STS, 24 de Febrero de 2004
| Ponente | D. JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| ECLI | ES:TS:2004:1198 |
| Número de Recurso | 8839/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 24 de Febrero de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Febrero de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 8839/98 interpuesto por la Abogacía del Estado contra sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de julio de 1998, habiendo sido parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Ignacio Aguilar Fernández, en nombre y representación de la Asociación Provincial de Empresarios de Confitería, Pastelería, Bollería, Repostería, Heladería y Platos Cocinados de la Comunidad de Madrid.
Ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional fue promovido por la Asociación Provincial de Empresarios de Confitería, Pastelería, Bollería, Repostería, Heladería y Platos Cocinados de la Comunidad de Madrid, representada por el Procurador de los Tribunales D. Ignacio Aguilar Fernández, el recurso contencioso-administrativo nº 182/97 contra Resolución del Secretario General de Educación y Formación Profesional de 20 de diciembre de 1996, sobre extinción de autorización de Centro de Formación Profesional.
La sentencia recurrida dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de julio de 1998 contiene la siguiente parte dispositiva: "Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Empresarios de Pastelería, Confitería, Bollería, Heladería, Repostería y Platos Cocinados de la Comunidad de Madrid, contra la Resolución adoptada, por delegación, por el Secretario General de Educación y Formación Profesional de 20 de diciembre de 1996, a que el mismo se contrae, cuyo acto administrativo anulamos por contravenir el ordenamiento jurídico".
Ha interpuesto recurso de casación la Abogacía del Estado y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de la Asociación de Empresarios de Pastelería, Confitería, Bollería, Heladería, Repostería y Platos Cocinados de la Comunidad de Madrid.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 17 de febrero de 2004.
Centrado el objeto de impugnación en la sentencia recurrida que estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Empresarios de Pastelería, Confitería, Bollería, Heladería, Repostería y Platos Cocinados de la Comunidad de Madrid contra la Resolución del Secretario General de Educación y Formación Profesional de 20 de diciembre de 1996, el primero de los motivos de casación del Abogado del Estado se articula en el artículo 95.1.4 de la Ley 10/92 e invoca la vulneración de la Ley Orgánica 8/85 del derecho a la educación, la Ley Orgánica 1/1990 de Ordenación del sistema educativo, del Real Decreto 332/92 de 3 de abril sobre centros docentes no universitarios y la Ley 30/92, especialmente los artículos 65 y 66.
Con carácter previo al examen del motivo procede examinar las circunstancias concurrentes en la cuestión examinada:
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El acto administrativo impugnado fue dictado por el Secretario General de Educación y Formación Profesional, por delegación (OO.MM. de 1 de marzo y 17 de junio de 1996) con fecha 20 de diciembre de 1996 y determina la extinción de la autorización, con cese de actividades, del Centro de Formación Profesional Específica "Centro de Formación Profesional de Confitería, Pastelería, Heladería, Repostería y Platos Cocinados de la Comunidad de Madrid", de que es titular la Asociación recurrida.
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La autorización de apertura y funcionamiento del Centro de Formación Profesional Específica se otorgó mediante Orden Ministerial de 17 de febrero de 1995, para impartir el ciclo formativo de grado medio de Técnico en Pastelería y Panadería, con una capacidad máxima de 4 grupos y 120 puestos escolares, estableciéndose que, con carácter previo al comienzo de las actividades educativas del Centro, la Dirección Provincial había de comprobar que las titulaciones del Profesorado y el equipamiento didáctico del mismo se ajusta a las condiciones señaladas en los Anexos de la propia Orden.
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El Servicio de Inspección informó con fecha 9 de noviembre de 1995 que el Centro disponía del equipamiento requerido y que no había remitido los títulos de los profesores ni indicado los módulos que impartían, aparte de que aquél escolarizaba alumnos sin la titulación necesaria para cursar el ciclo de grado medio de Pastelería y Panadería. Se pidió a la Dirección del Centro que completara el expediente sobre titulaciones del profesorado, comunicando qué módulos impartían, tal como había interesado la Subdirección General de Formación Profesional Reglada, a lo que con fecha de 29 de enero de 1996 el Servicio de Inspección indicó que, a falta de determinados documentos, no podían verificarse las titulaciones del profesorado.
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Mediante oficio de 17 de junio de 1996, la Subdirección General de Régimen Jurídico de los Centros recabó del Servicio de Inspección Técnica de Educación informe pormenorizado sobre todos aquellos aspectos que supusieran el incumplimiento, por parte del Centro, de normas de régimen académico o de los términos de su autorización, a efectos de proceder, en su caso y de acuerdo con lo establecido en el artículo 19 del Real Decreto 332/92, a advertir al interesado para que subsane las deficiencias que se observen y, en caso contrario, al inicio del correspondiente expediente de revocación de la autorización.
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Dicho informe se evacuó con fecha de 5 de julio de 1996 y en el mismo se pone de manifiesto que el Centro reúne los requisitos de equipamiento didáctico establecidos y que no se ha podido verificar si las titulaciones del profesorado son conformes a lo establecido en la Orden Ministerial de autorización porque, a pesar de que el Centro remitió fotocopia de los títulos, "la relación de impartidos no coinciden con los establecidos por los Reales Decretos". Además, se indica que el Centro no ha iniciado las enseñanzas correspondientes al título de Técnico en Pastelería y Panadería, ni matriculó a sus alumnos en el I.P.F. "Escuela Superior de Hostelería", como consecuencia de la paralización de la convocatoria extraordinaria, de una prueba de acceso al Ciclo Formativo, a la que en el informe se hace referencia.
También en el informe se propone que, previamente a la advertencia al interesado para que subsane las deficiencias indicadas, se le comunique que debe remitir a la Dirección Provincial la relación de Profesores con indicación explícita del módulo o módulos que van a impartir en los casos que no hayan sido remitidas, si tienen intención de iniciar el próximo curso 96/97 el ciclo de grado medio de Técnico en Pastelería y Panadería.
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La Subdirección General de Régimen Jurídico de los Centros otorgó entonces al titular del Centro un plazo de quince días para alegaciones en los términos prevenidos en el artículo 16 del Real Decreto 332/92, advirtiéndole, además, que en el caso de iniciar sus actividades en el Curso 1996/1997, debería cumplir lo establecido en el artículo 7 del citado Real Decreto, presentando la relación del personal del que dispondrá el Centro, con indicación de sus titulaciones, antes de la entrada en funcionamiento y a tal efecto, el Centro solicitó una reunión con la Subdirección General de Régimen Jurídico de los Centros, que no llegó a celebrarse por incomparecencia de la titularidad de aquél, por lo que aquélla recabó del Servicio de Inspección informe sobre la situación del Centro en el Curso 1996/97, informe que se cumplimentó poniendo de manifiesto que el Centro no había iniciado la impartición de las enseñanzas autorizadas, y que la Dirección de aquél, además de explicar las razones para no acudir a la reunión prevista con la Subdirección General de Régimen Jurídico de los Centros, había reiterado el interés del Centro en continuar con la autorización, si bien manifestando que no implantaría las enseñanzas autorizadas en tanto no se modificara su currículo.
Según la sentencia recurrida, al tiempo de dictarse el acto administrativo impugnado el Centro de que es titular la demandante no había iniciado la impartición de las enseñanzas autorizadas, ni había dado cumplimiento a uno de los presupuestos necesarios para su entrada en funcionamiento, pues el artículo séptimo del Real Decreto 332/92 supedita la entrada en funcionamiento a la aprobación expresa de la relación del personal, que el Centro debe someter a la Administración con indicación de sus titulaciones y no se había producido el cese de hecho de las actividades del Centro, ya que el cese implica dejar de hacer lo que se está haciendo, lo que determina la anulabilidad de la Orden Ministerial impugnada, no su nulidad radical, pues la Administración, mediante la Orden impugnada, no dispone la revocación expresa de la autorización, sino que dispone la extinción de la autorización por cese de actividades tras seguir el procedimiento establecido para ello en los artículos 15 y 16 del Real Decreto 332/92.
Estima el Abogado del Estado, al analizar el motivo, que la resolución administrativa se basa en un cese de actividad, cuando realmente no ha habido actividad que pudiera haber cesado y la sentencia utiliza una argumentación, a su juicio, excesivamente formalista, porque anula el acto administrativo por una errónea fundamentación o por una errónea invocación de preceptos y procedimientos y se olvida de los principios antiformalistas y de los principios de conservación de los actos administrativos que vienen establecidos en los arts. 65 y 66 de la Ley 30/1992.
En el caso examinado y por el análisis de las circunstancias concurrentes [apartado e) del fundamento de derecho segundo] se infiere que la Administración consideró en un primer momento, como procedimiento adecuado para revocar la autorización, el previsto en el artículo 19 del Real Decreto 332/92 que establece lo siguiente: "1. Los incumplimientos de normas de régimen académico se comunicarán al interesado para su subsanación y 2. Si el incumplimiento consistiera en no impartir las enseñanzas para las que se autorizó el centro, de acuerdo con los correspondientes programas y planes de estudio y con sujeción a las normas de ordenación académica, en vigor, se advertirá de ello al interesado para que subsane las deficiencias. De no hacerlo así, en el plazo que se señale, se iniciará el procedimiento de revocación de la autorización. Todo ello, según lo dispuesto en el artículo 17.2 del presente Real Decreto".
Sin embargo, con posterioridad utiliza un procedimiento distinto, que es el regulado en los artículos 15 y 16 del Real Decreto 332/92, que era inadecuado y que ha motivado la estimación del recurso interpuesto y la consiguiente anulación del acto administrativo, puesto que la sentencia recurrida considera que se ha omitido el procedimiento legalmente previsto (artículo 19) al haberse seguido el inadecuado procedimiento que contemplan los artículos 15 y 16 para el supuesto en que se haya iniciado la actividad docente.
Por otra parte, del examen de los documentos obrantes en el expediente se deduce la voluntad del Centro de Formación de iniciar las actividades docentes, remitiendo fotocopia de los títulos del profesorado, tal y como se afirma en la sentencia, en el fundamento de derecho segundo, cuarto párrafo y la Administración manifiesta la imposibilidad de verificar si las titulaciones son conformes a la Orden Ministerial, pero partiendo de la base de que se ha remitido una relación de docentes y que a su juicio no coinciden sus titulaciones con los Reales Decretos, por lo que no es lo mismo extinguir la autorización por inactividad docente (supuesto previsto en los artículos 15 y 16 del Real Decreto 332/92) que la revocación de la misma por incumplimiento de las normas de ordenación académica, programas o planes de estudio, contemplada en el artículo 19.2 del mencionado Real Decreto, razones que condujeron, fundamentalmente, a la Sala de instancia al reconocimiento de la utilización de un procedimiento erróneo y a la consiguiente infracción del ordenamiento jurídico, con la conclusión de anulación del acuerdo impugnado, pues también se deduce que el procedimiento, dentro del cual se había otorgado alegaciones, era el previsto en los artículos 15 y 16 del Real Decreto 332/92 y no de acuerdo con el procedimiento específico previsto en el artículo 19, extremo que la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso de la Audiencia Nacional reconoce, pero el trámite de audiencia se incardinó en un procedimiento inadecuado.
Finalmente, se alega como motivo de recurso la vulneración de los principios antiformalistas y de conservación de los actos administrativos, consagrados en los artículos 65 y 66 de la Ley 30/92, afirmando el Abogado del Estado la conveniencia de mantener la extinción de la autorización cuando, como señala la parte recurrida, el acto anulado no contiene los elementos constitutivos de otro distinto, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala en precedentes supuestos (así, en los casos contemplados en las SSTS de 15 de febrero de 1988 y 21 de febrero de 1994), teniendo en cuenta la improcedencia de declarar nulidades cuando el nuevo acto que se dictase no sería idéntico, en sentido material, al anterior.
Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 8839/98 interpuesto por la Abogacía del Estado contra sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 15 de julio de 1998, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación de Empresarios de Pastelería, Confitería, Bollería, Heladería, Repostería y Platos Cocinados de la Comunidad de Madrid, contra la Resolución adoptada, por delegación, por el Secretario General de Educación y Formación Profesional de 20 de diciembre de 1996, a que el mismo se contrae, cuyo acto administrativo anuló por contravenir el ordenamiento jurídico, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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