerdo que debemos confirmar y confirmamos por encontrarse ajustado a derecho.

No ha lugar a especial imposición de costas respecto a las causadas en la instancia, debiendo cada parte pagar las suyas en cuanto a la casación.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado-Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que como Secretario, certifico.