STS, 18 de Julio de 2007

El Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005 acuerda inadmitir a trámite la solicitud de nulidad de la Orden Ministerial de 19 de marzo de 2001, formulada por Bodegas Olarra, SA, en expediente en materia de denominación de origen calificada "Rioja" que impuso la sanción de cien mil pesetas (601,01 euros).

El 15 de diciembre de 2005, el Procurador de los Tribunales, don Juan Manuel Caloto Carpintero, en nombre y representación de Bodegas Olarra S.A., interpuso recurso contencioso- administrativo contra el referido Acuerdo de 30 de septiembre de 2005. Recibido que fue el expediente y hecha la publicación prevenida en la Ley, el mismo Procurador dedujo, con fecha 8 de septiembre de 2006, escrito de demanda en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho, interesa la estimación del recurso interpuesto, con imposición de las costas a la parte contraria.

Con fecha 27 de octubre de 2006, el Sr. Abogado del Estado formuló su escrito de contestación a la demanda, interesando su desestimación.

Por Auto de 15 de marzo de 2007 se desestima del recurso de súplica interpuesto contra la denegación del recibimiento a prueba, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede a la parte recurrente el plazo de diez días para el trámite de conclusiones.

Con fecha 12 de abril de 2007, se formula por la representación de Bodegas Olarra SA escrito de conclusiones sucintas, y por el Abogado del Estado en 24 de abril de 2007.

Mediante providencia de 11 de junio de 2007, se señaló para votación y fallo del recurso el día 11 de julio de 2007, en cuya fecha tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación procesal de Bodegas Olarra SA interpone recurso contencioso administrativo 347/2005 contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de septiembre de 2005 que resuelve inadmitir a trámite la solicitud de nulidad de la Orden Ministerial de 19 de marzo de 2001, formulada por aquella, SA, en expediente en materia de denominación de origen calificada "Rioja" que impuso la sanción de cien mil pesetas (601,01 euros) al confirmar la Resolución del Consejo Regulador de la Denominación de Origen Calificada Rioja de 1 de septiembre de 2000 que reputaba cometida la infracción prevista en el art. 52.1.1. de la Orden de 3 de abril de 1991 por la que se otorga el carácter de calificada a la Denominación de Origen Rioja.

Parte la accionante de que el juzgado de lo contencioso administrativo de Logroño dictó sentencia el 10 de septiembre de 2001 desestimando el recurso interpuesto contra aquella sanción procediendo luego al pago de la multa el 18 de octubre de 2001.

Adiciona que interpuesto recurso de apelación contra la mencionada sentencia fue estimado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja mediante sentencia de 20 de febrero de 2002 .

Señala que tras el fallo de la Sala formuló el 20 de febrero de 2002 reclamación de reconocimiento de ingresos indebidos por importe de 480, 81 euros más los intereses legales obteniendo de la Dirección General del Tesoro el abono de 510.76 euros en fecha 28 de diciembre siguiente.

A lo anterior adiciona que mediante STS de 30 de septiembre de 2005 y STS de 10 de junio de 2004 fue declarada nula de pleno derecho la Orden de 3 de abril de 1991, aplicada en el expediente sancionador incoado por el Consejo Regulador. Asimismo señala que el Tribunal Constitucional en sus sentencias 50/2003, 52/2003 y 132/2003 dispuso que la Orden en cuestión era contraria al art. 25.1. de la Constitución al incumplir el requisito de rango de ley .

Tras todo ello argumenta procede la revisión de actos nulos, conforme al art. 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPPAC en relación con el art. 62.1 del mismo texto legal. Entiende que resultando nula de pleno derecho la Orden de 3 de abril de 1991 ello acarrea la nulidad de la Resolución del 30 de septiembre de 2005 que inadmite a trámite la solicitud de nulidad promovida contra la Resolución sancionadora de 1 de septiembre de 2000.

Razona es nula la Resolución de 1 de septiembre de 2000 a consecuencia de las SSTS de 10 de junio y 20 de julio de 2004 que declararon nula la OM de 3 de abril de 1991 así como de las sentencias del Tribunal Constitucional a que más arriba se ha hecho mención.

Argumenta que la declaración de nulidad de pleno derecho de una disposición de carácter general lleva aparejada la de los actos firmes dictados a su amparo cuando se refiere a procesos penales y contenciosos administrativos referente a un procedimiento sancionador. Añade, como consecuencia ineludible, la devolución de los ingresos producidos a raíz de los mismos. Cita la STS de 14 de octubre de 1991 así como sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Madrid, y del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

Mantiene asimismo que el art. 40.1. de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es aplicable al supuesto de autos eliminando el principio de cosa juzgada por tratarse de la nulidad de una norma sancionadora así como que en tal sentido lo ha entendido este Tribunal en sus STS de 29 de junio de 2004, 22 de junio de 2004, 29 de junio de 2004 . Rechaza, por ello, que la administración invoque el efecto de cosa juzgada ya que se ejercita una acción de nulidad sustentada en la nulidad radical establecida en las SSTS de 10 de junio y 20 de julio de 2004 .

Al razonamiento anterior añade otro sobre el enriquecimiento injusto, art. 10.9 C, Civil y por tanto la procedencia de la devolución de la cantidad ingresada.

La defensa del Estado interesa la desestimación del recurso contencioso administrativo entablado tras poner de relieve que el acuerdo del Consejo de Ministros se dicta al amparo del art. 102.3 de la LRJAPPAC así como que la petición de revisión de oficio carece manifiestamente de fundamento a tenor del art. 73 de la LJCA .

Agrega que este Tribunal ya se ha pronunciado sobre una petición similar en el incidente de ejecución de sentencia del recurso 391/1999 fallado por Auto de 31 de mayo de 2005. Subraya que la Sala, tras recoger la interpretación del art. 73 de la LJCA manifiesta: " la parte entiende que la anulación, por sentencia de esta Sala de 10 de junio y 20 de julio de 2004, de la Orden de 3 de abril de 1991, que aprobó el Reglamento de la Denominación de Origen Calificada Rioja, determina sin más la exclusión de la sanción (en realidad dos sanciones) impuesta por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de junio de 1999, sin que efectúe ningún análisis sobre la situación normativa resultante tras dicha anulación y, concretamente, el régimen sancionador aplicado y subsistente a pesar de tal anulación. La parte se refiere a la Orden de 3 de abril de 1991 como norma sancionadora en la que se funda el ejercicio de la tal potestad por la Administración, en cuanto tipifica las infracciones que se le imputan en el Acuerdo impugnado, pero no puede olvidarse que la resolución sancionadora no se apoya únicamente en dicha Orden sino que la tipificación de las infracciones es doble y así, concretamente, respecto de la primera infracción se alude como precepto que la tipifica el art. 49.1 de la Orden de 3 de abril de 1991 y al art. 123.1 del Estatuto del Vino aprobado por Ley 25/70 y art. 129.2 del Reglamento aprobado por Real Decreto 835/72 de 23 de marzo ; y en la segunda infracción se aplica el art. 51.1 de la Orden y el art. 129 del Estatuto y 129.2 del Reglamento de la Ley 25/70 ".

Complementa lo anterior con la respuesta que da este Tribunal a la alegación sobre la existencia de sentencias del Tribunal Constitucional que concedieron amparo ante resoluciones sancionadoras en aplicación del Reglamento de la Denominación de Origen Rioja, aprobado por la OM de 3 de abril de 1991 : "No obstante a la anterior decisión las referencias que la parte hace a las sentencias del Tribunal Constitucional 50/2003, 52/2003 y 132/2003, que resolviendo sendos recursos de amparo interpuestos por otras empresas en relación con sanciones impuestas en la misma materia, anulan los correspondientes acuerdos sancionadores del Consejo de Ministros y la sentencia que los confirmaron, pues se trata de sentencias dictadas en recurso de amparo, que no contienen declaración de nulidad de precepto alguno, presupuesto básico para la aplicación de las previsiones del art. 73 de la Ley de la Jurisdicción, sino que resuelven sobre la situación jurídica planteada por las partes, interpretando la aplicación de la norma al caso concreto desde la perspectiva constitucional, en este caso del principio de legalidad en materia sancionadora plasmado en el art. 25 de la Constitución, y declarando el derecho de la parte a la legalidad sancionadora y la nulidad del concreto acuerdo impugnado, pero sin declaración sobre los preceptos aplicados, de manera que la interpretación efectuada en tales sentencias habrán de tenerse en cuenta al resolver sobre casos semejantes en que resulte aplicable, como establece el art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, pero no supone una alteración o innovación en el ordenamiento jurídico ni afecta a las sentencias o actos administrativos firmes en los que se haya efectuado una interpretación distinta".

Con independencia de lo anterior señala la falta de fundamento de la pretensión en el art. 62.1.f) LRJAPPAC que solo resulta aplicable respecto de los actos administrativos declarativos de derechos o facultades por lo que resulta mal fundada la pretensión respecto de un acto administrativo sancionador. Rebate también la invocación del art. 62.2. de la LRJAPAC por cuanto no se trata de una revisión de oficio de la Orden Ministerial sino de un acto dictado en su aplicación.

Finalmente rechaza la doctrina del enriquecimiento injusto por cuanto el ilícito administrativo no ha desaparecido por la anulación de la norma tipificadora ya que la anulación de la Orden Ministerial se sustento en la existencia de un vicio formal como era la ausencia del dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

La doctrina opuesta por el Abogado del Estado contenida en el ATS 31 de mayo de 2005 puede utilizarse para desestimar las pretensiones anulatorias de la parte demandante al ser extrapolables los razonamientos allí expuestos.

Adicionamos la inaplicabilidad de la pretendida doctrina contenida en las invocadas SSTS de 22, 28 y 29 de junio de 2006 en cuanto el supuesto del que parten no se da en el caso de autos. Allí se consideran unos supuestos derivados de un pronunciamiento de inconstitucionalidad aquí ausentes pues las SSTC 50/2003, 52/2003 y 132/2003 fueron dictadas en recurso de amparo.

Pero, además, esta Sala y Sección se ha pronunciado en Sentencia de 7 julio de 2007 dictada en el recurso contencioso administrativo en sentido similar desestimatorio en el recurso 345/2005 en que se realizaban argumentaciones análogas frente a un acto del Consejo de Ministros asimismo inadmitiendo a trámite una solicitud idéntica de revisión de sanción impuesta al amparo de la OM de 3 de abril de 1991, cuyo criterio seguimos en aras a los principios de seguridad jurídica y unidad de doctrina.

Expresa la STS de 7 de julio de 2007 en su Fundamento Segundo que: " el artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción precisa: "Las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente" y en el supuesto de autos concurren los datos y antecedentes exigidos por la Ley para que se desestime la pretensión del recurrente de devolver la cantidad satisfecha a virtud de una sanción impuesta conforme a una Disposición General que fue anulada por sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo, pues es el propio artículo 73 citado, el que declara que no es aplicable el régimen que establece, cuando se trate de sanción ejecutadas, y en el caso de autos, no es solo que el propio recurrente reconoce que abonó el importe de la sanción sino que está acreditado en autos el cumplimiento de la sanción que pretende se deje sin efecto, y por ello no es aplicable el régimen que el recurrente pretende a pesar de su amplia y detallada exposición de la jurisprudencia habida en la materia, cuando es la propia Ley de la Jurisdicción la que establece y determina que en los supuestos en que se haya ejecutado y cumplido la sanción, como es el supuesto de autos, la declaración de nulidad de la Disposición General en cuya base se ha impuesto la sanción no puede afectar a lo ya declarado por sentencia firme y ejecutado aunque lo hubiese sido en base a una Disposición General, en este caso la Orden de 3 de abril de 1991, que posteriormente se anuló, como aquí acontece.

Y por tanto, por imperativo de lo dispuesto en el artículo 73 citado, lo procedente era inadmitir la petición formulada por el recurrente, sin necesidad de trámite alguno cual la resolución impugnada hizo".

A lo anterior debe adicionarse que este Tribunal en su sentencia de 21 de julio de 2003, recurso de casación 7913/2000 abordó frontalmente la cuestión del ejercicio de la acción de nulidad ante la Administración cuando existe cosa juzgada, es decir ha habido un pronunciamiento judicial previo sobre el acto administrativo cuya revisión se pretende.

Situación análoga a la aquí acontecida pues la Sentencia de 20 de febrero de 2002, del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, examinó el recurso de apelación 8/2001 frente a sentencia del juzgado de lo contencioso administrativo número uno de la Rioja de 10 de setiembre de 2001 en relación con la sanción impuesta por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación el 19 de marzo de 2001.

Señala la antedicha sentencia de 21 de julio de 2003 que "debe ratificarse el criterio que viene a asumir la sentencia recurrida de que la Administración, cuando se ejercite ante ella la acción de nulidad del artículo 102 de la Ley 30/1992, tiene que respetar el efecto de cosa juzgada que ya se haya producido cuando, sobre esa misma causa de nulidad absoluta, se haya planteado con anterioridad una acción administrativa o jurisdiccional, y exista una resolución administrativa o una sentencia judicial que haya analizado y desestimado esa misma petición de nulidad absoluta que, por haber sido consentida, haya ganado firmeza.

Sobre esto último hay que decir que el mandato constitucional del artículo 118 de la CE, que proclama la obligación de cumplir las sentencias y demás resoluciones firmes de los Jueces y Tribunales, rige también para las Administraciones públicas y supone un límite para la revisión de oficio regulada en el artículo 102 de la Ley 30/1993 -LRJ/PAC-; dicho de otra manera, la necesaria armonización entre aquel precepto constitucional y este último artículo 102 que acaba de mencionarse impone declarar que no es jurídicamente viable instar una revisión por causas de nulidad de pleno derecho cuando tales causas ya hayan sido planteadas y desestimadas en un proceso jurisdiccional decidido por sentencia firme.

Vale la pena subrayar que ese respeto de lo resuelto en una sentencia judicial que haya adquirido firmeza, además constituir el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (art. 24 CE ), es una exigencia del principio de seguridad jurídica también constitucionalmente proclamado (art. 9.3 CE ).

Lo que antecede debe completarse con esta otra declaración. La inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo establecida en la ley jurisdiccional (en el artículo 40 del texto de 1956 y el 28 de le nueva Ley 29/1998 ) para los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma, significa aplicar las consecuencias que son inherentes a la institución de la cosa juzgada también a determinadas resoluciones administrativas. Se trata de aquellas anteriores que, habiendo adquirido firmeza, se pronunciaron sobre la misma acción cuya desestimación es reiterada por esa posterior resolución confirmatoria respecto de la que el texto procesal proclama de manera inequívoca la inadmisibilidad del recurso jurisdiccional.

También resulta necesaria otra aclaración en relación con lo que acaba de declararse. No se trata de negar la posibilidad de revisión de oficio de los actos administrativos directamente constitutivos de la nulidad absoluta que se reclame; pues respecto de ellos no operaría la excepción de inadmisibilidad que acaba de invocarse (del art. 40 de la LJCA de 1956 y 28 de la nueva Ley de 1998 ), ni sería de apreciar preclusión a los efectos de instar la revisión de oficio de que se viene tratando.

Ese límite derivado de la institución de la cosa juzgada operaría cuando ya se hubiera accionado en la vía administrativa o judicial, frente a esos actos administrativos iniciales potencialmente incursos en causa de nulidad de pleno derecho y, en relación a esa impugnación (por razón de nulidad de pleno derecho), se hubiera dictado, decidiéndola, una resolución administrativa o judicial que hubiera adquirido firmeza.

Y todo lo expresado conduce a concluir que, existiendo coincidencia entre las personas que siguieron esas impugnaciones anteriores decididas por resolución administrativa o judicial firme y las que han instado la revisión de oficio que en el actual proceso se discute, la identidad subjetiva, en contra de lo que sostiene el recurso de casación, también tiene que ser reconocida o apreciada".

Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,