STS, 13 de Octubre de 2004
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 13 Octubre 2004 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el COLEGIO NACIONAL DE OPTICOS-OPTOMETRISTAS, representado por el Procurador de los Tribunales Don Federico José Olivares de Santiago, contra la Sentencia dictada con fecha 6 de marzo de 2.002 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso nº 1016/1999 acumulado al 552/2002, sobre el derecho a ejercer la profesión de óptico y optometrista en España; siendo parte recurrida la ADMINISTRACION DEL ESTADO, representada por el Abogado adscrito a sus Servicios Jurídicos y DON Arturo, representado por el Procurador Don José Luis Martín Jaureguibeitia.
Por escrito de 16 de septiembre de 1.998, el Colegio Nacional de Opticos- Optometristas, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud de declaración de oficio de la Nulidad de Pleno Derecho de la Resolución de la entonces Subdirección General de Planificación y Ordenación de Recursos Humanos del Ministerio de Sanidad y Consumo de fecha 22 de septiembre de 1.995 por la que se reconoce a D. Arturo el derecho a ejercer la profesión Optica en España, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 6 de marzo de 2.002, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimando el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Fernando José Olivares Santiago, en la representación que ostenta de COLEGIO NACIONAL DE OPTICOS-OPTOMETRISTAS, contra la resolución descrita en el primer fundamento de esta Sentencia, debemos confirmar la resolución recurrida por ser conforme a Derecho. Todo ello con integra desestimación del resto de pretensiones de la demanda y sin haber lugar a expresa imposición de costas a ninguna de las partes."
Una vez notificada la citada Sentencia el Colegio Nacional de Opticos-Optometristas, por escrito de 10 de abril de 2.002, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por Providencia de la Audiencia Nacional de fecha 8 de mayo de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 29 de junio de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación por infracción de Ley, contra la Sentencia dictada el 6 de marzo de 2.002, en el cual solicitó, en su día, previos los trámites legales oportunos, se dicte Sentencia, por la que se declare haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la citada Sentencia, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, casándola, anulándola y dejando sin efecto, modificando las declaraciones contenidas en ella en el sentido de que la Resolución de 22 de septiembre de 1.995, es nula de pleno derecho, al no ser conforme a derecho, con expresa imposición de las costas a las partes recurridas.
Comparecen ante la Sala en concepto de partes recurridas la Administración del Estado en la representación que ostenta por ministerio de la Ley y Don Arturo representado por el Procurador Don José Luis Martín Jaureguibeitia.
Mediante Providencia de 25 de octubre de 2.002 se acordó conceder al Colegio Nacional de Opticos-Optometristas un plazo de diez días para que formulara alegaciones sobre las causas de inadmisión del recurso opuestas por Don Arturo al personarse ante este Tribunal, trámite que ha sido evacuado por la recurrente.
Por Auto de la Sala de fecha 3 de diciembre de 2.003 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Olivares de Santiago y se dio traslado a las partes recurridas y personadas para que formalizasen el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por el Abogado del Estado se presento con fecha 23 de abril de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, en su día se dicte Sentencia que lo desestime. En 14 de mayo de 2.004 el Procurador Sr. Martín Jaureguibeitia presento escrito de oposición al presente recurso, en el que manifestó, en su día, tras los trámites legales pertinentes se dicte Sentencia con los siguientes pronunciamientos: 1.- Desestimación por a) inadmisibilidad o, subsidiariamente b) por no darse ninguno de los casos de nulidad de pleno derecho en la Resolución de fecha 22 de septiembre de 1.995. 2.- Condena en costas a la parte recurrente.
Mediante Providencia de fecha 2 de julio de 2.004 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 6 de octubre de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La parte codemandada opone dos motivos de inadmisibilidad al recurso de casación interpuesto por el Colegio Nacional de Opticos y Optometristas contra la sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de marzo de 2.002, de los cuales el primero de ellos se basa en la falta de interés casacional que recoge el artículo 93.1.e) de la vigente Ley de la Jurisdicción, mientras que el segundo invoca la imposibilidad de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión actora, desde el momento en que no cabe ejercitar una acción de nulidad directa frente a la denegación - sea expresa o tácita- por parte de la Administración de revisar la validez de sus propios actos según el artículo 102 de la Ley 30/92, sino que lo procedente sería el impetrar la iniciación del procedimiento administrativo de revisión previsto en dicho precepto.
Sin embargo olvida, al hacerlo así, que existe un pronunciamiento expreso (Auto de 3 de diciembre de 2.003, dictado por la Sección Primera de esta Sala) en el que se desestima de modo explícito la pretensión ya anteriormente formulada por la parte en ese mismo sentido y declara explícitamente admisible el recurso de casación, con lo que resulta improcedente reiterar la alegación de falta de interés casacional, ya desechada (artículo 94.1). En cuanto a la segunda causa invocada no cabe apreciarla como motivo de inadmisibilidad formal del recurso de casación, sino en todo caso como una razón de fondo que pudiese conducir a la desestimación del mismo.
Siguiendo el orden lógico adecuado en la consideración de los motivos de casación propuestos, hemos de referirnos en primer lugar a los articulados en cuarto y quinto lugar, cuyo contenido autoriza a su examen conjunto desde el momento en que, ya sea invocando la infracción del principio de congruencia, ya el de tutela judicial efectiva, viene a alegarse el quebrantamiento de las normas que han de regir la redacción de las sentencias judiciales al apreciar la existencia de una causa de inadmisibilidad aducida por la parte codemandada y pronunciarse, no obstante, un fallo desestimatorio del recurso contencioso (motivo cuarto); así como el omitir todo razonamiento de fondo sobre la cuestión controvertida, pese a lo cual la demanda es desestimada por un motivo que implica resolver de manera definitiva sobre dicha cuestión: la de ser conforme a Derecho el acto impugnado cuya validez ha sido impugnada por el Colegio Nacional de Opticos y Optometristas de manera expresa.
Es cierto que la sentencia de la Audiencia Nacional de 6 de marzo de 2.002 acoge explícitamente la causa de inadmisibilidad recogida en el artículo 69 e) de la Ley jurisdiccional (fundamento segundo de dicha resolución), siendo por tanto la extemporaneidad en la interposición del recurso contencioso la razón que determina el fallo absolutorio con el que se concluye la instancia. Cierto es que en el siguiente fundamento se razona sobre la circunstancia de que "no evita la conclusión" anteriormente expuesta que se hubiese pretendido subsanar dicha extemporaneidad acudiendo a la vía de la acción de nulidad prevista en el artículo 102 de la Ley 30/92, reformada por la Ley 4/99; pero ello no impide -fueren o no acertadas las razones que en apoyo de esa aclaración se alegan en el tercer fundamento de derecho- que la razón determinante del sentido del fallo pronunciado sea la extemporaneidad en la interposición del recurso contencioso.
Como ya ha tenido ocasión de declarar esta Sala (Sentencia de 21 de marzo de 2.000, entre otras de análogo sentido) existe una contradicción interna entre el fallo desestimatorio del recurso contencioso y la fundamentación basada en una causa de inadmisibilidad, ya que el principio de congruencia en lo contencioso-administrativo es más riguroso que en el orden civil, desde el momento en que los Tribunales del primer orden vienen obligados a juzgar no solamente dentro del límite de las peticiones formuladas por las partes, sino de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición al mismo (artículo 33 de la Ley 29/98), debiendo acomodar el sentido del fallo a lo prevenido en los artículos 68 a 70 de la misma Ley. Es decir: la sentencia deberá declarar la inadmisibilidad del recurso cuando se estimen alguna de las causas del artículo 69, reservando la desestimación del mismo a los casos en que se ajusten a Derecho el acto o disposición impugnados. Lo que significa que se produce la contradicción interna generadora de incongruencia procesal si a pesar de ser determinante del fallo la extemporaneidad apreciada según el artículo 69 e), el pronunciamiento del Tribunal desestima el fondo de la pretensión articulada, por considerar conforme a Derecho el acto objeto de recurso.
Se estima el cuarto motivo de casación alegado, con la consecuencia de que ha de ser casada y anulada la sentencia de instancia, debiendo este Tribunal resolver dentro de los términos en que apareciese planteado el debate en la instancia, sin necesidad de pronunciarse sobre el resto de los motivos de casación alegados (artículo 95.2.d).
Procede, pues, resolver en primer término sobre la causa de inadmisibilidad aducida por la parte codemandada, imprejuzgada como consecuencia de la estimación del motivo de casación a que se refiere el anterior fundamento jurídico.
El recurso contencioso que dio origen a las presentes actuaciones se interpuso contra la desestimación presunta por silencio de la solicitud de declaración de oficio de la nulidad de pleno derecho de la Resolución del Ministerio de Sanidad y Consumo de 22 de septiembre de 1.995. Sin embargo en la demanda en su momento formulada, en el escrito complementario de la misma y en la posterior demanda acumulada que dio lugar al recurso 552/2000 -con el mismo objeto que el anterior- lo que se solicitaba era directa declaración de nulidad de la Resolución aludida junto con otras declaraciones complementarias sobre el procedimiento a seguir para la verificación del título de Dispensing Optician.
No puede apreciarse la extemporaneidad denunciada porque, contrariamente a lo que afirma la sentencia recurrida el artículo 102.1 de la Ley 30/92 posibilita el ejercicio de la acción en solicitud de la declaración de nulidad de oficio por parte de la Administración, precisamente en aquellos casos en que hubiesen devenido firmes por no haberse interpuesto contra ellos recurso administrativo alguno. Como ya ha tenido ocasión de declarar reiteradamente esta Sala (por todas, Sentencia de 23 de febrero de 2.000) la falta de utilización en plazo hábil de los medios de impugnación contra un acto radicalmente nulo no es, por sí misma, circunstancia impeditiva de la posibilidad de promover la acción del artículo 102, ni cabe imputar por esa sola circunstancia al recurrente la limitación establecida en el artículo 106 de la misma Ley, únicamente susceptible de ser efectiva cuando se aprecie inequívocamente que concurre alguna de las restricciones que en él se imponen a la posible revisión.
En consecuencia se desestima la causa de inadmisibilidad opuesta.
Por el contrario, alega con acierto la parte codemandada en su escrito de oposición la improcedencia de acceder a lo solicitado en las demandas acumuladas, ya que la doctrina de esta Sala recogida en las Sentencias de la Sala Especial del artículo 61 de la L.O.P.J de 7 de mayo de 1.992, y también en la de 24 de octubre de 2.000, 12 de noviembre y 12 de diciembre de 2.001, especifican que el trámite de revisión de oficio por parte de la Administración de los actos considerados nulos de pleno derecho ha de ajustarse a un procedimiento distribuido en dos fases: la apertura del expediente que ha de tramitarse con arreglo a las disposiciones del Título VI de la Ley 30/92, sin excluir la intervención del Consejo de Estado o del organismo consultivo de la correspondiente Comunidad Autónoma, y la fase resolutiva de la pretensión de declaración de nulidad del acto; de suerte que si, ya sea de modo expreso o presunto, la Administración deniega la apertura del expediente de revisión (como en este caso ocurre) lo procedente será que se acuda a la Jurisdicción contenciosa para que ordene a la Administración que inicie el trámite correspondiente a la segunda fase y se pronuncie expresamente sobre si realmente existe la nulidad pretendida. Lo que no es posible es instar en la Jurisdicción un pronunciamiento directo sobre la nulidad del acto cuya revisión se pretende en la vía administrativa.
Esta es la doctrina en general aplicable a la interposición de los recursos contra la negativa a iniciar el expediente de revisión, aunque sin negar la existencia de supuestos muy especiales (que no son los de este caso) en los que la evidencia "prima facie" de una causa de nulidad radical y absoluta pueda aconsejar, en aras del principio de economía procesal, que el tribunal se pronuncie directamente sobre la validez o nulidad del acto impugnado.
Los anteriores razonamientos nos llevan a estimar parcialmente el recurso contencioso- administrativo acordando, en la línea de lo solicitado, la procedencia de que por la Administración del Estado se proceda a incoar el oportuno procedimiento de revisión de la Resolución de la entonces Subdirección General de Planificación y Ordenación de Recursos Humanos del Ministerio de Sanidad y Consumo, de 22 de septiembre de 1.995, acomodándose a los trámites del artículo 102 de la Ley de Procedimiento Administrativo y Administraciones Públicas de 26 de noviembre de 1.992, en atención a los motivos de nulidad radical alegados de haber sido dictada prescindiendo total y absolutamente del procedimiento establecido, así como de manifiesta incompetencia por razón de la materia (artículo 62.1, apartados b y e), y acordando en definitiva lo que proceda con arreglo a la citada disposición.
Se desestima la demanda en cuanto a los demás extremos solicitados.
No procede hacer expresa imposición de costas en la instancia, ni tampoco en este trámite (artículo 139 de la Ley jurisdiccional).
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por la Audiencia Nacional, con fecha 6 de marzo de 2.002, que consiguientemente anulamos y dejamos sin efecto. Y que, desestimando la causa de inadmisibilidad alegada por el codemandado, debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en el sentido de acordar que por la Administración del Estado se inicie el procedimiento de revisión, por causa de nulidad radical, de la Resolución a que se refiere el sexto fundamento jurídico, desestimándolo expresamente en cuanto al resto de las peticiones formuladas. No se hace expreso pronunciamiento en cuanto a costas en la instancia, ni tampoco en trámite de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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