STS, 3 de Noviembre de 2004
| Ponente | D. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA |
| ECLI | ES:TS:2004:7079 |
| Número de Recurso | 5805/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 3 de Noviembre de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIADª. CELSA PICO LORENZOD. OCTAVIO JUAN HERRERO PINAD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Noviembre de dos mil cuatro.
Visto por esta Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Sociedad Cooperativa Limitada de Viviendas "Luis Labín", representada por el Procurador D. José Pedro Vila Rodríguez, contra la sentencia de 12 de mayo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso contencioso administrativo 1.452/1996, en el que se impugna la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de 1 de agosto de 1996, por la que se adjudica a la Cooperativa Limitada Vitra Castilla y León la finca nº 1 resultante del Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación GT-22. Ha sido parte recurrida el Ayuntamiento de Burgos, representado por la Procuradora de los Tribunales Dña. María Eva de Guinea Ruenes.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, de fecha 12 de mayo de 1999, que contiene el siguiente fallo: "desestimar íntegramente el recurso interpuesto por la Sociedad Cooperativa Limitada de Viviendas "Luis Labín", representada por ..., contra la resolución reseñada en el encabezamiento de esta sentencia, la que se declara conforme a derecho".
Notificada la sentencia se preparó recurso de casación por la representación procesal de la referida Sociedad Cooperativa Limitada de Viviendas "Luis Labín", que se tuvo por preparado mediante providencia de 9 de julio de 1999, con emplazamiento de las partes y remisión de las actuaciones a esta Sala.
Con fecha 16 de septiembre de 1999 se interpone el recurso, haciendo valer un único motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción por infracción de los arts. 82.1 y 2, 89.1 y disposición final primera de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, así como el art. 22.1 y 2 del Real Decreto 390/96, solicitando que se case la sentencia recurrida y se estime en todas sus partes el recurso contencioso administrativo interpuesto.
Mediante providencia de 15 de febrero de 2001 se admitió el recurso y por providencia de 23 de marzo de 2001 se dio traslado del escrito de interposición a la representación del Ayuntamiento de Burgos, para formalización del escrito de oposición, que cumplimentó mediante escrito presentado el 8 de mayo de 2001.
Finalmente se señaló para votación y fallo el día veintisiete de octubre de dos mil cuatro, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. OCTAVIO JUAN HERRERO PINA, Magistrado de la Sala. .
El único motivo de casación que se articula en el escrito de interposición del recurso al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por infracción de los arts. 82.1 y 2, 89.1 y disposición final primera de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, así como del art. 22.1 y 2 del Real Decreto 390/96, se funda en la alegación de que tales preceptos, que regulan la intervención y composición de la Mesa de Contratación, son de aplicación a falta de una regulación específica sobre la materia por parte de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, y en este caso, como se reconoce en la sentencia impugnada, dicho órgano fue sustituido por la Comisión Informativa de Hacienda, que se regula en disposiciones de distinto rango normativo y no cumple los requisitos para considerarla válidamente constituida en el ejercicio de las competencias propias y específicas de una mesa de contratación, tanto por sus distintas funciones como por su diferente composición y creación, por lo que son nulas sus resoluciones o propuestas en aplicación del Art 62.1.e) de la Ley 30/92.
La sentencia impugnada, tras hacer referencia a la composición de la mesa de contratación según el Art. 82 de la Ley 13/95 y el Art. 22 del Real Decreto 390/96, señala que: "en el expediente la llamada mesa de contratación ha sido sustituida por la Comisión Informativa de Hacienda, que está integrada por Concejales de todos los grupos políticos, siendo el Alcalde o en quién este delegue el presidente de la misma y estando asistida por el Secretario de la Corporación o funcionario en quién este delegue -el Jefe de la Sección en este caso- a lo que hay que añadir que el precitado artículo 82 y en general todas las referencias a la mesa de contratación de la Ley 13/95, según la disposición final primera carecen del carácter básico, pudiendo ser objeto de sustitución por parte de la Comunidad Autónoma, lo que supone, unido a que ha intervenido un órgano de equivalente composición, que se excluya la nulidad radical del Art. 62 de la LPA y en su lugar se hable de anulabilidad, la que tampoco puede considerarse exista en este caso ya que no puede hablarse de indefensión, ya que intervenido un órgano de composición plural de forma igualitaria respecto de todos los concursantes.
En cualquier caso una eventual declaración de nulidad únicamente daría lugar a una retroacción de actuaciones para que intervenga en la tramitación un órgano de equivalente composición, careciendo de trascendencia respecto al resultado recurrido, lo que por razones de economía debe descartarse".
En su escrito de oposición al recurso de casación, la representación procesal del Ayuntamiento de Burgos señala que la recurrente insiste en un defecto formal, como es la sustitución de la Mesa de Contratación por la Comisión de Hacienda, que la propia sentencia de instancia ya ha examinado y entiende que el posible defecto en ningún caso sería determinante de anulabilidad del acuerdo, por cuanto no provoca indefensión ni se omiten requisitos indispensables, aspectos que no se fundamentan por el recurrente. Tras señalar que el Ayuntamiento de Burgos y de conformidad con todos los Grupos Políticos representados en la Corporación, ha sustituido la Mesa de contratación por la Comisión Informativa de Hacienda, defiende la postura de que dicha sustitución por una Comisión de composición plural y más amplia, integrada por Concejales de todos los Grupos Políticos y asistida por el Secretario de la Corporación o funcionario en quién este delegue, no infringe el ordenamiento jurídico y garantiza plenamente los principios de publicidad, concurrencia, imparcialidad e igualdad de los licitadores, añadiendo que el concurso habría de tener el mismo resultado a propuesta de la Mesa de Contratación.
La resolución del recurso requiere efectuar una referencia a la configuración de la Mesa de contratación y su intervención en el procedimiento de adjudicación.
El artículo 82 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo configura la Mesa de contratación como un órgano de carácter técnico que auxilia o asiste al de contratación para la adjudicación correspondiente. Su carácter técnico resulta tanto de las funciones que se le encomiendan como de su composición, en cuanto se establece en dicho precepto la exigencia de que entre los vocales figure un funcionario que tenga atribuido el asesoramiento jurídico del órgano de contratación y un interventor.
A tal efecto la Mesa lleva a cabo la calificación previa de los documentos presentados en tiempo y forma, procede, en acto público, a la apertura de las proposiciones presentadas por los licitadores, valora las mismas de acuerdo con los criterios indicados en los pliegos de cláusulas administrativas particulares y efectúa la correspondiente propuesta al órgano de contratación que ha de llevar a cabo la adjudicación del contrato, a cuyo efecto puede solicitar cuantos informes técnicos considere precisos (Arts. 82 y 89, Ley 13/95).
La propuesta de la Mesa de contratación no crea derecho alguno a favor del empresario y tampoco vincula al órgano de contratación, sin embargo, cuando este órgano no adjudique el contrato de acuerdo con la propuesta formulada por la Mesa de contratación deberá motivar su decisión (Art. 82.3).
Finalmente la Ley impone la intervención de la Mesa de contratación en el procedimiento de adjudicación, salvo que intervengan las Juntas de Contratación a que se refiere el Art. 12.4 de la Ley y lo dispuesto para el procedimiento negociado.
Se desprende de todo ello, que la intervención de la Mesa de contratación en el procedimiento afecta de manera fundamental a la formación de la voluntad del órgano de contratación, por cuanto la propuesta incluye la valoración de las proposiciones de los licitadores y, aunque no tenga carácter vinculante, constituye la motivación fundamental de la resolución de adjudicación cuando se acomoda a la propuesta y, en caso contrario, exige una motivación específica que justifique la razón de la adjudicación no conforme con la propuesta.
Por lo que se refiere al régimen de la contratación administrativa en el ámbito de la Administración Local, tras la unificación producida por la Ley 13/1995, viene constituido por la legislación del Estado y, en su caso, por la de las Comunidades Autónomas en los términos del artículo 149.1.18ª de la Constitución, como expresamente señala el artículo 112 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobó el texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, sin perjuicio de las concretas especificaciones que se contienen en dicho texto refundido.
A tal efecto y por lo que se refiere a la Mesa de contratación la única previsión es la relativa a su composición (Art. 113.3ª), por lo que resulta de aplicación lo previsto en la legislación estatal, es decir, la regulación contenida en la Ley 13/1995 que antes hemos examinado.
Es cierto que queda a salvo lo que al respecto pueda establecer la Comunidad Autónoma en el ejercicio de sus competencias normativas en la materia, dado que, según resulta de la disposición final primera de la Ley 13/1995, no tienen carácter de legislación básica el Art. 82 y cuantas referencias se hagan a la Mesa de contratación en otros artículos, que, por lo tanto, sólo serán de aplicación general en defecto de regulación específica de la Comunidad Autónoma.
Sin embargo en este caso, en el que ambas partes admiten que la Comunidad de Castilla y León no había dictado normas específicas al respecto, ha de estarse a la normativa estatal y concretamente a la Ley 13/95 aplicable al caso por razones temporales, que exige la intervención en el procedimiento de adjudicación del contrato, por concurso, de la Mesa de contratación, con la composición establecida en la normativa local.
A la vista de dicho régimen jurídico ha de examinarse el alcance de la infracción que se denuncia, consistente en la sustitución de la Mesa de contratación por la Comisión Informativa de Hacienda del Ayuntamiento de Burgos, que fue la que realizó la propuesta cuya aceptación por la Comisión de Gobierno determinó la adjudicación del concurso por resolución de 1 de agosto de 1996.
Es claro que con tal proceder se han vulnerado los artículos 82.1 y 2 y 89.1 de la Ley 13/1995, que se invocan por la entidad recurrente, pues la propuesta de contratación no se ha formulado por el órgano competente y facultado al efecto por los indicados preceptos.
Por otra parte, se trata de un órgano específico de carácter técnico establecido con la finalidad de auxiliar al órgano de contratación, por lo que no puede sostenerse con éxito su sustitución por otros órganos, como las Comisiones Informativas a que se refieren los artículos 123 y siguientes del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que aprueba el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales, cuya función de informe, estudio y consulta respecto de los asuntos sometidos a la decisión del Pleno y de la Comisión de Gobierno cuando actúe en competencias delegadas del pleno, va referida a las concretas materias que se le atribuyan a cada una, están compuestas exclusivamente por miembros de la Corporación (art.123.1) -aun cuando en este caso esté asistida por el Secretario de la Corporación o funcionario en quién este haya delegado- y dicha composición se acomoda a la proporcionalidad existente entre los distintos grupos políticos representados en la Corporación, poniendo de manifiesto su diferente naturaleza, finalidad, competencias y composición respecto de las Mesas de contratación, que impide la pretendida sustitución en cuanto supone desconocer tales aspectos normativos y, en todo caso, el ejercicio de competencias no atribuidas por el ordenamiento jurídico por un órgano de distinta naturaleza, cuya composición responde a la representación política en la Corporación y no a la función técnica que representa la formulación de la propuesta de contratación. A tal efecto es significativo que la propuesta formulada en este caso por la Comisión Informativa de Hacienda con fecha 29 de julio de 1996 se dice adoptada con los votos a favor de los miembros del Partido Popular y de Izquierda Unida y la abstención del Partido Socialista Obrero Español.
También ha de hacerse notar el hecho de que en acta inicial de apertura de proposiciones de 10 de abril de 1996, se hace constar su realización por la Mesa de Contratación, de la misma forma que se refleja en las solicitudes de informes de fecha 6 de mayo de 1996 a la Coordinadora de Administración Social, Interventor de Fondos y Servicio de Urbanismo, que "servirán de base a la propuesta de la Mesa de Contratación", a pesar de lo cual y llegado el momento de formular la propuesta se sustituye la intervención de la Mesa de Contratación por la Comisión Informativa de Hacienda.
Finalmente, como ya se ha indicado antes, la función básica de la Mesa de Contratación, consiste, precisamente, en la formulación de la correspondiente propuesta al órgano de contratación, que constituye un elemento esencial del procedimiento en cuanto contribuye de manera relevante a la resolución y adjudicación del concurso, incluyendo la valoración de las proposiciones de los licitadores y conformando, en general, la motivación fundamental de la resolución de adjudicación cuando se acomoda a la propuesta y, en caso contrario, exigiendo una motivación específica que justifique la razón de la no adjudicación conforme con la propuesta, por lo que la omisión de la misma o la formulación por órgano de distinta naturaleza y no competente para ello, como es el caso de la Comisión Informativa de Hacienda, que carece de toda eficacia jurídica, supone prescindir de un elemento esencial del procedimiento, que vicia radicalmente el mismo y por ello debe entenderse constitutivo de un vicio de nulidad absoluta, de acuerdo con el artículo 62.1 e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Es reiterada la jurisprudencia que así lo entiende cuando se omite un trámite esencial (Ss. 16-1-2004, 6-2-2004, 19-2-2004).
Es de señalar al respecto que el recurrente invoca en el motivo de casación, con carácter principal, la nulidad al amparo de dicho precepto, lo que justifica la ausencia de argumentación sobre la posible indefensión, que constituye requisito para apreciar la anulabilidad y que la parte recurrida alega en su escrito de oposición.
Todo ello lleva a considerar que la sentencia impugnada, al resolver en los términos antes expuestos, infringe los preceptos invocados por el recurrente en el único motivo de casación que se hace valer, pues con referencia a la posibilidad de sustitución de la Mesa de contratación por la Comunidad Autónoma -que no se ha producido en este caso- y valorando la intervención de la Comisión Informativa de Hacienda como de un órgano de equivalente composición -que tampoco responde a la valoración que antes hemos hecho-, excluye la nulidad radical y entiende que no se ha producido indefensión que justifique la anulabilidad, por esa intervención de un órgano de composición plural de forma igualitaria respecto de todos los concursantes, invocando razones de economía procesal en cuanto considera que el resultado hubiera sido el mismo, planteamiento que no se ajusta a la interpretación que sobre el alcance de tales preceptos y de la intervención de la Mesa de contratación se han reflejado en los anteriores fundamentos de derecho.
En consecuencia procede la estimación del motivo de casación.
La estimación del motivo de casación invocado impone a la Sala, de acuerdo con el art. 95 de la Ley de Jurisdicción, la resolución del recurso dentro de los términos en que aparezca planteado el debate.
A tal efecto, como se ha indicado antes, la formulación de la propuesta al órgano de contratación por órgano distinto de la Mesa de contratación, no competente para ello y de naturaleza y composición diferente, como es el caso de la Comisión Informativa de Hacienda, implica una actuación carente de toda eficacia, y supone prescindir de un elemento esencial del procedimiento, que debe entenderse constitutivo de un vicio de nulidad absoluta, de acuerdo con el artículo 62.1 e) de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, lo que lleva estimar el recurso contencioso administrativo en la pretensión principal de la demanda, de declaración de nulidad del acto impugnado, que al estar fundada en un defecto procedimental determina la retroacción de actuaciones al momento inmediatamente anterior para su subsanación, a fin de que se formule la oportuna propuesta por la Mesa de contratación y se resuelva en consecuencia. Sin que haya lugar a la expresa condena en costas en la instancia ni respecto de este recurso de casación.
Que estimando el motivo de casación invocado, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Sociedad Cooperativa Limitada de Viviendas "Luis Labín", contra la sentencia de 12 de mayo de 1999, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso contencioso administrativo 1.452/1996, y en su virtud: casamos y anulamos la citada sentencia; y estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la citada Sociedad Cooperativa contra la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Burgos de 1 de agosto de 1996, por la que se adjudica a la Cooperativa Limitada Vitra Castilla y León la finca nº 1 resultante del Proyecto de Reparcelación de la Unidad de Actuación GT-22, declaramos su nulidad, con retroacción de actuaciones para que se formule la oportuna propuesta por la Mesa de contratación y se resuelva en consecuencia. Sin que haya lugar a la expresa condena en costas en la instancia ni respecto de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, Don Octavio Juan Herrero Pina, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha, de lo que como Secretaria, certifico.
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