STS, 19 de Octubre de 2005
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2005:6288 |
| Número de Recurso | 6033/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 19 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
RAMON TRILLO TORRESJUAN JOSE GONZALEZ RIVASNICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLENPABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAJOSE DIAZ DELGADO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Octubre de dos mil cinco.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el número 6033/1999 ante la misma pende de resolución, interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ARUCAS, representado por el Procurador don José Luis Pinto Marabotto, contra la sentencia de 23 de abril de 1999 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
Siendo parte recurrida la FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE CANARIAS, que no ha comparecido en esta fase de casación.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS;
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- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación de Servicios Publicos de la UGT de Gran Canaria contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Arucas de 12 de abril de 1996.
-
- Anular la reserva que en beneficio del personal laboral se hace de las plazas señaladas en el antecedente de hecho segundo de esta sentencia, excepto las de auxiliar administrativo, debiendo proveerse las plazas afectadas por esta sentencia por personal funcionario.
-
- No imponer las costas del recurso".
Notificada la anterior sentencia, por la representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ARUCAS se promovió recurso de casación y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"dictando sentencia que revoque la recurrida y desestime la demanda en su integridad, declarando conforme a derecho el acto administrativo normativo recurrido. (...)".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 4 de octubre de 2005.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala
El proceso de instancia lo inició la FEDERACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS DE LA UNIÓN GENERAL DE TRABAJADORES DE CANARIAS, mediante un recurso contencioso- administrativo dirigido contra la decisión del Acuerdo de 17 de mayo del Pleno Municipal del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ARUCAS que creó en la plantilla de personal para 1996 las siguientes plazas de personal laboral: Arquitecto (1), Ingeniero Técnico Agrícola (1), Coordinador de Cultura (1), Director de Instalaciones Deportivas (1) , Técnico en Informática (1), Graduado Social (1), Delineante (1) y Auxiliares Administrativos (13).
La sentencia aquí recurrida de casación estimó en parte el anterior recurso contencioso- administrativo; anuló la reserva que en beneficio del personal se hacía de esas plazas antes señaladas, con excepción de las de Auxiliar Administrativo; e incluyó este otro pronunciamiento: "debiendo proveerse las plazas afectadas por esta sentencia por personal funcionario".
La motivación de ese fallo se resume en las ideas principales que siguen. Que el artículo 15.1.c) de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP- (Ley 30/1984, de 2 de agosto) no es básico (al amparo de lo establecido en el artículo 149.1.18 de la Constitución -CE-), pero sí lo es el principio general de que el personal de las Administraciones públicas debe ser funcionario salvo excepciones en puestos muy concretos. Que dicho artículo 15.1.c) es de aplicación supletoria para las otras Administraciones públicas no incluidas en el ámbito de la LMRFP. Que sólo los puestos litigiosos de Auxiliares Administrativos son subsumibles en las excepciones de posibilidad de personal laboral que enumera el tan repetido artículo 15.1.c). Y que los otros puestos impugnados podrían tener encaje inicial en la excepción referida a los que "correspondan a áreas de actividades que requieran conocimientos especializados cuando no existan Cuerpos o Escalas de Funcionarios cuyos miembros tengan la preparación específica necesaria para su desempeño", pero el Ayuntamiento de Arucas no ha cumplido con la carga, que a él incumbía, de probar esa inexistencia de Cuerpos que la mencionada excepción establece como condición necesaria para que pueda operar ese específico supuesto de autorización de régimen laboral.
El presente recurso de casación lo ha interpuesto el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ARUCAS, que invoca en su apoyo un sólo motivo, deducido por el cauce de la letra D) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional de 1998 aquí aplicable, en el que denuncia la infracción, por su aplicación indebida, del artículo 15.1.c) de la citada Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública -LMRFP-. La argumentación básica empleada para defender ese reproche casacional consiste en sostener que es incorrecta tanto la aplicación supletoria del artículo 15.1.C) de la LMRFP, como esa invocación que se hace del principio constitucional de preferencia de régimen estatutario salvo concretas excepciones legalmente autorizadas.
Ese planteamiento inicial se desarrolla y justifica con estos tres ordenes de razones:
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La supletoriedad de la LMRFP está prevista en lo que se refiere a sus normas que definen el régimen de los empleados públicos y no respecto de sus reglas organizativas (significado que ha de reconocerse a ese artículo 15.1.c).
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La regulación que sobre la materia aquí controvertida incluye la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, es un sistema cerrado, sin lagunas, que impide la aplicación de otras normas por vía analógica.
Se encuentra en su artículo 92.2, que determina de modo minucioso los puestos que quedan reservados para el personal sujeto al estatuto funcionarial y configura inicialmente esa reserva para estos cuatro cometidos: (1) ejercicio de autoridad, (2) fe pública y asesoramiento legal preceptivo, (3) control y fiscalización interna de la gestión económica y presupuestaria y (4) Contabilidad y Tesorería.
Sin embargo, ninguna de las plazas controvertidas contiene funciones que siquiera sean fronterizas con los cuatro apartados anteriores.
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La última previsión del artículo 92.2 de la LRBRL tampoco es una regulación incompleta que deba llenarse mediante el traslado de las normas del Estado (se trata del siguiente párrafo de ese precepto: "aquellas funciones que, en desarrollo de la presente ley, se reserven a los funcionarios para la mejor garantía de la objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función").
Y en relación con lo anterior debe recordarse que la autonomía tiene carta de naturaleza en el artículo 140 CE y que el sistema de fuentes de los Ayuntamientos quedó nítidamente señalado por el Tribunal Constitucional en la STC 214/1989, de 21 de diciembre de esta manera: 1.- Legislación básica del Estado; 2.- Legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas; y 3.- Potestad reglamentaria de los propios municipios, inherente a la autonomía que les garantiza el artículo 140 CE.
Al abordarse el estudio de ese único motivo de casación debe comenzarse con la afirmación de que es acertada la crítica que en él se realiza sobre la aplicación que la Sala de instancia hace del artículo 15.1.c) de la Ley 30/1984, y también lo es su argumentación consistente en que el deslinde entre lo funcionarial y lo laboral, en lo que hace al personal al servicio de las Entidades locales, se encuentra el artículo 92.2 de la LRBRL.
Sin embargo, lo anterior no permite la acogida de ese motivo. Para el éxito de un recurso de casación no basta con que la infracción en él denunciada pueda ser apreciada en la motivación de la sentencia impugnada, es necesario, además, que esa infracción sea trascendente para lo que se decidió en el fallo e imponga por ello la sustitución de este último. Y esta sustitución no sería aquí obligada, aunque se acogiera la tesis argumental del recurso de casación, por lo que se expone a continuación.
La doctrina de la sentencia de 14 de febrero de 2002 del Tribunal Constitucional (STC 37/2002), que rechazó la cuestión de inconstitucionalidad que fue planteada en relación con el artículo 92.2 de la LRBRL, determina unos patrones interpretativos sobre ese precepto cuya aplicación al presente caso conducen a la solución desestimatoria de la casación que ya ha sido adelantada.
En ese pronunciamiento del TC se invoca la doctrina de la anterior STC 99/1987, de 11 de junio, sobre manera de operar de la reserva que establece el artículo 103.3 CE para que sean regulados por Ley diversos ámbitos de la función pública.
En esta línea, se recuerda que entre esos ámbitos se encuentra el estatuto de la función pública y que, en cuanto al alcance de dicho estatuto, ha de considerarse comprendida la normación relativa al modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones públicas. También se subraya que, habiendo optado la Constitución por un régimen estatutario, con carácter general, para los servidores públicos, habrá de ser la Ley la que determine en qué casos y con qué condiciones pueden reconocerse otras posibles vías de acceso al servicio de la Administración pública. Y se dice igualmente que la normación que se haga en virtud de esa reserva constitucional habrá de ser dispuesta por el legislador en términos tales que sea reconocible en la Ley misma una determinación material suficiente de los ámbitos incluidos en el estatuto funcionarial, descartándose, de este modo, todo apoderamiento explícito o implícito a la potestad reglamentaria para sustituir a la norma de Ley en la labor que la Constitución le encomienda.
Esa misma STC 37/2002, cuando en concreto analiza el segundo inciso del artículo 92.2, dice que es cierto que en él no se especifica que concretas funciones han de ser desempeñadas por el personal sujeto al estatuto funcionarial y remite su determinación al desarrollo del mismo. Añade que, sin embargo, tal remisión no puede considerarse incondicionada o carente de límites pues en el propio precepto se disponen los criterios o parámetros que han de inspirar, en su desarrollo, la determinación de las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios públicos, cuales son las garantías de objetividad, imparcialidad e independencia en el ejercicio de la función pública. Y afirma que esos criterios, aunque genéricos en su formulación, imponen una efectiva sujeción en la determinación de las funciones que han de ser desempeñadas por personal sujeto al estatuto funcionarial.
Se completa lo anterior con el razonamiento de que ese artículo 92.2 contiene una determinación que sería, por sí, suficiente de las funciones que han de ser desempeñadas por funcionarios públicos y, "a sensu contrario", de las que no pueden ser encomendadas a personal contratado. Y, con referencia directa ese segundo inciso, se dice que ese personal contratado no podrá ocupar aquellos puestos de trabajo que impliquen el ejercicio de las funciones que se exijan para mejor garantía de objetividad, imparcialidad e independencia.
Los patrones interpretativos que para ese segundo inciso del artículo 92.2 de la LRBRL se derivan de la jurisprudencia constitucional que acaba de sintetizarse son, a juicio de esta Sala, estos que continúan:
1) Aquellos puestos de trabajo cuyas funciones o cometidos exterioricen una actividad de la Administración que tenga una directa trascendencia para la situación jurídica de otros sujetos de derecho (ajenos o no a su organización), y en la por ello sean relevantes esas notas de objetividad, imparcialidad e independencia, habrán de ser necesariamente encomendados a personal funcionarial.
2) Corresponde a la Administración la carga de demostrar que en las funciones de un determinado puesto resultan indiferentes esas notas que han sido enunciadas.
3) Consiguientemente, la validez de los puestos de trabajo laborales estará condicionada inexcusablemente a que, en el acto que los haya creado con ese expreso carácter contractual y no estatutario, esté bien visible y justificado que los cometidos y funciones profesionales asignados a los titulares de tales puestos, por sus específicas características, hacen indiferente esas nota de que se viene hablando.
Lo que acaba de exponerse hace que no pueda compartirse esa validez que el Ayuntamiento recurrente de casación reclama para la actuación administrativa que fue objeto de impugnación en la instancia. Y esto porque no basta para ello, como se hace en esta casación, con la mera invocación de lo establecido en ese artículo 92.1 2 de la LRBRL; habría sido necesario, y no se ha hecho así, que se detallaran las funciones y cometidos de los puestos litigiosos.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación.
Y con imposición de las costas a la parte recurrente al no ser de apreciar circunstancias que justifiquen otro pronunciamiento (artículo 139 de la LJCA de 1998).
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por interpuesto por el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ARUCAS contra la sentencia de 23 de abril de 1999 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Las Palmas de Gran Canaria del Tribunal Superior de Justicia de Canarias.
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- Imponer a la parte recurrente las costas correspondientes a esta fase de casación.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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