STS, 25 de Enero de 2006

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias con sede en Oviedo, Sección Primera, dictó Sentencia, el diecinueve de febrero de dos mil uno, en el Recurso número 2033 de 1996, en cuya parte dispositiva se establecía: "Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de doña Isabel y 7 más contra el Acuerdo plenario del Ayuntamiento de Gijón de fecha 13 de septiembre de 1996, que se anula y deja sin efecto por ser contrario a Derecho en cuanto resolvió adjudicar directamente la parcela municipal a la entidad mercantil Parque Isabel S.A., siendo nulos los posteriores actos que sean consecuencia de dicho acuerdo municipal. Sin costas".

En escrito de uno de marzo de dos mil uno, el Procurador Don Luis Álvarez Fernández, en nombre y representación del Ilustre Ayuntamiento de Gijón, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha diecinueve de febrero de dos mil uno.

La Sala de Instancia, por Providencia de cinco de marzo de dos mil uno, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de diez de abril de dos mil uno, la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo, en nombre y representación del Ilustre Ayuntamiento de Gijón, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de trece de junio de dos mil uno.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día dieciocho de enero de dos mil seis, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

Constituye el objeto del recurso extraordinario de casación que la Sala resuelve la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias de diecinueve de febrero de dos mil que estimó el recurso núm. 2033 de 1.996 interpuesto por el Procurador Sr. Vázquez Talenti en nombre y representación de D.ª Isabel y siete personas más en su condición de Concejales del Partido Popular contra el Acuerdo del Pleno del Excmo Ayuntamiento de Gijón de trece de septiembre de mil novecientos noventa y seis que adjudicó a Parque Isabel, S.A. la parcela de propiedad municipal sita en la U.A 43 para uso hotelero, en el precio de 307.953.810 pesetas más IVA, que anuló y dejó sin efecto por ser contrario a Derecho así como los posteriores actos que fueran consecuencia de dicho acuerdo municipal.

La Sentencia recurrida en el fundamento de Derecho cuarto parte de una premisa indiscutida que es que se produjo un contrato de compraventa de un bien patrimonial municipal.

Afirma también que tanto en el supuesto de la inicial adjudicación en subasta de la parcela a N.H. Hoteles S.A., como en la posterior adjudicación directa de la parcela a la mercantil Parque Isabel, S.A. la legislación aplicable era la Ley de contratos del Estado por aplicación de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Primera de la entonces vigente Ley 13/1995 así como la Ley de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril , el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de Régimen Local, Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril y el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, Real Decreto 1732/1986, de 13 de junio .

Continúa la Sentencia afirmando que los contratos privados de las Administraciones Públicas se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas administrativas específicas, por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, y en cuanto a sus efectos y extinción por las normas de derecho privado.

Pero dice también que los contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y demás negocios jurídicos análogos sobre bienes inmuebles se regirán por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas aplicables a cada caso. Remisión que en el caso concreto debe entenderse realizada tanto al art. 80 del Texto Refundido de Régimen Local , como al art. 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y no al art. 120 del Texto refundido que no es el específico para los casos de los contratos como el que nos ocupa. Reenvío que se prevé en el art. 9 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas , reformado por la Ley 53/1999 , y que recoge el criterio jurisprudencial y legal que ya venía establecido en los artículos 80 y 112 del Texto Refundido y del Reglamento de Bienes.

En el fundamento quinto la Sentencia excluye la aplicación del procedimiento negociado previsto en la nueva Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, pues ese procedimiento según el art. 76 de la Ley 13/1995 entonces vigente, sólo procede en los casos determinados en el libro II de dicha Ley para cada clase de contrato, y en el libro II no aparece el contrato de compra venta como tipo de contrato que permita la utilización del procedimiento negociado sin publicidad, de tal modo que no vale la invocación que hace la parte demandada del art. 141 referente al contrato de obras.

Descarta también la aplicación del art. 168 de la Ley del Suelo de 1.976 , Real Decreto 1346/1976 de 9 de abril , ya que para ello hubiera sido necesario que la subasta hubiera quedado desierta, lo que no ocurrió puesto que hubo un adjudicatario, con lo que quedó perfeccionado el contrato privado siendo cosa distinta que luego no se llegará a formalizar el contrato por causas cuyo análisis, dice, no proceden en este recurso, ni importan para su resolución.

Concluye que la venta debió realizarse en subasta pública aplicando los artículos 80 y 112 del Texto Refundido de Régimen Local y del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, respectivamente, por lo que no habiéndose adjudicado así, se han conculcado dichos preceptos así como los principios de la contratación pública por lo que se anula el acuerdo recurrido en ese extremo así como toda la actuación posterior que fuera consecuencia del acuerdo plenario.

Para la mejor comprensión de las cuestiones que habremos de resolver al enfrentar el conocimiento de los motivos de casación que plantea la Corporación recurrente se hace preciso efectuar una breve sinopsis de los hechos que resultan del expediente administrativo: Así y según resulta del folio 10 del expediente la Corporación municipal gijonesa sacó la parcela de propiedad municipal sita en la U.A 43 para uso hotelero a subasta en una primera ocasión en siete de mayo de mil novecientos noventa y uno quedando la misma desierta, folio 10 del expediente.

Sacado el bien citado de nuevo a subasta existe al folio 38 del expediente la adjudicación provisional de la parcela a N.H. Hoteles S.A., mediante acuerdo de veinte de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro. Por decisión del Pleno municipal de trece de enero de mil novecientos noventa y cinco se produjo la adjudicación definitiva de la parcela a N.H. Hoteles, S.A., folio 41 del expediente.

Tras varios requerimientos para el otorgamiento de la escritura pública para cuyo acto el Ayuntamiento había tenido dificultades en cuanto al título de transmisión en relación con la superficie de la parcela, N.H., Hoteles, S.A., se dirigió al Sr. Alcalde mediante carta fechada el veinticinco de julio de mil novecientos noventa seis, folio 63 del expediente, en la que manifestaba que "por elementos circunstanciales imprevisibles se apartaba de la continuación del procedimiento de venta de la parcela municipal que se le había adjudicado".

Como consecuencia de lo anterior el Ayuntamiento de Gijón adoptó un Acuerdo el trece de septiembre de mil novecientos noventa y seis en el que dejó sin efecto la adjudicación de la parcela a N.H. Hoteles S.A., declaró desierta la venta de la parcela y adjudicó la misma a Parque Isabel S.A. en la suma de 307.953.810 pesetas, folio 141 del expediente. Ese fue el Acuerdo recurrido y anulado por la Sentencia de instancia aquí recurrida.

El recurso interpuesto por el Excmo Ayuntamiento de Gijón contiene dos motivos de casación. El primero al amparo del apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la jurisdicción por infracción de los artículos 80 y 120.1.6 del texto refundido de disposiciones vigentes en materia de régimen local y del art. 112.1 del Reglamento de Bienes de las entidades locales , y de la doctrina jurisprudencial relativa a su aplicación, así como de la Disposición Transitoria Primera y del art. 141 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo , de Contratos de las Administraciones Públicas.

El motivo reconoce que el procedimiento adecuado para la enajenación de bienes patrimoniales de titularidad municipal es la subasta. Y cita, para compartir esa afirmación con la Sentencia que recurre, los artículos 80 del Texto Refundido de Régimen Local y 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , pero niega que enajenar un bien patrimonial por un procedimiento diferente a la subasta conculque el ordenamiento jurídico, y que no sea de aplicación al supuesto de autos el art. 120.1.6 del Texto Refundido de Régimen Local .

Añade el motivo que la contratación directa es una forma más de contratación de las Corporaciones Locales aplicable a todos los contratos sea cual sea su naturaleza o contenido siempre y cuando se cumplan los presupuestos necesarios para ello como dice que sucede en el caso de autos. Precisamente, a juicio de la Corporación recurrente el núm. 6 del apartado 1 del art. 120 del Texto Refundido de Régimen Local permite excepcionalmente de modo directo suscribir un contrato cuando no se puede concluir el contrato, como sucedió en este caso porque el empresario se aparta del mismo y en el contrato en el que se adjudica directamente en este caso la parcela para uso hotelero no hay especulación o problema alguno.

Mantiene también el Ayuntamiento recurrente que tras la Ley 13/1995 la contratación directa ha de entenderse sustituida por el procedimiento negociado sin publicidad que ha sido aceptada como medio de adjudicación de los contratos privados de las Administraciones Públicas por la Junta Consultiva de Contratación.

El motivo ha de estimarse. El art. 80 del Real Decreto Legislativo 781 de 1986, de 18 de abril , Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de régimen local afirma que "las enajenaciones de bienes patrimoniales habrán de realizarse por subasta pública" y el art. 112.1 del Reglamento de bienes de las Entidades Locales dispone que "las enajenaciones de bienes patrimoniales se regirán en cuanto su preparación y adjudicación por la normativa reguladora de la contratación de las Corporaciones locales". Junto a lo expuesto es preciso referirse al contenido del art. 118 del propio Texto Refundido en el que se configuran como "formas de adjudicación de los contratos de las Entidades locales serán las siguientes: 1ª Subasta. 2ª) Concurso. 3ª) Contratación directa".

Para completar el elenco normativo de aplicación al supuesto de autos es preciso referirse al art. 120.1.6 que explícita que: "1. La contratación directa sólo podrá acordarse en los siguientes casos, que deberán justificarse debidamente en el expediente, sin perjuicio de aquellos en que proceda para el contrato de suministros: Los que no llegaran a adjudicarse por falta de licitadores, porque las proposiciones, presentadas no se hayan declarado admisibles, o porque, habiendo sido adjudicadas, el empresario no cumpla las condiciones necesarias para llevar a cabo la formalización del contrato, siempre, en todos los casos indicados, que se acuerden con sujeción a las mismas condiciones y precio no superior a los anunciados, a no ser que por la Corporación se acuerde sacarlos nuevamente a la licitación en las condiciones que en cada caso se establezcan".

Partiendo de cuanto acabamos de exponer es posible concluir manifestando que en este supuesto, y tras las vicisitudes narradas al referirnos a los hechos acontecidos, era lícita y posible la adjudicación de la parcela sita en la U.A. 43 para uso hotelero como hizo el Ayuntamiento recurrente aplicando el art. 120.1.6º del Texto Refundido de las disposiciones vigentes en materia de régimen local porque se cumplían las condiciones precisas para ello. Así conviene recordar que ya había resultado fallida una primera subasta en 1.991 al no existir postores, y que tras la segunda de las subastas en la que se produjo la adjudicación provisional y definitiva del bien, el contrato no llegó a formalizarse porque el empresario no cumplió las condiciones necesarias para llevar a cabo la formalización del mismo.

Esto es lo que ocurrió en el supuesto presente en el que como hemos dicho el contrato no llegó a perfeccionarse ya que el empresario desistió del pago del precio, alegando como expuso en la carta remitida en su momento al Sr. Alcalde la concurrencia de "elementos circunstanciales imprevisibles" que le apartaban de la continuación del procedimiento de venta de la parcela municipal que se le había adjudicado.

En esas circunstancias nada impedía a la Corporación municipal llevar a cabo de acuerdo con lo prevenido en el art. 120.1.6º la contratación directa, puesto que la misma estaba debidamente justificada en el expediente, y se acordó con sujeción a las mismas condiciones y por precio no superior a los anunciados ya que así debe considerarse, sin que pueda tener la menor influencia en este aspecto la ínfima elevación del precio de la parcela entre el establecido para la subasta y el posterior de la adjudicación directa cuando entre ambos contratos habían transcurrido casi dos años.

Frente a lo expuesto no se puede argumentar como hizo la Sentencia de instancia que no se pudiese adjudicar en forma directa la parcela al resultar inaplicable el art. 120.1.6º ya que de acuerdo con su argumentación la remisión establecida por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas para los contratos privados de las Administraciones Públicas y en concreto para el de compra venta, había de entenderse referida de modo exclusivo a los artículos 80 del Texto Refundido y112.1 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales . Completa el argumento, como dijimos, refiriéndose también a la imposibilidad de aplicar el art. 76 de la Ley 13/1995 porque este precepto considera como formas de adjudicación normales por los órganos competentes de contratación la subasta y el concurso. Mientras que el procedimiento negociado sólo procederá en los casos determinados en el Libro II de la presente Ley para cada clase de contrato y en ese libro II no se contempla el contrato de compraventa.

No se puede compartir esa tesis puesto que aun entendiendo que la contratación directa haya sido sustituida por el procedimiento negociado, ese hecho no priva a las Corporaciones Locales de la posible utilización excepcional del art. 120 en los supuestos en él contemplados puesto que el mismo quedó plenamente vigente tras la entrada en vigor de la Ley 13/1995 .

Así resulta también de la Jurisprudencia de esta Sala y Sección expresada en la Sentencia de veinte de abril de mil novecientos noventa y ocho en la que en relación con la adjudicación directa por un Ayuntamiento de la cesión del uso de una parcela, expusimos lo que sigue: "el artículo 83 del Real Decreto Legislativo de 18 de Abril de 1.986 establece que el arrendamiento de bienes patrimoniales de las Entidades Locales se regirá, en todo caso, en cuanto a su preparación y adjudicación por las normas jurídico-públicas que regulen la contratación, y estas normas son, en primer lugar las que el propio Real Decreto-Legislativo contiene en sus artículos 111 y siguientes , entre las que se encuentra el artículo 120.1.6º , que autoriza la contratación directa cuando habiendo sido adjudicado el contrato por subasta o concurso, el adjudicatario no cumpliera las condiciones necesarias para llevar a cabo la formalización del contrato, siempre que se acuerde con sujeción a las mismas condiciones y precio no superior a los anunciados".

El segundo de los motivos con idéntico amparo en el apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción se funda en la infracción del art. 168 de la Ley del Suelo de 1.976 . El precepto citado dispone en su número primero que "la enajenación de terrenos pertenecientes a las Entidades Locales requerirá subasta pública", debiendo cumplirse en ella las condiciones y requisitos que en él se especifican, y añade en el número segundo que "si la subasta quedase desierta, la Corporación podrá enajenar directamente dentro del plazo máximo de un año, con arreglo al precio tipo y estableciendo la obligación de comenzar la edificación en el plazo de 6 meses y terminarla, en otro adecuado a la importancia de la misma".

Realmente este motivo resulta en todo caso superfluo a los efectos del proceso. En primer término por que la Sentencia se refirió a él como argumento ex abundatia puesto que la Corporación recurrente no lo arguyó en su defensa, y, además, lo declaró inaplicable como ahora pretende también el motivo, y, realmente, lo es, por que contempla un supuesto evidentemente distinto, tanto por el ámbito en el que se desenvuelve como por el hecho de que esa posibilidad sólo se contempla para el supuesto de que la subasta hubiera quedado desierta, lo que en el supuesto que resolvemos no ocurrió.

Al estimarse el primero de los motivos del recurso la Sentencia recurrida ha de casarse y declararse nula y dejarse sin ningún valor ni efecto, y, en consecuencia, y de conformidad con lo prevenido en el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción la Sala, en funciones ya de tribunal de instancia, resolverá lo que corresponda dentro de los términos en los que apareciera planteado el debate.

Por ello, y de acuerdo con lo razonado más arriba, procede estimar el recurso contencioso administrativo planteado por el Ayuntamiento de Gijón frente a la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias de diecinueve de febrero de dos mil que anuló el Acuerdo del Pleno del Excmo Ayuntamiento de Gijón de trece de septiembre de mil novecientos noventa y seis que adjudicó a Parque Isabel, S.A. la parcela de propiedad municipal sita en la U.A 43 para uso hotelero, en el precio de 307.953.810 pesetas más IVA, que declaramos conforme a Derecho así como los posteriores actos que fueran consecuencia de dicho acuerdo municipal.

Al estimarse el recurso extraordinario de casación de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción no procede hacer expresa condena en costas y en cuanto a las de la instancia cada parte satisfará las que le correspondan.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN