STS, 16 de Junio de 2005

D. Vicente, Concejal del Ayuntamiento de San Cibrao das Viñas (Ourense), interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Acuerdo adoptado por la Diputación Provincial de Ourense en la sesión ordinaria de 30 de octubre de 1990 por la que se aprobó la Ordenanza fiscal reguladora de la tasa por abastecimiento de agua al Polígono Industrial de San Cibrao das Viñas y Concellos limítrofes y contra el Decreto de 22 de diciembre de 1990 del Presidente de la Diputación Provincial de Ourense por el que se acordó no admitir a trámite la reclamación formulada por D. Vicente y otros contra la precitada Ordenanza fiscal.

Con fecha 19 de septiembre de 2003 la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Galicia dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que --con rechazo de la causa de inadmisibilidad opuesta-- debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo núm. 7269/1999, interpuesto por Doña María Luisa Pando Caracena, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de Vicente, Concejal del Ayuntamiento de San Cibrao das Viñas, Ourense, contra acuerdo adoptado por la Diputación Provincial de Ourense en la sesión ordinaria de 30 de octubre de 1998 por el que se aprueba la Ordenanza Fiscal reguladora de la tasa por abastecimiento de agua al Polígono Industrial de San Cibrao das Viñas e Concellos limítrofes, aprobada por la Diputación y publicada en el BOP de 30 de diciembre de 1998 así como del acuerdo de 22 de diciembre de 1998 (notificado el día 29 de diciembre), dictado por el Presidente de la Diputación de Ourense por el que se acuerda no admitir a trámite la reclamación formulada por los recurrentes (entre los que figura el aquí demandante) contra la precitada ordenanza fiscal; en consecuencia, se anulan por no ser ambos acuerdos conformes a derecho; sin hacer expresa imposición de costas".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la meritada Diputación formuló, directamente ante esta Sala, el recurso de casación en interés de Ley que ofrecía la sentencia dictada, en el que, una vez admitido a trámite y cumplidas las prescripciones legales, el recurrente en la instancia y el Abogado del Estado han formalizado su oportuno escrito de oposición al mismo y el Ministerio Fiscal ha emitido su preceptivo dictamen en sentido desestimatorio.

Señalada para votación y fallo la audiencia del día 14 de junio de 2005, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,

La sentencia de instancia cuyo datos básicos esenciales constan en el encabezamiento de la presente resolución, se funda, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. Con carácter previo al conocimiento de la cuestión de fondo, la sentencia examinó la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada por no tener los recurrentes la condición de "interesados" para formular la reclamación en vía administrativa. La causa de inadmisibilidad no fue acogida porque los recurrentes eran representantes del Ps de G-PSOE que votaron en contra de los acuerdos de la corporación.

2. Al entrar en el enjuiciamiento de la cuestión de fondo, la sentencia decía que "el art. 25 de la Ley 39/88 ya dispone que los acuerdos de establecimientos de tasas para financiar total o parcialmente los nuevos servicios deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto la previsible cobertura del coste de aquéllos, la existencia de tales informes y estudios no se deduce del expediente en el caso que ahora se enjuicia, en contra de lo que se alega, pues si se establece como tarifa del precio del agua el de 40 ptas. m 3 y 48 ptas. m 3 según sea el suministro en alta o baja, tal tarifa es más bien resultado del procedimiento de adjudicación y forma que se ha elegido como consecuencia del contrato de suministro que se ha celebrado con la empresa postora correspondiente, por lo que la Ordenanza que se impugna ha de anularse, puesto que tal deficiencia puede comportar que se vulnere el principio de capacidad económica que a tenor del art. 31 de la CE ha de inspirar el sistema tributario incluso a nivel local, ya que las referidas tarifas han de ser resultado de esos estudios e informes previos.

A mayor abundamiento nótese que la filosofía de la Ordenanza es establecer una tasa por la prestación del servicio de agua en el polígono industrial de San Ciprián de Viñas y concellos limítrofes -- Ourense -- por la Diputación Provincial de Ourense, pese a carecer de competencia manifiesta para ello, pues el art. 36 de la LBRL no enumera entre las mismas al servicio público de suministro de agua, a diferencia de lo que efectúa el art. 25, letra l) que sí la incluye entre las atribuidas a los municipios, quienes podrán, cuando resulte insuficiente la gestión aislada del servicio público de abastecimiento de aguas, eliminación de residuos, recogida de basuras, etc., interesar la creación de la correspondiente área metropolitana, art. 43.2 de la LBRL, o asociarse en mancomunidades para la ejecución en común de una obra o servicio determinado de su competencia, como se reconoce en el art. 44 de la Ley 7/85, de 2 de abril.

El art. 22 del precedente texto legal enumera las competencias de los Plenos respectivos de los Municipios, señalándose asimismo en el art. 23 cuáles son delegables y cuáles no son, por lo que ni siquiera mediante la técnica de la delegación se articularía la competencia de la Diputación para aprobar la Ordenanza que resulta impugnada, lo que en base a lo dispuesto en el art. 62, 1, b) de la Ley 30/92 constituye un acto nulo de pleno derecho.

Tampoco sobre la base de alguna de las competencias del art. 36 de la Ley 7/85, de 2 de abril, se convalidaría la actuación de la Administración demandada, que aquí se impugna, pues no constituye el ejercicio de ninguna de las competencias que en el citado precepto se enumeran.

La Corporación provincial aquí recurrente considera errónea y gravemente dañosa para el interés general la sentencia impugnada en cuanto que la misma realiza una interpretación equivocada de las normas legales emanadas del Estado respecto de las competencias provinciales para la prestación de servicios públicos de carácter supramunicipal. Se considera que la tesis sostenida por la sentencia impugnada desconoce todo un sector fundamental de competencias provinciales, en una interpretación que, de consolidarse, conduciría a un sustancial vaciamiento competencial de las provincias alterando así la configuración básica de la organización territorial del Estado en el plano local establecida por la Ley de Bases, lesionando con ello la autonomía provincial constitucionalmente garantizada.

Con este planteamiento, la Diputación recurrente solicita de la Sala la fijación de doctrina legal en el sentido de que se establezca que "con arreglo a lo dispuesto en el art. 36.1.c) de la Ley de Bases de Régimen Local en relación con el art. 31 de la misma Ley, y a la luz de lo dispuesto en el art. 4.2 de la Carta Europea de Autonomía local, las Diputaciones provinciales son competentes para la prestación de cuantos servicios supramunicipales sirvan a los fines que el art. 31 de L.B.R.L. declara de competencia de las Diputaciones Provinciales salvo que una norma legal estatal de carácter básico prohiba esta prestación o la atribuya a otra autoridad administrativa con carácter exclusivo y excluyente".

Esta Sala tiene reiteradamente declarado -- vgr. Sentencias de 12 y 17 de diciembre de 1997, 6 de abril, 11 de junio y 26 de diciembre de 1998, 30 de enero, 28 de junio y 27 de diciembre de 1999 y 18 y 26 de septiembre y 15 de noviembre de 2000, entre muchas más -- que el recurso de casación en interés de la Ley constituye, -- según se desprendía del art. 102.b) de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, en la versión recibida de la Ley de Medidas Urgentes de Reforma Procesal de 30 de abril de 1992, y se ratifica en el art. 100 de la Ley vigente de 13 de junio de 1998 --, un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas -- y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo -- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante no ya la posibilidad, sino la fundada probabilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina. Es esta específica finalidad y la correlativa de fijar la doctrina legal correcta sin afectar a la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida y también a su propia estructura, en la que hoy se admite la intervención de quienes hubieran sido parte en la instancia, la que exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado. Por ello, es preciso que la Entidad recurrente señale, en términos concretos y de forma explícita -- y aun cabría añadir que acotada --, la doctrina legal que pretenda se siente, y no solo eso, sino que es necesario realice también un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pudiera perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para forzar un nuevo examen del concreto problema suscitado en la instancia, ni siquiera para remediar errores de la sentencia impugnada sobre puntos de hecho o de derecho, o sobre valoraciones jurídicas, que solo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes -- Sentencias de 12 y 17 de diciembre de 1997, entre otras --. Además, como se reconoce en las ya citadas declaraciones de esta Sala, su carácter subsidiario respecto de las otras dos modalidades casacionales -- la ordinaria y la para unificación de doctrina -- la excluye en todos los supuestos en que aquellas hubieran sido posibles, del propio modo que no cabe tampoco que, al margen del concreto litigio decidido en la sentencia de instancia, se pretenda obtener, en función preventiva o asesora -- Sentencias, igualmente entre muchas más, de 6 de abril y de 11 de junio de 1998 -- una doctrina legal que cubra el riesgo de posibles fallos adversos en el futuro ni postularla cuando ya exista sentada por sentencia recaída en un recurso como el presente o por sentencias dictadas en las otras dos modalidades casacionales existentes. A la postre, el recurso de casación, cualesquiera sea la forma en que se manifieste y al lado de la corrección de los errores "in iudicando" o "in procedendo" en que hubiera podido incurrir la sentencia impugnada y que corresponde apreciar, esencialmente, a la casación ordinaria, no ha perdido nunca la función de nomofilaxis del Ordenamiento jurídico que le acompañó desde sus orígenes ni la estrechamente ligada a ella de unificación de los criterios interpretativos y aplicativos de ese mismo Ordenamiento. Así se desprende, por lo demás, del carácter de supremo intérprete de la legalidad ordinaria que implícitamente asigna a este Tribunal el art. 123.1 de la Constitución y explícitamente le reconoce el art. 1º.6 del Código Civil.

Y es que este recurso no puede convertir al Tribunal Supremo en una suerte de órgano consultivo de las entidades legitimadas para interponerlo, ni constituir un medio que prácticamente soslaye la imposibilidad de acudir a la casación ordinaria o a la para unificación de doctrina, de tal modo que, en cada ocasión en que esta imposibilidad se presente, dichas entidades se apresuren a interponerlo con la finalidad exclusiva de procurarse un medio de asegurar el reconocimiento futuro de sus posiciones sin sujetarse al estricto cumplimiento de los requisitos que lo habilitan y que han sido enunciados con anterioridad. Esta anómala y desviada utilización de la modalidad casacional en interés de la ley convertiría, de facto, al Tribunal Supremo en un Tribunal donde, sin interés general alguno predicable de la conclusión jurídica que cupiera extraer del fallo impugnado y al hilo de un mero interés particularizado, en este caso, de la Administración provincial recurrente, lo único que se persiguiera y consiguiera no fuera otra cosa que una resolución preventiva de la anulación jurisdiccional posterior de actuaciones administrativas contrarias a Derecho.

Se incumple, además, en este supuesto el requisito esencial de que la doctrina postulada guarde una verdadera relación o conexión directa con la pretensión y el litigio que hayan conformado el fondo cuestionado en la instancia. En efecto, la doctrina legal solicitada por la parte recurrente se refiere a normas emanadas del Estado que no han sido determinantes del fallo de la sentencia objeto de recurso, por lo que no se cumple el presupuesto propio del recurso de casación en interés de ley a que se refiere el art. 100.2 de la Ley Jurisdiccional, conforme al cual sólo puede enjuiciarse a través de este recurso extraordinario la interpretación y aplicación de normas determinantes del pronunciamiento acogido en la sentencia que se recurre.

La sentencia objeto del presente recurso dedica el primer párrafo del Fundamento de Derecho Tercero a exponer la tesis de los recurrentes centrada en que la Ordenanza cuestionada carece de una memoria económica-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trata y sobre la justificación de la cuantía de la tasa propuesta. Y en el párrafo segundo, que constituye la expresión de la ratio decidendi de la sentencia, entendida como la formulación de la regla o razón que constituyen la base necesaria de la decisión judicial específica, se explica que el art. 25 de la Ley 39/1988 de Haciendas Locales dispone que los acuerdos de establecimientos de tasas para financiar los nuevos servicios deberán adoptarse a la vista de informes técnico-económicos en los que se ponga de manifiesto la cobertura del coste de aquéllos y, como en el caso que se enjuicia no se veía la existencia de tales informes y estudios, la Ordenanza impugnada había de anularse.

Sin embargo, el presente recurso tiene como objeto el provocar la manifestación del criterio de este Tribunal sobre la argumentación que la Sala de instancia expuso "obiter dicta" o "dicho de paso" en los tres párrafos siguientes del mismo Fundamento Tercero, en los que se sienta la incompetencia de la Diputación Provincial de Ourense para establecer una tasa por la prestación del servicio de agua en el polígono industrial de San Ciprián de Viñas y concellos limítrofes.

La cuestión de la incompetencia manifiesta de la Diputación para establecer el servicio público de suministro de agua, que el art. 25, letra e), de la L.B.R.L. atribuye al municipio, mediante gestión aislada del servicio o asociado en mancomunidades, no había sido suscitada por ninguna de las partes y sin que el Tribunal hubiera hecho uso de la facultad de introducir en el proceso otros motivos relevantes para el fallo distintos de los alegados por las partes, que le confiere el art. 65.2 de la Ley de la Jurisdicción. Y no es que las consideraciones que la parte recurrente hace acerca de la competencia de la Diputación Provincial para establecer el servicio público de agua en ciertos casos resulten cuestionables. Lo que aquí se quiere poner de relieve es que se trata de una cuestión que no fue suscitada por ninguna de las partes durante la litis, ni constituye la auténtica ratio decidendi de la sentencia, con lo que la doctrina legal que se solicita acerca de ella es ajena a la propia fundamentación del fallo impugnado.

De este forma, la doctrina legal cuya formulación se solicita resulta improcedente tanto desde el punto de vista procesal como material, porque, por una parte, prejuzga una pretensión anulatoria distinta de la realmente esgrimida, pues la parte recurrente en instancia solicitó la anulación de la Ordenanza Fiscal no por incompetencia de la Diputación Provincial para prestar el servicio de suministro de agua cuya tasa regula la Ordenanza, sino por la falta de un trámite esencial consistente en no hacer preceder la propuesta de establecimiento de nueva tasa o modificación de la cuantía de una preexistente de una memoria económica-financiera sobre el coste o valor del recurso o actividad de que se trata; por otra parte, el Tribunal no suscitó esa nueva cuestión o motivo impugnatorio en el trámite procesal oportuno, incurriendo así en posible incongruencia.

Por todo lo que antecede, nuestra sentencia tiene que ser desestimatoria de la doctrina legal solicitada, tal como propugnan el Abogado del Estado y el Ministerio Fiscal, quien pone de manifiesto que la sentencia impugnada, amen de no ser errónea, no es, en cuanto al criterio que sienta, gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general -- requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la ley --, está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicar a otros supuestos equivalentes que se presenten. Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal. Y ese temido efecto multiplicador de casos iguales no parece previsible en este caso y ningún dato se da por la corporación recurrente que abone tal posibilidad.

El caso contemplado en este recurso constituye un claro desconocimiento de la significación y alcance que cabe atribuir a la modalidad casacional "en interés de la ley". Tal desviación impugnatoria, lo mismo que cualquier otra motivada por el mero interés en contrariar una resolución judicial desfavorable, implica, a juicio de esta Sala, una utilización temeraria del recurso que, aún sin transcendencia práctica en este caso por la falta de contención que en él se da, la hace acreedora, aunque sólo sea en función aflictiva -- tal y como declararon las Sentencias de 10 de junio de 1998 y 30 de enero de 1999 -- a una expresa imposición de costas, actualmente, además obligada en presencia de lo establecido en el art. 139.2 de la vigente Ley de esta Jurisdicción.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.