STS, 15 de Diciembre de 2004

La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora doña María Mercedes Blanco Fernández, en nombre y representación de don Eloy, contra la resolución del a Dirección General de los Registros y del Notariado de 10 de febrero de 1999, dictada por delegación de la Ministra de Justicia, sobre nacionalidad, por ser el acto recurrido ajustado a Derecho. Segundo.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas».

Notificada la anterior sentencia la representante procesal de don Eloy presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, sección cuarta, preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 15 de febrero de 2001, la Sala de instancia citada tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que compareciesen ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo de España, en término de 30 días, se les conviniere.

Recibidas las actuaciones en esta Sala 3ª del Tribunal Supremo, la sección 1ª de la misma, dictó providencia teniendo por parte recurrente al señor Eloy, designando ponente al Excmo. Sr. don ANGEL RODRÍGUEZ GARCÍA, para que, una vez instruido, sometiera a dicha Sección propuesta sobre admisión o inadmisión del recurso.

Habiéndose personado, en calidad de recurrido el ABOGADO DEL ESTADO, se le dió traslado de las actuaciones, para que formulase sus alegaciones de oposición, lo que hizo dentro del término que a tal efecto le fue conferido.

Mediante providencia de 10 de julio del 2001, y a propuesta del ponente nuevamente designado Excmo. Sr. don FERNANDO LEDESMA BARNET, la sección 1ª tuvo por admitido el recurso de casación que nos ocupa, y ordeno remitir las actuaciones a esta sección 6ª.

Conclusas las actuaciones, se señaló para debate, votación y fallo el día UNO DE DICIEMBRE DEL DOS MIL CUATRO, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, que expresa el parecer de la Sala.

A. En este recurso de casación, que la Sala de instancia tuvo por preparado mediante providencia de quince de febrero de dos mil uno, y que se ha tramitado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo con el número 1876/2001, don Eloy, ciudadano argentino que actúa representado jurídicamente por la procuradora doña María Mercedes Blanco Fernández con asistencia de letrado, impugna la sentencia de la Audiencia Nacional (sala de lo contencioso- administrativo, sección 4ª) de veintidós de diciembre de dos mil, dictada en el proceso número 939/1999.

2. En ese proceso contencioso administrativo, don Eloy, ciudadano argentino, procesalmente representado por procuradora y asistido jurídicamente por abogado, impugnaba la resolución de 10 de febrero de 1999, de la Dirección General de los Registros y el Notariado (dictada por delegación de la Ministra de Justicia llevada a cabo por Orden ministerial de 29 octubre de 1996) que le denegó la concesión de la nacionalidad española por residencia de dos años (supuesto especial previsto para nacionales de origen de países iberoamericanos y otros, en el artículo 22 de países iberoamericanos, Andorra, Filipinas, Guinea Ecuatorial o Portugal o de sefardíes).

La sentencia dictada en ese proceso dice lo siguiente en su parte dispositiva: «Fallamos.- Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la Procuradora doña María Mercedes Blanco Fernández, en nombre y representación de don Eloy, contra la resolución del a Dirección General de los Registros y del Notariado de 10 de febrero de 1999, dictada por delegación de la Ministra de Justicia, sobre nacionalidad, por ser el acto recurrido ajustado a Derecho. Segundo.- No procede hacer expresa declaración en materia de costas».

A. La parte recurrente invoca dos motivos de casación, al amparo uno y otro, del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso- administrativa: el primero, por infracción del artículo 22.4 del Código civil, y el segundo por infracción de la jurisprudencia aplicable a lo establecido en el citado artículo 22.4 del Código civil.

Se trata, en realidad, de un único problema -legal y jurisprudencialmente tratado- y que se desarrolla en dos motivos, en los que se exponen, en el primero, por un lado las razones que, según el parecer del solicitante de la nacionalidad española, le dan derecho a la nacionalidad -en esencia haber acreditado buena conducta cívica-, reproduciendo en su apoyo tres sentencias de la Audiencia Nacional, y, en el segundo, se traen a colación, en apoyo de lo dicho en el primero, tres sentencias del Tribunal Supremo.

Podemos, por tanto, dar respuesta conjunta a los dos motivos de casación que se invocan por el solicitante de la nacionalidad española.

2. Como recurrido ha comparecido el Abogado del Estado que, en la representación que le es propia y en ejercicio de las funciones que le corresponden como defensor de la Administración del Estado, formuló oportunamente sus alegaciones de oposición en las que llama la atención de la Sala sobre la correcta interpretación del artículo 22.4 del Código civil según el cual la carga de probar la buena conducta cívica corresponde como aparece reiteradamente declarado por este Tribunal Supremo (por ejemplo, en la STS de 22 de noviembre del 2001, Aranzadi 363), lo que en modo alguno ha quedado acreditado, no siendo cierto que la Sala de instancia haya valorado esa prueba debida por el recurrente sobre el dilema «de existencia o no de antecedentes policiales».

A. En esencia, la argumentación del recurrente se sustenta sobre dos afirmaciones: a) Que ha acreditado buena conducta, con lo que desplaza su discurso al terrenos de la valoración de la prueba hecha por la Sala de instancia; y b) Que es ciudadano argentino -por tanto, iberoamericano- siendo Argentina uno de los países que tiene vigente un Convenio de doble nacionalidad, lo que demuestra que «la comunidad hispánica es merecedora de una consideración especial y favorecedora, en principio».

2. A esto hay que decir, en primer lugar, que -puesto que se está tratando de cuestionar si la Sala de instancia ha valorado adecuadamente si está o no probada la buena conducta cívica- es necesario recordar que la valoración de la prueba no es materia casacional, salvo contadísimas excepciones -todas ellas de creación jurisprudencial- ninguna de las cuales se invocan, como tampoco se nos dice qué preceptos de la Ley de Enjuiciamiento civil relativos a la prueba han sido infringidos por la Sala de instancia. Y tampoco se nos invoca el artículo 88.3 de la vigente ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa que permite a este Tribunal de casación integrar de oficio o a instancia de parte hechos probados en la instancia cuya toma en consideración resulte necesaria para apreciar la infracción alegada (para el caso: al artículo 24 C. civil).

No obstante, y como luego se verá, aunque admitiéramos a efectos puramente dialécticos, que la parte recurrente ha planteado correctamente el debate acerca de la incorrecta valoración de la prueba hecha en la instancia, y entráramos, por una vía u otra de las indicadas, o por ambas, en el análisis de esa prueba, la cual habría de versar sobre la buena conducta observada por el recurrente en el tiempo que antecede a la presentación de su solicitud, solicitud que lleva fecha de 20 de febrero de 1995, tampoco podríamos dar la razón a la parte recurrente.

Porque en el expediente consta perfectamente descritos los hechos que la parte recurrente expone en sus declaraciones ante el Juez encargado del Registro civil al explicar su detención por la Policía y la apertura de diligencias penales. Allí dice que esa detención, que no niega, «tuvo su origen en una mera y simple deuda contraida con la Compañía Telefónica Nacional de España y dió lugar a la apertura de diligencias previas nº 82/96, las cuales se siguieron ante el Juzgado de Instrucción número 2 de Granadilla de Abona».

Sin duda, por saber qué clase de deuda era ésa que da origen a su detención, la Dirección General devuelve el expediente al Juez Encargado del Registro Civil a fin de que el interesado aporte el expediente completo de esas Diligencias previas.

Prescindiendo de transcribir el detalle de los hechos que se relatan por la policía, consta que los mismos aparecen reconocidos por el aquí recurrente -entonces denunciado- a los folios 12 y 13 de esas diligencias. Transcribimos -en lo que interesa- esa declaración. Dice esto: «Que lee y escribe correctamente la lengua castellana, que no ha estado detenido ni procesado con anterioridad y que no consume ningún tipo de sustancias estupefacientes. Que sobre los hechos que motivan la presente, libre y voluntariamente manifiesta: Que reconoce la autoría de los hechos que se le imputan. Que un buen día, frente a su domicilio, observó a unos funcionarios de la compañía telefónica realizar su trabajo y conectar un supletorio telefónico desde el cual posteriormente mantenían determinadas conversaciones. Que entonces pidió un supletorio a un amigo suyo con la excusa de que lo iba a conectar a su domicilio. Que igualmente compró el hilo telefónico. Que aproximadamente el veintitrés de octubre de los corrientes localizó una caja o arqueta en la que se realizan las conexiones telefónicas. Que dicha caja se encuentra situada en la parte trasera del Parque de la Reina, en el término conocido como Cho. Que tras abrir las mismas con unas pinzas, probó algunos cables hasta que uno de ellos le dio tono. Que posteriormente conectó el teléfono que llevaba y realizó una llamada. Que con posterioridad realizó esta misma acción en unas cinco ocasiones, es decir en total utilizó este método en seis ocasiones. Que si no recuerda mal, llamó en cuatro ocasiones a Barcelona, una a Málaga y otra a Francia. Que todas las llamadas realizadas las realizó el mismo día, y precisamente en la última de ellas, la realizada a Francia, fue cuando le sorprendieron los funcionarios de telefónica. Que iba acompañado por una chica, a la que solamente conoce por su apodo, "Lidia", compañera de trabajo del dicente, si bien ella no usó el teléfono».

Aunque el importe de esas llamadas hechas con cargo a un teléfono ajeno, cuyo titular tuvo la suerte de que el citado ciudadano argentino fuera sorprendido in fraganti, se abonara luego voluntariamente por éste; aunque Telefónica retirara la denuncia después de haberse cobrado; aunque las diligencias fueran archivadas por el Juzgado instructor que no llegó siquiera a calificar los hechos, la conducta de quien aqui recurre en casación puede calificarse de cualquier forma menos de buena y de cívica.

Y por eso la Sala de instancia dijo lo siguiente en el fundamento cuarto, párrafo primero inciso segundo, para explicar por qué consideraba ajustada a derecho la resolución administrativa impugnada: «En efecto, las actuaciones practicadas ponen de manifiesto que el recurrente no ha acomodado su régimen de vida y sus actos, en definitiva su conducta, de forma útil y a propósito con lo que de conformidad con el sentido común y las reglas de la sana crítica se entiende por correcta convivencia de un ciudadano en relación con sus semejantes, según los parámetros que el grupo social establece en un momento histórico determinado. Esto es así, habida cuenta el contenido de las diligencias policiales practicadas en la Comisaría Local de Playa de las Américas iniciadas el 27 de octubre de 195, en las que se pone de manifiesto la detención del recurrente por un presunto delito de defraudación del fluido telefónico».

Un dato omitió la Sala de instancia que quizá, debió hacer constar: que entre esas diligencias la verdaderamente determinante del fallo denegatorio no son aquellas en que los policías relatan las circunstancias en que detuvieron in fraganti al delincuente sino aquella declaración en la que el denunciado reconoce los hechos. Diligencia cuya autenticidad no discute el recurrente -que en recurso de casación se ha limitado a silenciar tales hechos-, y que en cualquier caso aparece avalada con su firma coincidente con la que aparece en su solicitud.

A. Bastaría con lo dicho para tener que confirmar la sentencia impugnada . Pero antes de hacerlo -pues es lo que procede- creemos oportuno recordar una vez más -pues la parte recurrente parece no conocerla- la doctrina de esta Sala 3ª sección 6ª del Tribunal Supremo de España sobre la adquisición de la nacionalidad por residencia y, en particular sobre el requisito de la buena conducta cívica.

2. Por ejemplo: en la Sentencia de esta Sala 3ª, sección 6ª, del Tribunal Supremo, de 30 de noviembre del 2000 [recurso de casación nº 4925/1996 ( Ar. 91/2001)], nuestra Sala tiene dicho esto en su fundamento 1º: «El concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" debe ser valorado por la Administración y, en su caso, por el órgano jurisdiccional que conozca de la materia en vía de recurso contencioso, como un requisito exigible para la concesión de la nacionalidad española que debe ser apreciado mediante el examen de la trayectoria personal del demandante de la nacionalidad, considerando aquélla en su conjunto y en modo alguno en relación a un periodo de tiempo predeterminado. La tesis del recurrente -sigue diciendo la sentencia que estamos transcribiendo- conduce al absurdo de sostener que a un individuo de mala conducta habitual y, aun más, perteneciente a una organización criminal, que se encuentre en alguno de los supuestos del artículo 22.2 le bastaría permanecer legalmente en España durante un año observando buena conducta para obtener la nacionalidad española, lo que supondría olvidar que, como dice la sentencia de 16 de Marzo de 1.999, es necesario distinguir el supuesto de concesión de nacionalidad de aquéllos otros en que se solicite el reconocimiento de un derecho subjetivo, ya que la concesión de nacionalidad es un estado de manifestación de la soberanía de un Estado. [párrafo primero]. El supuesto a que se refiere el artículo 22 del Código Civil, la concesión de nacionalidad, es harto distinto del mero reconocimiento de un derecho. En efecto, esta Sala, cuando afirma que los antecedentes penales cancelados no pueden determinar "per se" el incumplimiento del requisito de buena conducta exigido para poder obtener determinadas autorizaciones o licencias administrativas para el ejercicio de determinados derechos, como puede ser la concesión de permiso de armas para el ejercicio de la caza, se está refiriendo a que no puede ser limitado a un ciudadano español o residente legalmente en España, el ejercicio de los derechos reconocidos en las Leyes por unos antecedentes penales cancelados y que por tanto no existen en el mundo jurídico, dado que la cancelación implica su eliminación a todos los efectos. Estamos pues ante supuestos de ejercicio de derechos. [párrafo segundo]. Igualmente en el caso que el Tribunal Constitucional analiza en la sentencia 174/96 estamos ante un supuesto de aplicación de una causa de incapacidad para ingreso en la carrera judicial inexistente. En efecto en aquél supuesto se había venido a considerar como causa de incapacidad para el ingreso en la carrera judicial la existencia de antecedentes penales cancelados, lo que en opinión del Tribunal infringe el 23.2 de la Constitución que proclama el derecho a acceder en condiciones de igualdad a cargos públicos. El Tribunal Constitucional, de nuevo ante un supuesto de ejercicio de un derecho, afirma que prolongar los efectos de los antecedentes penales más allá de su cancelación choca con el art. 25 de la Constitución y con la finalidad trascendente de reinserción social de las penas, [párrafo tercero]. El caso que ahora nos ocupa, sin embargo, como antes apuntábamos, presenta notables elementos diferenciadores de los que acabamos de exponer. [párrafo cuarto] Así, en primer lugar, no nos encontramos ante un simple supuesto de limitación en el ejercicio de un derecho, no cabe en modo alguno afirmar que la obtención de la nacionalidad por residencia sea un derecho subjetivo, estamos más ante un acto que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado que conlleva el otorgamiento de una cualidad que lleva implícita un conjunto de derechos y obligaciones, otorgamiento en todo caso condicionado al cumplimiento por el solicitante de unos determinados requisitos, y que, conforme al artículo 21 del Código civil, puede ser denegado por motivos de orden público o interés nacional. [párrafo quinto]. En segundo lugar, el artículo 22 del Código Civil establece como uno de esos requisitos que el solicitante acredite positivamente la observancia de buena conducta cívica, es decir, no basta que no exista constancia en los registros públicos de actividades merecedoras de consecuencias sancionadoras penales o administrativas que "per se" impliquen mala conducta, lo que el art. 22 del Código Civil exige es que el solicitante justifique positivamente que su conducta, durante el tiempo de residencia en España y aun antes, ha sido conforme a las normas de convivencia cívica, no sólo no infringiendo las prohibiciones impuestas por el ordenamiento jurídico penal o administrativo, sino cumpliendo los deberes cívicos razonablemente exigibles, sin que la no existencia de antecedentes penales sea elemento suficiente para entender justificada la buena conducta cívica, tal y como establece la sentencia del Tribunal Constitucional 114/87 antes citada. [párrafo sexto]. El concepto "buena conducta cívica" se integra por la apreciación singular del interés público conforme a unos criterios, preferentemente políticos marcados explícita o implícitamente por el legislador, [por lo que] el actuar de la Sala "a quo" es conforme a Derecho al denegar al peticionario extranjero la concesión de la nacionalidad, en base a los hechos por él admitidos, pues, como queda dicho, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos, es dable exigir al sujeto solicitante, a consecuencia del "plus" que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los "actos favorables al administrado", un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera cuestionar el concepto de bondad que el precepto salvaguarda, como exigencia específica determinante de la concesión de la nacionalidad española.»

   No está de más recordar también que la diferencia de naturaleza entre la llamada «concesión de la nacionalidad» y la «concesión de servicio público» está claramente establecida en la doctrina administrativa desde hace años, la cual distingue la concesión de servicio público stricto sensu de las llamadas concesiones de status, entre ellas la concesión de la ciudadanía, advirtiendo que la palabra "concesión" se utiliza en estos otros casos con un significado puramente lexicológico, como sinónimo de otorgar, conferir o donar.

   Y por si todavía pudiera quedar algún resquicio de duda acerca del sentido exacto de la doctrina de esta Sala 3ª de este Tribunal Supremo, la misma sentencia que venimos citando añade esto otro en el fundamento siguiente:« Nada tiene que ver [sic] el concepto jurídico indeterminado "buena conducta cívica" a que se refiere el artículo 22.4 del Código Civil, con la carencia de antecedentes penales a que se refiere en último término la norma invocada, ya en la sentencia de 16 de Marzo de 1.999 se decía que en el supuesto de la concesión de nacionalidad por residencia, la exigencia de "justificar, en el expediente regulado por la legislación del Registro Civil, buena conducta cívica" (además de suficiente grado de integración en la sociedad española) (artículo 22.4 del Código Civil), constituye un requisito adicional sobre la mera observancia de una conducta de no transgresión de las normas penales o administrativas sancionadoras, impuesto por el ordenamiento jurídico en razón del carácter excepcional que supone el reconocimiento de la nacionalidad por residencia y, por ende envuelve aspectos que trascienden los de orden penal y ha de ser valorada atendiendo a la conducta del solicitante durante un largo periodo de tiempo de permanencia en España y no puede identificarse sin más con la ausencia de antecedentes penales o policiales. [párrafo primero]. De otra parte, al ser la nacionalidad española el sustrato y fundamento necesario para el ejercicio pleno de los derechos políticos (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de Febrero de 1.999) es exigible al solicitante de aquélla, a consecuencia del plus que contiene el acto de su otorgamiento enmarcable dentro de los actos favorables al administrado, un comportamiento o conducta que ni siquiera por vía indiciaria pudiera poner en cuestión el concepto de buena conducta que el precepto salvaguarda como exigencia determinante de la concesión de la nacionalidad española, pues el otorgamiento de ésta en modo alguno puede ser considerado como un derecho del particular, al contrario de lo que ocurre en el supuesto analizado por el Tribunal Constitucional en la sentencia antes mencionada, sino, como antes hemos dicho, como el otorgamiento de una condición, la de nacional, que constituye una de las más plenas manifestaciones de la soberanía de un Estado, no en vano la nacionalidad constituye la base misma de aquél, y que conlleva el reconocimiento de una serie de derechos y obligaciones que en todo caso puede ser denegado por razones de orden público o interés nacional». [párrafo segundo].

   Téngase presente que esta doctrina que acabamos de transcribir no es doctrina aislada, sino que está reiterada en sentencias posteriores [cfr., por todas, la STS, Sala 3ª, sección 6ª, de 22 de noviembre de 2001, recurso de casación 7947/1997 (Ar. 363/2002)].

3. Debemos recordar asimismo que en nuestra sentencia de 12 de noviembre del 2002 (recurso de casación 4857/1998) dijimos que «la realidad social (art. 3.1 del Código civil) a la que el intérprete ha de acudir para interpretar el ordenamiento jurídico es una realidad caleidoscópica cuyos elementos, que podrían tenerse por inmutables a primera vista, cambian de posición a medida que gira la rueda de la vida. Y es esta imagen la que permite entender porqué la escala de valores cambia según las convicciones sobre el mundo, la vida y el hombre que tienen las sucesivas generaciones sociológicas. Esto que decimos no es pura retórica sino algo perfectamente constatable en la jurisprudencia del Tribunal constitucional. Piénsese en lo sucedido con el derecho al honor y el de libertad de expresión: prevalencia, en una primera etapa del derecho al honor (STC de 19 de enero y 28 de octubre de 1988); equiparación, después, de uno y otro derecho, lo que implica tener que ponderar los intereses en juego (STC 104/1986, STC 159/1986); y, por último, prevalencia de las libertades de expresión e información (STC 165/1988, y STC 59/1989). El progresivo cambio de una estimativa de valores no puede ser más patente».

   Evidente resulta -seguíamos diciendo en esta otra sentencia nuestra a la que ahora nos estamos refiriendo- que estos cambios de la estimativa de valores -que son inevitables ya que pertenecen a la naturaleza de las cosas- «introducen un factor de dificultad para el juez que ha de determinar lo que -en un determinado momento de la historia- deba entenderse por buena conducta cívica, concepto jurídico indeterminado que se mantiene intocado en la reciente Ley 36/2002, de modificación del Código civil en materia de nacionalidad. Y por eso importa dejar claro que este sintagma que emplea el artículo 22.4 del Código civil remite a un estándar medio de conducta capaz de ser asumido por cualquier cultura y por cualquier individuo. Un estándar que vale para todos y vale para cada uno. En el bien entendido que no se trata de imponer un modo de vida uniforme en la comunidad nacional, ni de que quien utiliza esta vía de adquisición de la nacionalidad tenga que demostrar que durante toda su vida haya observado una conducta intachable, sino de proclamar que, siendo cada sujeto humano libre para organizar su vida como le plazca -la vida se nos da, pero no se nos da hecha: tenemos que hacérnosla-, quienes, no siendo españoles, deseen obtener la nacionalidad española, han de haber llevado y seguir llevando una vida ajustada a ese estándar medio de conducta al que acabamos de referirnos».

   Abundando en esta idea -y porque puede contribuir a clarificar qué es lo que queremos decir cuando afirmamos que la adquisición de la nacionalidad aporta al solicitante un plus que no le da la simple adquisición de la residencia, y porqué no podemos llamar buena conducta cívica a cualquier cosa-, importa decir algo acerca de la diferencia entre adquirir la nacionalidad por naturaleza y adquirirla por simple residencia.

   Para adquirir la nacionalidad por naturaleza se exige que concurran en el solicitante «circunstancias excepcionales» (artículo 21.1 Código civil) tales como -entre otras que podrían citarse- el haber demostrado poseer una serie de valores humanos que merecen la más alta consideración conforme a la estimación social del tiempo vigente, y que, por lo mismo, le hacen, sin más acreedor de aquélla; o lo que de ejemplar pueda tener su quehacer habitual para esa comunidad humana políticamente organizada que le recibe y de la que, por ese acto de otorgamiento, entra a formar parte; o el haber compartido con abnegación y entrega, identificándose con ellos, los sufrimientos de esa comunidad nacional; etc.

   Para la adquisición de la nacionalidad por residencia, en cambio, basta con acreditar que ésta ha sido legal y continuada durante un cierto tiempo -dos años en el caso que nos ocupa- y que, teniendo suficiente grado de integración en la sociedad española, se es persona de buena conducta cívica.

   Ahora bien, como tanto en una como en la otra forma de adquisición de la nacionalidad el adquirente obtiene unas ventajas, un plus, no podemos llamar buena conducta cívica a cualquier cosa, a efectos de poder obtener ese status por la mera residencia legal, sino que ese estándar medio de conducta cobra en este caso, un punto más de intensidad, de modo y manera que ha de exigirse con particular rigor que ese parámetro sea escrupulosamente respetado.

4. Sobre estos cimientos que quedan expuestos en los dos apartados precedentes de este fundamento tercero, puede decirse que descansa la doctrina de nuestra Sala en materia de adquisición de la nacionalidad española por residencia.

   Pero, insistiendo en lo que acabamos de decir -y reproduciendo lo que dicho tenemos ya en otra sentencia de 9 de febrero de 2004 (recurso de casación 7059/1999), debemos hacer todavía una referencia más detallada a lo que la adquisición de la nacionalidad supone para quien la solicita y que es precisamente lo que normalmente le impele a solicitarla. Hablar de esto es necesario para entender plenamente porqué esta Sala 3ª del Tribunal Supremo viene hablando de un plus que se adquiere y de la naturaleza política que tiene ese algo que se añade a la personalidad del solicitante cuando su solicitud es estimada, que es, nada menos que esto: el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes, libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio universal, y a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos. Lo ha recordado también el Tribunal constitucional en sentencia 132-bis/1992 de 1 de julio, en la que, saliendo al paso de cierta tesis gubernamental «según la cual pudiera el legislador acuñar o troquelar nacionalidades ad hoc, con la única y exclusiva finalidad de eludir la vigencia de la limitación contenida en el artículo 13.2 CE», dijo que: «... la Constitución, en su artículo 13, ha introducido reglas imperativas insoslayables para todos los poderes públicos españoles (art. 9.1, Norma Fundamental), en el orden al reconocimiento de derechos constitucionales en favor de los no nacionales. Se cuenta entre tales reglas, según venimos recordando la que reserva a los españoles la titularidad y el ejercicio de muy concretos derechos fundamentales, derechos -como el de sufragio pasivo que aquí importa- que no pueden ser atribuidos ni por ley, ni por tratado, a quienes no tengan aquella condición; esto es, que sólo pueden ser conferidos a los extranjeros a través de la reforma de la Constitución».

   Nótese ya , de paso, cómo el acto de conferimiento de la nacionalidad no es un acto administrativo como cualquier otro; antes al contrario, tiene una acusadísima cualificación que lo singulariza frente a los demás, ya que, ni siquiera una ley o un tratado, puede hacer lo que mediante ese acto, previa la cuidadosa y prudente apreciación de la concurrencia de los requisitos que la ley establece, puede hacerse.

   Y no está de más recordar también que el Tribunal constitucional tiene dicho que el artículo 23.1 CE,«que distingue "funciones" y "cargos" públicos, reconoce, de un lado, el derecho a acceder a puestos funcionariales, y, de otro, dos derechos -sufragio activo y sufragio pasivo- que enmarcan la participación política de los ciudadanos en el sistema democrático, en conexión con los principios de soberanía del pueblo y del pluralismo político, consagrados en el artículo 1 C.E. (STC. 71/1989). Y del primero de esos derechos -acceso a puestos funcionariales- tiene dicho el mismo Tribunal «que el artículo 23.2 comprende no sólo el acceso a la función pública, sino también el desarrollo o promoción de la propia carrera administrativa (STC 192/1991, y STC 200/1991, entre otras). Y del segundo de esos derechos -acceso a los cargos públicos-, que «se refiere a los cargos públicos de representación política, que son los que corresponden al Estado y a los entes territoriales en los que se organiza territorialmente de acuerdo con el art. 137 CE -Comunidades autónomas, Municipios y Provincias (STC 23/1984)-».

   Por otra parte, y si bien se mira -y la función calificadora consiste precisamente en eso: en mirar bien, sirviéndose de ese instrumento de investigación de la verdad que es el análisis- cuando el Código civil remite al intérprete a la «buena conducta cívica» como parámetro para resolver si procede o no acceder a la pretensión de que se conceda la nacionalidad española a un extranjero por causa de residencia, está desplazando hacia el solicitante la carga de probar que viene observando una conducta de tales características, con lo que -dicho está asimismo- está imponiendo al juez el deber de averiguar si, a la vista de las pruebas que tiene que aportar el interesado, hay razón suficiente para entender que viene observando esa «buena conducta cívica» cuya ausencia opera como obstáculo impeditivo de la concesión de la nacionalidad por residencia.

Debemos todavía hacer una brevísima consideración sobre ese argumento que, según decíamos, maneja también la parte recurrente acerca de la mejor consideración que merece la comunidad iberoamericana.

Ese mejor trato se refiere no a una inversión de la carga de la prueba, como tampoco a una dulcificación, atenuación o flexibilización de la prueba de los requisitos exigibles. Ese trato especial a que se alude queda cumplido con esa posibilidad de obtener la doble nacionalidad y con la regulación específica que el artículo 22.1 establece.

Sólo nos resta pronunciarnos sobre las costas del presente recurso de casación. Y al respecto debemos decir, teniendo a la vista lo que establece el artículo 139.2 de la vigente Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, que puesto que el recurso ha sido desestimado en su totalidad, y este Tribunal de casación no aprecia que concurra circunstancia de ningún tipo que justifique la exoneración de las mismas, debemos declarar, y así lo hacemos, que imponemos las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Por lo expuesto,

No hay lugar al recurso de casación formalizado por don Eloy, ciudadano argentino, contra la sentencia de la Audiencia Nacional (sala de lo contencioso-administrativo, sección 4ª) de veintidós de diciembre del dos mil, dictada en el proceso 939/1999.

Imponemos las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO, en audiencia pública celebrada en el mismo día de su fecha. Certifico.