STS, 6 de Abril de 2004

El Consejo General de Colegios Oficiales de Gestiones Administrativos interpuso recurso contencioso administrativo contra el apartado noveno, punto 3, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, publicado en el BOE número 11 de 12 de febrero de 2002 por Resolución de la Secretaría del Ministerio de la Presidencia de 11 de enero de 2002, por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002.

En el escrito de demanda se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

1. Bajo el epígrafe «hechos»

   La parte actora destaca que en el acta de la Comisión Interministerial de Extranjería de 3 de octubre de 2001 el subsecretario del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales señala «el cambio de filosofía que se ha realizado con la nueva regulación del contingente, dejando de ser un instrumento para regularizar a los extranjeros que se encontraban irregularmente en nuestro país».

2. Bajo el epígrafe «fundamentos de derecho»

   La parte sostiene la nulidad del apartado noveno.3 del Acuerdo impugnado.

   El precepto impugnado cierra el paso a una de las formas de obtener legítimamente un permiso de trabajo y residencia, cual es la solicitud directa de la contratación de un determinado trabajador u oferta nominativa.

   Se contravienen las normas generales de legitimación, requisitos y procedimiento para solicitar y obtener un permiso de trabajo y residencia establecidas en los artículos 70, 71 y 80 y siguientes del Real Decreto 864/2001, por el que se desarrolla la Ley Orgánica 4/2000, modificada por la Ley Orgánica 8/2000.

   Existen tres modalidades para la solicitud de un permiso el trabajo: La oferta nominativa de empleo, la correspondiente al contingente regulado para cada año y la de los Servicios de Empleo a los efectos de completar contingente prevista en el artículo 70.1.3.

   La disposición recurrida produce una interdicción de todas aquellas vías que no sean la obtención del permiso de trabajo y residencia por el sistema de cupo anual de trabajadores extranjeros y su procedimiento, a pesar de que las tres vías señaladas son igualmente legítimas.

   El apartado 2º del punto noveno del Acuerdo dice que las ofertas que no puedan ser gestionadas a través del procedimiento del contingente se gestionarán a través del procedimiento fijado en el Acuerdo. De ello deriva que existe tan sólo un sistema, que es el de contingente o cupo, sin que sea posible la contratación por oferta nominativa de empleo. Ni tan siquiera se admite a trámite, como se desprende del punto 3º del apartado noveno del Acuerdo.

   Este es el cambio de filosofía a que se refiere el subsecretario del Ministerio, al que antes se ha hecho referencia.

   Las normas citadas dejan sin efecto las normas generales sobre procedimiento establecidas en el capítulo II de la sección 5ª del Reglamento, según el cual un extranjero que se encontrara en España podía solicitar permiso de trabajo y residencia de acuerdo con lo establecido en los artículos 80, 81.1 y 83.6 del mismo.

   El Acuerdo priva a los extranjeros de la posibilidad de solicitar permiso de trabajo y residencia y es nulo por contravenir lo dispuesto en la Constitución, en la Ley Orgánica, en el Real Decreto 864/2001 y en la Ley 30/1992. Cita los artículos 62.2 de la Ley 30/1992; 9.3 de la Constitución; 97 de la Constitución; 51 de la Ley 30/1992; la Ley Orgánica 8/2000, que no hace referencia alguna al procedimiento para la obtención de un permiso de trabajo y residencia, por lo que hay que acudir al Reglamento; artículo 39 de la Ley Orgánica 4/2000; artículo 70 del Real Decreto 864/2001; artículo 83 del Real Decreto 864/2001, el cual establece que las solicitudes se registrarán y se procederá a la instrucción sin prever la inadmisión; artículo 74 del mismo Real Decreto, en donde no se precisa que se denegará el permiso de trabajo cuando no se solicite el mismo por el sistema de contingente; artículo 89.4 de la Ley 30/1992; y artículo 42 de la misma.

   Los Juzgados vienen declarando nula de pleno derecho la actuación de la Administración de no admitir a trámite las solicitudes de permiso de trabajo y residencia. Cita la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 2 de Valencia.

   Termina solicitando que se dicte sentencia declarando la nulidad del apartado noveno, número 3, del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001 por el que se determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002.

En el escrito de contestación a demanda presentado por el abogado del Estado se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

1. Bajo el epígrafe «hechos»

   Se remite a los hechos del expediente administrativo.

2. Bajo el epígrafe «fundamentos de derecho»

   1. Falta de legitimación activa del Consejo General recurrente

      Ninguna de las funciones que constitucionalmente cabe cumplir a los Consejos Generales de Colegios Profesionales tiene relación con la materia enjuiciada, que, según la recurrente, consiste en la alteración de procedimientos administrativos para la obtención de permisos de trabajo y residencia por extranjeros no residentes en España.

      El régimen de trabajo de extranjeros no afecta a los colegios profesionales. El derecho al trabajo no corresponde prima facie a los extranjeros, sino a los españoles, según el artículo 35 de la Constitución, y constituye un derecho individual cuya defensa no ha sido legalmente encomendada a las organizaciones colegiales.

      No cabe presumir la legitimación ni siquiera de organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, cuyo ámbito de actuación atañe de manera más característica al mundo de las relaciones socio-laborales, ya que su reconocimiento exige la concreción de la capacidad abstracta del sindicato mediante la identificación de un vínculo o conexión con la organización que ejercita la acción y la pretensión ejercitada, como ha declarado la jurisprudencia constitucional en sentencias 101/1996, 257/1988 y 97/1992. Con más razón no cabe admitir, sin que se haya ofrecido justificación alguna que permita al recurrente ostentar legitimación, el reconocimiento de legitimación a una organización colegial para recurrir en defensa del derecho a la utilización por extranjeros residentes en España de un procedimiento administrativo determinado para la obtención de permiso de trabajo.

      Resulta de aplicación al caso el artículo 69 b) de la Ley que la Jurisdicción.

   2. Subsidiariamente, el acuerdo impugnado es conforme a Derecho y no se ha vulnerado en su elaboración ninguna norma de procedimiento ni se ha infringido ninguna disposición jerárquicamente superior susceptible de producir su invalidez por nulidad radical

      Afirmado como principio la necesidad del permiso de trabajo para el régimen de trabajo por cuenta ajena de los extranjeros en España, en unión de la consideración de la situación nacional de empleo, la Ley Orgánica 4/2000 diseñó como cauce el sistema de contingentación. El procedimiento culmina mediante el establecimiento anual por el Gobierno de un contingente de mano de obra en el que se fijan en número y las características de las ofertas de trabajo que ofrecer a los extranjeros.

      Los destinatarios de las ofertas serían exclusivamente los extranjeros no residentes en España, dado que el sistema configurado legalmente descansaba, como pilar esencial, en la regularización de la situación de los extranjeros que se encontraran ya en España.

      El nuevo régimen de extranjería partía de las siguientes bases: en prevención de la inmigración ilegal, las ofertas únicamente podrían realizarse a extranjeros no residentes en España; no podrían formularse ofertas de trabajo no previstas en el contingente; el contingente se elaboraría en consideración a la situación nacional de empleo; excepcionalmente podrían formularse ofertas al margen del contingente; incluso respecto de supuestos no contemplados por el contingente o por el agotamiento de éste los Servicios Públicos de Empleo podrían formular propuestas complementarias del contingente.

      La Ley no estableció normas de procedimiento específicas para actualización y ejercicio de los supuestos definidos.

      La reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 8/2000 mantuvo y profundizó los principios expuestos: necesidad de la obtención de permisos de trabajo, con excepciones tasadas (artículos 38 y 41); existencia de régimen ordinario junto a regímenes especiales; condicionamiento del trabajo ordinario por cuenta ajena a la consideración de la situación nacional de empleo (artículo 38.1); determinación por el Gobierno de un contingente, sin perjuicio de su complementación por los Servicios Públicos de Empleo.

      Tampoco se contemplaban en la Ley Orgánica 8/2000 normas de procedimiento específicas.

      Consecuencia evidente de lo expuesto es que el régimen normal, ordinario y básico, condición de posibilidad para el trabajo de un extranjero comunitario en España, es el sistema de contingente. Se excluye, para tal régimen ordinario, la posibilidad de formulación de ofertas al margen del contingente.

      Así fue apreciado por los grupos parlamentarios en la tramitación de la ley orgánica 8/2000. Cita la enmienda del Grupo Parlamentario Federal de Izquierda Unida, número 6, a la totalidad de devolución, en la cual parece que se pretende eliminar el sistema de las ofertas de empleo canalizadas por el Régimen General. Con todo, la parte considera que en la Ley Orgánica 4/2000 existía equivalencia entre régimen general y contingente.

      Cita, asimismo, la enmienda 311 del Grupo Catalán. En la misma, que no fue aceptada, se parte de que la reforma pretende suprimir la importante vía de la oferta nominal de empleo como una excepción al contingente. Cita, asimismo, la enmienda número 130 del Grupo Mixto (Xunta Aragonesa), la cual tampoco fue aceptada, en la que se proponía que para concesión inicial del permiso de trabajo se tuviera en cuenta la situación nacional de empleo, salvo en el caso de ofertas empresariales nominativas.

      La motivación de la enmienda número 268 del Grupo Parlamentario Socialista determinó prácticamente la redacción final de la reforma operada mediante la Ley Orgánica 8/2000. En ella se dice que la modificación que se propone comporta una política activa de inmigración en la canalización y dirección de flujos y que es además una alternativa para luchar contra las mafias, ya que establece con claridad una alternativa de acceso legal y seguro.

      Una opción es la de procurar la regularización de los que se encuentran ilegalmente en España articulando un procedimiento. Otra opción es la de imponer un sistema de canalización de la inmigración ilegal de tal manera que quienes aspiran a trasladarse a trabajar a nuestro país tengan la posibilidad de acceder a una oferta de empleo en su propio país a través de los Consulados o representaciones diplomáticas.

      Cita la «Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre una política comunitaria de inmigración» del año 2000, sobre las bases para el desarrollo de una política comunitaria de inmigración abriendo los canales adecuados para que ésta transcurra por vías legales como la mejor manera de tener una inmigración controlada y de dar mayor eficacia a la lucha contra la inmigración ilegal y la explotación de los inmigrantes (Dictamen del Comité Económico y Social sobre tal comunicación emitido en Bruselas el 12 de julio de 2001).

      El Reglamento aprobado por Real Decreto 864/2001, de 20 de julio, regula el régimen de trabajo y establecimiento laboral de los extranjeros en el capítulo III, que se remite a la normativa prevista en el capítulo III del título II de la Ley Orgánica 4/2000, reformada por la Ley Orgánica 8/2000 (artículo 64.1).

      Las normas generales se dedican a la regulación del contingente, refrendando la esencialidad del sistema (artículo 65).

      El Reglamento reitera la exigibilidad del permiso administrativo de trabajo, reproduciendo el listado taxativo de excepciones definido en las Leyes Orgánicas (sección 2ª).

      Dentro del trabajo por cuenta ajena se diferencia, conforme a la ley, la situación básica y ordinaria que exige la consideración de la situación nacional de empleo (vía contingente, según las Leyes Orgánicas) y aquellas situaciones específicas que no exigen tal consideración (artículo 71). Se agregan los supuestos que contempla el artículo 79.

      Se regulan en sección separada, la cuarta, los regímenes especiales.

      Los términos en los que se redacta el artículo 70.1.1, en cuanto dan por presupuesto el régimen de contingente, podrían inducir a concluir que la «consideración de la situación nacional de empleo», indispensable para la oferta de trabajo como régimen básico en España, puede efectuarse al margen del contingente. Semejante conclusión es errónea. Según la Ley Orgánica, la determinación de los puestos de trabajo susceptibles de oferta en España a los extranjeros se efectúa a través del contingente y complementariamente por las propuestas de los servicios públicos de empleo (artículo 70.1.3), que, en parte, procuran satisfacer la insuficiencia de lo que el propio contingente haya previsto.

      Sólo si resultara que ninguno de los anteriores supuestos diera satisfacción al problema planteado por el demandante de empleo podía considerarse la aplicación del artículo 70.1.1 en sus términos literales. Debe recordarse que la «inadmisión a trámite» que fija el punto 3 del apartado noveno del acuerdo se refiere sólo a ofertas que puedan cubrirse, bien a través del contingente, bien a través de las propuestas, complementarias de aquél, de los Servicios Públicos de Empleo.

      Cuestión distinta es la de si, vistos el alcance y significado que se atribuyen al contingente, sería o no posible afirmar la concurrencia de los supuestos que define en artículos 70.1.1 al amparo del contingente y si, por tanto, cabe la posibilidad de afirmar la existencia de solicitudes que no puedan cubrirse definitivamente a través del contingente y del sistema complementario de propuesta.

      En definitiva, aun cuando los términos del Reglamento no resultan unívocos, es obligatorio sostener que la interpretación del mismo debe resultar conforme con la Ley Orgánica y con los principios que se señalan en un punto anterior del escrito de la parte.

      Partiendo de la conformidad de los regímenes legales y el reglamentario procede examinar las reglas de procedimiento.

      La sección 5ª del capítulo III del Reglamento, bajo el título «normas de procedimiento», contiene, junto a preceptos generales relativos a la concesión inicial del permiso de trabajo y residencia y a su renovación, disposiciones particulares para tramitación de permisos de temporadas, reconocimiento de la dispensa de la obtención del permiso o concesión de autorización para trabajar.

      Sin embargo, el artículo 65.10 establece que la tramitación de los permisos de trabajo y residencia se sujetará a las particularidades que establezca el Gobierno para adaptar la gestión del contingente a las necesidades del mercado nacional.

      Dado que el régimen básico es el sistema de contingente, la consecuencia necesaria es que es el procedimiento básico de actuación habrá de ser el que resulte de la incorporación de las particularidades de adaptación fijadas por el Gobierno. La aplicación de las normas comprendidas en la Sección 5ª se circunscribirá a los supuestos de renovación y a los regímenes particulares y a los supuestos concesión inicial sólo en la medida en que no resulten afectadas por las particularidades impuestas por el régimen de contingentes.

      En refuerzo de que el procedimiento resultante de la adaptación fijada por el Gobierno atrae la tramitación de las solicitudes de permisos de trabajo relativas a ofertas que puedan cubrirse a través del contingente opera el mandato de sujeción contenido en artículo 65.11, del que son excepciones los casos contemplados en los artículos 68, 71 y 79.

      El Acuerdo impugnado salvaguarda la especificidad de los procedimientos previstos para la tramitación de las solicitudes de trabajo en los artículos 71, 76, 77 y 79 del Reglamento, conforme a lo previsto en el artículo 65.11. Establece las reglas de procedimiento para la gestión de las ofertas de empleo complementarias del contingente (de conformidad con las establecidas para este último, por razón de la finalidad común de ambos supuestos). Determina las particularidades de procedimiento para gestión de la oferta de empleo basada en el contingente (artículo 65.10). Los tres supuestos referidos se corresponden a los tres primeros puntos del apartado noveno del Acuerdo.

      El artículo 65.11 del Reglamento contempla la aplicación de las normas específicas fijadas por el Gobierno no sólo al caso del contingente, sino también al caso del artículo 70.1.3. En ambos casos se trata de conceder permisos de trabajo en consideración a la situación nacional de empleo (lo que es distinto de los supuestos del artículo 68, 71 y 79, que se excluyen del artículo 65.11).

      Pudiera parecer que el artículo 65.11 se refiere sólo a los procedimientos de aplicación del contingente. Esta interpretación dejaría sin sentido el artículo 65.10. Si éste impone que se aplique al contingente el procedimiento resultante de las modificaciones que introduzca el Gobierno, carece de sentido que en el artículo 65.11 se reitere lo mismo. Lo que dispone es que se aplique el procedimiento del contingente al otro supuesto que resulta esencialmente similar, cual es el del artículo 70.1.3. Cuando el artículo 65.11 se refiere a las solicitudes de permisos de trabajo relativas a ofertas de empleo que puedan cubrirse a través del contingente anual, se refiere aquellas a que puedan cubrirse por el procedimiento de contingente, pero no se cubran por agotamiento del mismo o porque no se haya aprobado. A las que se cubran a través del procedimiento del contingente no se refiere el artículo 65.11, sino que se refiere el artículo 65.10. Cuando se refiere el Reglamento a aquellos supuestos que puedan cubrirse se está refiriendo a los que no se cubran por el procedimiento del contingente, sino que el procedimiento del artículo 70.1.3 del Reglamento.

      Alega la parte recurrente que el Acuerdo impugnado tiene naturaleza normativa.

      En cuanto establece el contingente anual de trabajadores, el Gobierno se ha limitado a cumplir el mandato del legislador sobre apreciación de las necesidades de mano de obra existentes en el sistema nacional de empleo y el Acuerdo no tiene carácter normativo.

      En términos limitados o relativos puede aceptarse el carácter regulador del Acuerdo en cuanto adapta la gestión de las ofertas de empleo a las particularidades impuestas por el contingente y establece reglas procedimentales. En cualquier caso, en absoluto cabría admitir que se trate de una disposición general en sentido de reglamento ejecutivo de la Ley. El contenido del acto y su forma no permiten afirmar su naturaleza reglamentaria, (se adopta la forma de Acuerdo del Consejo de Ministros, que corresponde a las decisiones que no deben adoptar la forma de Real Decreto), y en ningún caso se trataría de norma «ejecutiva». Son las de esta clase las únicas a las que, en rigor, serían exigibles los trámites de audiencia e informe a que se refiere el artículo 24 de la ley 50/1997.

      En cuanto al alcance del Acuerdo, se han argumentado la razones por las que la parte entiende que resulta plenamente justificable que el procedimiento de gestión de ofertas conforme al contingente resulte igualmente aplicable a la gestión de las ofertas resultado de la propuesta de los Servicios Públicos de Empleo, dado su carácter complementario de las primeras.

      El punto 3º del apartado noveno del Acuerdo es igualmente válido. La literalidad del apartado, relativa a las solicitudes que puedan cubrirse por la vía de las ofertas contenido del contingente, o de su sistema complementario, no es la causa directa de la inadmisión de solicitudes, pues su ámbito lo constituyen exclusivamente las ofertas que puedan ampararse en una de aquellas dos vías. Es la no inclusión en el contingente, y no otra causa, la que excluiría la posibilidad de solicitudes no amparadas en aquel.

      Conforme a la reforma general introducida legalmente, una vez ejecutada la regularización de los extranjeros que se encontraran en España al tiempo de su promulgación y vigencia, la vía normal para acceder al trabajo en España es la previa fijación contingente anual. Complementariamente cabe, conforme al artículo 70.1.3, la oferta de trabajo a propuesta de los Servicios Públicos de Empleo. Fuera de estos dos supuestos no puede afirmarse que sea posible como supuesto normal el trabajo de un extranjero no comunitario en España. La oferta de trabajo ha de realizarse a través del procedimiento que fije el Gobierno. Si se admite que este procedimiento es el adecuado a la gestión de las ofertas complementarias, la conclusión es que la pregunta por las consecuencias que respecto de otros procedimientos se formule carece de sentido, ya que existencia o no de procedimientos diversos es función de la admisión de supuestos materiales, de causas para el trabajo de extranjeros en España. Negadas las últimas, deviene sin objeto la pregunta.

      Termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare inadmisible el recurso y, subsidiariamente, se desestimen íntegramente las pretensiones de la recurrente, con imposición en ambos casos la misma de las costas del proceso.

Por necesidades del servicio se trasladó el señalamiento que para la deliberación y fallo del presente recurso estaba acordado para el día 2 de marzo de 2004, al 30 de marzo de 2004, en que tuvo lugar.

Se pretende por la parte actora, el Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores Administrativos, la declaración de nulidad de pleno derecho del punto tercero del apartado 9 del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de diciembre de 2001, que determina el contingente de trabajadores extranjeros de régimen no comunitario para el año 2002, publicado mediante Resolución de 11 enero 2002 de la Subsecretaría del Ministerio de la Presidencia.

Esta pretensión se funda, en esencia, en que se ha dictado sin seguir el procedimiento adecuado y en que su contenido opera una suspensión o derogación del procedimiento para la concesión de permisos de trabajo a extranjeros mediante ofertas nominales de empleo previsto en la sección quinta del capítulo III del Reglamento de ejecución de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, reformada por Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre, pues, sin cobertura legal para ello, se subordina el otorgamiento de los referidos permisos al procedimiento establecido para la gestión de contingente. Con ello, en opinión de la parte recurrente, se priva a los empresarios, en contra de lo dispuesto en el Reglamento, de la facultad de formular ofertas nominativas de empleo a favor de trabajadores que se hallen regular o irregularmente en España, dado que las ofertas formuladas al amparo del contingente se rigen por reglas de legitimación especiales y no pueden referirse a extranjeros que se hallen en España o sean residentes en ella.

Antes de entrar en el análisis del fondo de recurso, es menester resolver sobre la excepción de falta de legitimación activa opuesta por el abogado del Estado.

Además de las cualidades necesarias para comparecer ante los tribunales (legitimatio ad processum [legitimación para el proceso]) la ley exige, para que la pretensión procesal pueda ser examinada en cuanto al fondo y para que la oposición y las excepciones a la misma puedan hacerse valer, que las partes ostenten legitimación procesal (legitimatio ad causam [legitimación para el asunto]). Esto significa que se encuentren en una determinada relación con el objeto del litigio en virtud de la cual sean dichas personas las llamadas a ser partes (activa o pasiva) en el proceso de acuerdo con los criterios para el reconocimiento del derecho a impetrar la tutela judicial establecidos en la ley según los distintos órdenes jurisdiccionales.

La legitimación activa, que aquí interesa, es una relación fijada por la ley entre una persona y el contenido de la pretensión necesaria para que aquélla pueda ejercitarla ante los tribunales de justicia. En el orden contencioso-administrativo la legitimación activa se defiere, según una vieja jurisprudencia de este tribunal, en consideración a la titularidad de un derecho o interés legítimo que suponga una relación material entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de suerte que, de estimarse ésta, se produzca un beneficio o la eliminación de un perjuicio que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial. Esta ventaja ha de ser concreta y efectiva. No es suficiente, como regla general, que se obtenga una recompensa de orden moral o solidario, como puede ocurrir con la mera satisfacción del prestigio profesional o científico inherente a la resolución favorable al criterio mantenido o con el beneficio de carácter cívico o de otra índole que lleva aparejado el cumplimiento de la legalidad.

Hoy la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, dentro de marco fijado por el artículo 24.1 de la Constitución, contempla expresamente como legitimadas a «las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y entidades a que se refiere el artículo 18 [grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos] que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos» (artículo 19.1 b]) y continúa fundando de manera básica la legitimación activa ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de las personas físicas o jurídicas en la noción de «derecho o interés legítimo» (artículo 19.1 a]). La regla primeramente apuntada constituye una especificación de esta última.

El criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente admitido por el Tribunal Constitucional (entre las más recientes, sentencias del Tribunal Constitucional 252/2000, de 30 de octubre, fundamento jurídico 3; 7/2001, de 15 de enero, fundamento jurídico 4; 24/2001, de 29 de enero, fundamento jurídico 3, 203/2002, de 28 de octubre, fundamento jurídico 3 y 10/2003, de 20 de enero, fundamentos jurídicos 4 y 5).

Los colegios profesionales, y con ellos, los órganos corporativos de segundo grado, como los consejos de colegios, constituyen corporaciones de derecho público de base privada asociativa que tienen reconocida la defensa de los intereses de los profesionales que los integran. Esta naturaleza bifronte, pública y privada, les confiere funciones públicas relacionadas con la ordenación de la correspondiente profesión, en unión de funciones generales de gestión y defensa de los intereses inherentes al ejercicio profesional y al estatuto de los profesionales. Esta función, sin embargo, no es suficiente para recocerles legitimación para recurrir contra cualquier acto administrativo que pueda tener efectos en los sectores sobre los que se proyecta el ejercicio profesional de quienes integran la corporación, ni sobre los derechos e intereses de aquellas personas en beneficio de los cuales están llamados a ejercitar sus funciones profesionales, si no se aprecia una conexión específica entre el acto impugnado y la actuación o el estatuto de la profesión. Sostener la existencia en favor de los colegios profesionales de legitimación para impugnar cualquier acto administrativo por la relación existente entre el ámbito de actuación de la profesión o los derechos o intereses de los beneficiarios de la actuación profesional y el sector político, social o económico sobre el que produce efectos aquel acto equivaldría a reconocerles acción para impugnar los actos administrativos dictados en sectores muy amplios del ordenamiento y, por ende, a reconocerles facultades de impugnación con una amplitud sólo reservada a la acción popular.

Las sentencias de esta Sala de 9 de marzo de 1990 y 6 de marzo de 1995, aplicando esta doctrina, negaron legitimación activa al Consejo General de los Colegios de Economistas de España, en los recursos interpuestos, respectivamente, contra el Real Decreto 338/1990, de 9 de marzo, sobre regulación de la Composición y Forma de utilización del Número de Identificación Fiscal, y por el mismo Consejo contra el Real Decreto 1393/1993, de 4 de agosto, sobre Número de Identificación Fiscal.

El razonamiento de las sentencias se basó en que los Reales Decretos impugnados en nada afectaban a las funciones que competían al Consejo General respecto a los colegios ni a las que asisten a éstos respecto de sus colegiados, puesto que tales modificaciones no se imponen a los mismos por razón de su profesión, sino como ciudadanos.

La sentencia de 26 de mayo de 1993 declaró inadmisible la impugnación por el Colegio Nacional de Secretarios de la Administración de Justicia del Real Decreto 391/1989, que fijó la cuantía del complemento de destino en las carreras judicial y fiscal, con base en el argumento de que la admisibilidad del recurso exigiría una relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión, de tal modo que su anulación produzca un efecto, positivo o negativo, beneficioso o perjudicial, pero actual y cierto para el recurrente.

El auto de esta Sala de 31 de enero de 1998, reiteró la misma doctrina y declaró la inadmisibilidad del recurso en cuanto al Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores Administrativos de España, que pretendía la anulación del artículo 2 y sus anexos del Real Decreto 803/1993, de 28 de mayo, sobre modificación de determinados procedimientos tributarios, precepto que contenía la regulación del silencio administrativo, en determinados supuestos.

En el supuesto que nos ocupa, el objeto del recurso es la fiscalización de la legalidad de un Acuerdo respecto del que se pone de manifiesto que limita notablemente las facultades de los extranjeros no comunitarios residentes regular o irregularmente en España para tener acceso a un permiso de trabajo en nuestro país. No consideramos acreditado el interés legítimo del consejo general que ejercita la acción, pues no es suficiente la conexión genérica entre los fines y la actividad propia de la profesión de gestor administrativo y el contenido propio del acto administrativo impugnado, centrado en actuaciones administrativas relacionadas con la posibilidad de tener acceso al trabajo en España, por cuanto éste es en sí mismo ajeno a los aspectos de ejercicio, organización y estatuto de la expresada profesión.

El Consejo General recurrente no ha justificado en el escrito de demanda (cuyo contenido se resume en el antecedente SEGUNDO), consideración alguna tendente a justificar su legitimación. Ante la excepción opuesta por el abogado del Estado, no ha hecho uso de la facultad que le atribuye el artículo 138.1 de la Ley 29/1998, de 13 julio 1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con arreglo al cual «cuando se alegue que alguno de los actos de las partes no reúne los requisitos establecidos por la presente Ley, la que se halle en tal supuesto podrá subsanar el defecto u oponer lo que estime pertinente dentro de los diez días siguientes al de la notificación del escrito que contenga la alegación». Esta ausencia nos exime de ulteriores justificaciones, más allá de lo razonado, sobre la falta de legitimación de la parte recurrente.

No hallándose legitimada la persona que ha interpuesto el recurso contencioso- administrativo, procede declara su inadmisibilidad, de acuerdo con el artículo 69 b) de la Ley 29/1998, de 13 julio 1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa en relación con los recursos en única instancia e incidentes no procede imponer las costas, pues no concurren circunstancias de mala fe o temeridad ni se aprecia que dicho pronunciamiento sea necesario para que el recurso no pierda su finalidad.

EN FUERZA DE LO RAZONADO, EN NOMBRE DEL REY Y POR LA POSTESTAD EMANADA DEL PUEBLO QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN,