STS, 31 de Octubre de 1991
| Ponente | PABLO GARCIA MANZANO |
| Número de Recurso | 862/1989 |
| Procedimiento | Recurso contencioso-administrativo |
| Fecha de Resolución | 31 de Octubre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
sentencia del Tribunal Constitucional 29/1989 de 6 de febrero de 1989,
hemos de establecer como premisas que el principio de reserva de ley en
este ámbito sancionador, exigido por el art. 25.1 de la Norma fundamental,
no se satisface ni con el Acuerdo del Congreso de los Diputados de 17 de
septiembre de 1981, del que aquella norma trae causa, ni tampoco con el
artículo 10.1 del Real Decreto-ley 6/1974, de 27 de noviembre que
autorizaba al Gobierno para "desarrollar" y refundir las disposiciones
vigentes en aquella materia. En cuanto al dicho Acuerdo parlamentario por
cuanto éste no goza de naturaleza legislativa propiamente tal, y respecto
al Decreto-ley autorizante porque, como ha establecido la citada sentencia
del Tribunal Constitucional su habilitación no es suficiente "dada su indeterminación por falta de regulación material en la norma de remisión".
La cobertura legal del citado Real Decreto ha de encontrarse, por el
contrario, en: a) para las infracciones cometidas en fecha anterior a la
entrada en vigor de la Ley 26/1984, de 19 de julio, en que tratándose de
simple refundición de normas preconstitucionales, si bien el nuevo texto
sea posterior a la Constitución, no es aplicable retroactivamente la
reserva legal establecida en el mencionado precepto constitucional (art.
25.1), en tanto en cuanto el texto del Decreto refundidor no innove el
Ordenamiento sancionador; y b) en cuanto a las infracciones cometidas tras
la vigencia de la Ley 26/1984, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, y según ha proclamado la jurisprudencia de esta Sala, es dicha
Ley la que asume y eleva el rango de ley el texto reglamentario citado
cuanto a infracciones y sanciones por mor de lo prevenido en su Disposición
final segunda. Por lo que al caso concierne, cometida la infracción
atribuida en 23 de septiembre de 1987 bajo el imperio de esta última Ley, claro es que no puede tildarse a los actos sancionadores adoptados con
en el Decreto 1945/83 de faltos de cobertura legal y procede rechazar este
inicial motivo del recurso.
El ejercicio de la potestad sancionadora de que son
manifestación los recurridos Acuerdos del Consejo de Ministros pone de
relieve una actuación procedimental, en su iniciación o fase de incoación
del procedimiento sancionador, a la que no cabe reprochar en modo alguno
falta de diligencia o inactividad que desemboque en la pretendida
prescripción o caducidad. En efecto, partiendo de la incuestionable
aplicación o caducidad. En efecto, partiendo de la incuestionable
aplicación del artículo 18 del Real Decreto 1945/83 y habiéndose realizado
en este caso la actuación inspectora a través del sistema de "toma de
muestras" y ulterior análisis inicial, es claro que esta actividad
preliminar o previa dirigida a esclarecer el hecho, que no se inserta en
rigor en el procedimiento sancionador sino que lo precede, al igual que
sucede en otros procedimientos correctivos o disciplinarios con la potestativa información reservada, dicha actividad preliminar inspectora,
decimos, no concluye ni se agota en este caso, requerido de pruebas
analíticas para detectar una posible infracción por la alteración de
productos agroalimentarios, con la extensión del acta de inspección y toma
de muestras, sino que finaliza, como expresamente dispone el apartado 2,
segundo párrafo, de dicho artículo 18, "después de practicado el análisis
inicial". A la fecha de emisión del resultado de dicho análisis inicial
de estarse, pues, para fijar el "dies a quo" del plazo de seis meses de
dispone la Administración competente para perseguir el ilícito
administrativo, plazo al que pone fin cabalmente la actividad
administrativa, ordenando la incoación del procedimiento sancionador
(providencia de incoación), sin que deba tomarse la ulterior fecha de
notificación al expedientado de tal providencia, porque lo decisivo para
interrumpir esta prescripción o caducidad inicial es que la Administración
actúe poniendo en marcha el expediente. Conforme a los claros términos precepto regulador de esta institución de la caducidad, art. 18 antes
citado, habiéndose emitido el resultado del análisis inicial, por el
Laboratorio Agrario Regional de Santander, en 12 de noviembre de 1987,
producido el acto de incoación del procedimiento sancionador mediante la
providencia de 23 de diciembre siguiente, en que se designó Instructor
expediente y se formuló a la Empresa supuestamente infractora el oportuno
pliego de cargos, no cabe imputar exceso sobre dicho plazo semestral ni,
consecuencia, atribuir a la Administración sancionadora una inexistente
caducidad para perseguir la infracción.
Se llega así al examen del tercer motivo impugnatorio
los antes señalados, cual es el de si incurre en vicio de incompetencia
actividad sancionadora aquí fiscalizada por cuanto, no obstante hallarse
atribuida al Consejo de Ministros, la imposición de multas en cuantía
superior a dos millones quinientas mil pesetas, conforme al artículo 19.1.2 del Real Decreto 1945/83 de repetida cita, la tramitación del procedimiento sancionador, incluida la propuesta de resolución, es de competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, al haber sido
transferidas las competencias en materia de disciplina de mercado a dicha
Administración autonómica por el Real Decreto de 8 de febrero de 1984,
siendo así que la infracción se reputa cometida en el ámbito del territorio
de dicha Comunidad Autónoma, cual es la fábrica de quesos que en la
localidad palentina de Herrera de Pisuerga tiene la Empresa sancionada.
Ha de partirse, como premisa orientadora, de que tanto
Decretos de transferencias producidos en la fase denominada
"preautonómica", como los operados ya en vigor el régimen de las
comunidades Autónomas, no atribuyen competencias a éstas ni efectúan el
reparto competencial entre el Estado y los Entes autonómicos, pues éste
deriva no de aquellos Decretos de traspasos o transferencias sino del
bloque normativo constituido por la Constitución y los respectivos
Estatutos de Autonomía, según ha recordado el Tribunal Constitucional en diversas sentencias, de la que es muestra la dictada por el Pleno del mismo
con el número 102/85, de 4 de octubre (Fundamento Jurídico segundo), y
ateniéndose al orden competencial diseñado por tales normas, se atribuyó
la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por el artículo 28.4 de su Estatuto (Ley Orgánica 4/1983 de 25 de febrero) la función ejecutiva, en
los términos que establezcan las leyes y las normas reglamentarias que
su desarrollo dicte el Estado, en materia de: "Comercio interior y defensa
del consumidor". Esta norma estatutaria fue hecha efectiva, inicialmente
por el Real Decreto 2353/1982 de 24 de julio sobre transferencia de
competencias al Consejo General de Castilla y León, en la fase
preautonómica, y de modo consolidado, por el Real Decreto 689/1984 de 8 febrero sobre transferencia de funciones en materia de disciplina del
mercado a la referida Comunidad Autónoma, que incorpora como Anexo el
Acuerdo adoptado en sesión plenaria de 27 de junio de 1983 por la Comisión
Mixta de Transferencias, y en cuyo apartado B), número 1º, se traspasan la mencionada Comunidad Autónoma las siguientes funciones en materia de
disciplina de mercado: "a) Las atribuidas a la Administración del Estado
respecto a las infracciones administrativas en materia de disciplina del
mercado, cometidas en el ámbito de su territorio; b) Las de propuesta de
sanciones cuando éstas corresponda imponerlas al Consejo de Ministros".
virtud de esta regulación y a partir del 1º de julio de 1983, fecha de
efectividad de las transferencias, la función ejecutiva de aplicar la
potestad sancionadora a dichas infracciones radica, como bloque
competencial unitario, en la Comunidad Autónoma, y sólo excepcionalmente
cuando por razón de cuantía la competencia decisoria corresponde al Consejo
de Ministros, se efectúa una disminución en tal competencia, distribuyendo
el ejercicio de la potestad sancionadora entre el Ente autonómico y el
Estado, de modo que aquel tramite el procedimiento en todas sus fases,
incluida la propuesta de resolución, y la Administración estatal,por medio
de su Organo máximo, con base en dicha propuesta dicte el acto decisorio final en el procedimiento sancionador, reparto competencial que se reflejad
en el apartado D) del citado Decreto 689/84 al señalar en su párrafo a)
"La Comunidad Autónoma, cuando se trate de sanciones cuya imposición
corresponde al Consejo de Ministros, elevará la correspondiente propuesta
través del Ministerio de Sanidad y Consumo", normativa la expuesta a cuya
luz ha de analizarse la cuestión controvertida.
La lectura del expediente evidencia que toda la actuación
administrativa se ha desarrollado, tanto en las diligencias preliminares
actuación inspectora, como en la incoación y tramitación del procedimiento
sancionador, por medio de funcionarios y Organos de la Administración
estatal, culminando el procedimiento para irrogar la sanción con la
propuesta de resolución formulada el 17 de junio de 1988 por el Instructor
del expediente, que después hizo suya el Director General de Política
Alimentaria trasladándola al titular del Departamento de Agricultura, con
invocación del artículo 19.3 del Real Decreto 1945/83 de constante cita, sin que en todo el tracto procedimental se produjera actuación alguna de
Comunidad Autónoma de Castilla y León, no obstante la competencia de esta
Administración Pública para sancionar infracciones de esta naturaleza en
virtud de la normas estatutarias y competenciales antes expresadas, por
haberse cometido la supuesta infracción en Herrera de Pisuerga (Palencia),
localidad en que se fabricaba el producto, fuero territorial que es el
único aplicable a tenor del Acuerdo sobre transferencias de 27 de junio
1983, apartado B,1º, párrafo a) (incorporado al Decreto 689/84), a
diferencia del anterior, al que ha venido a sustituir, que exigía para
el Ente Preautonómico ejercitara sus facultades sancionadoras en esta
materia "que las infracciones se consumaren en su ámbito territorial y
cometieren por personas físicas o jurídicas domiciliadas en el mismo",
según el apartado B, 1, e) del Real Decreto 2352/1982 de 24 de julio sobre
transferencia de competencias al Consejo General de Castilla y León. Pues
bien, siendo ello así es patente que la no intervención de los Organos la Administración Autonómica en el ejercicio de la potestad sancionadora
que ahora fiscalizamos quebranta no solo la previsión expresa del propio
Decreto 1945/83 cuando, en su artículo 19.4, al regular los Organos
competentes, dispone: "Las Comunidades Autónomas desarrollarán las
competencias y funciones a que se refiere el presente Real Decreto,
conforme a lo establecido en sus respectivos Estatutos y disposiciones
sobre transferencias", sino, precisamente, el Estatuto de Autonomía y su
desarrollo por el Decreto de transferencias que se hallaba plenamente en
vigor cuando fueron iniciadas las actuaciones inspectoras y el ulterior
procedimiento sancionador (Real Decreto 689/84 de 8 de febrero), por lo
se hace preciso determinar las consecuencias o alcance invalidatorio que
tal infracción del Ordenamiento jurídico comporta.
La enumeración de supuestos de nulidad absoluta del
artículo 47.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo no agota todos
casos en que los actos administrativos pueden incurrir en dicho grado máximo de invalidez, y así normas sectoriales posteriores atribuyen tal
nulidad a determinados vicios o infracciones del actuar administrativo;
habría que añadir que la infracción de preceptos constitucionales, dada
entidad, acarrea también dicho tipo de invalidez. La vulneración de normas
del Estatuto de Autonomía y de los Decretos de transferencias se situaría
así en tal tipo de nulidad absoluta; mas aunque así no se entendiera, y
aunque el acto final, acuerdo sancionador del Consejo de Ministros no sea,
en sí mismo, encuadrable entre los actos dictados con manifiesta
incompetencia, del art. 47-1-a) de la Ley antes citada, lo cierto e
indudable es que se ha vulnerado el esquema de distribución competencial
sobre el ejercicio de la potestad sancionadora, en materia de disciplina
mercado, entre la Administración estatal y la autonómica, y se ha impedido
a ésta el ejercicio regular de dicha función ejecutiva, atribuida por la
norma institucional de dicha Comunidad, como es su Estatuto de Autonomía,
hallándonos ante un vicio que, aun considerado como de mera anulabilidad, no es susceptible de convalidación, dado que las competencias autonómicas
no son indisponibles como ha establecido la jurisprudencia constitucional,
y así la sentencia ya citada 102/1985, de 4 de octubre viene a entenderlo
como doctrina reiterada, habiendo de llegarse así a la anulación del acto
impugnado a fin de que la incoación, y ulterior tramitación del
procedimiento sancionador sea acordada y desarrollada por los Organos
correspondientes de la Comunidad Autónoma de Castilla y León hasta llegar
formular, por esta Administración autonómica, la eventual propuesta de
resolución que será elevada, por conducto del Departamento ministerial
competente, al Consejo de Ministros, si la cuantía de la posible multa
imponer atribuyera a éste Organo la competencia decisoria.
Podría argüirse en contra de lo expuesto que, tratándose
de una infracción formal, habrían de jugar los principios de economía
procesal, y de resultado de no indefensión para el sancionado, para superar
la consecuencia invalidatoria y proceder a un examen sobre la legalidad acto final sancionador a cargo del Consejo de Ministros. Pero tal solución,
en la línea antiformalista, es en este caso improcedente por las razones
siguientes: A) La pauta legal de la indefensión, de modo que cuando ésta
se produzca, los actos formalmente viciados mantienen su validez y
eficacia, viene tan sólo referida a defectos de forma o de procedimiento
(art. 48-2 de la Ley Procedimental antes citada), mientras que aquí nos
hallamos ante un vicio afectante a la competencia; B) Es dato a destacar,
efectos de no aplicación del principio de economía procesal en el
procedimiento sancionador, la trascendencia que reviste el trámite de
"propuesta de resolución", pues si bien no tiene carácter formalmente
vinculante, en la praxis administrativa viene de facto a suministrar al
Organo decisorio toda la apoyatura fáctica y jurídica para que éste imponga
la sanción propuesta, y de otra parte, las circunstancias a ponderar por
los Organos de la Administración Autonómica pudieran ser diversas de las
tenidas en cuenta por la Administración estatal en el expediente, singularmente las relativas a la gradación de la multa a imponer, habida
cuenta de que la imposición en cuantía no superior a 2.500.000 de pesetas,
como multa impuesta en el ámbito competencial de la Comunidad Autónoma,
constituye ingreso integrante de la Hacienda regional (art. 4.1.g. de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, sobre Financiación de las Comunidades Autónomas), por lo que no cabe atribuir fungibilidad a la
propuesta de resolución formulada por la Administración autonómica o por
estatal; y finalmente, C) Porque tampoco podría sanar el defecto o vicio
la incompetencia de que adolece la actuación administrativa a la que
pusieron fin los Acuerdos recurridos, una posible convalidación producida,
precisamente, por la intervención final del Consejo de Ministros al adoptar
éste las resoluciones sancionadoras impugnadas, pues a efectos de
aplicación del artículo 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo
hay relación de jerarquía al tratarse de dos Administraciones Públicas
diversas. En consecuencia, procede salvaguardar la distribución competencial que trae causa de la Constitución y del Estatuto autonómico
Castilla y León y declarar la nulidad de los acuerdos sancionadores y de
actuación administrativa previa que les originó, a fin de que la actuación
inspectora sea remitida a los Organos competentes de la Comunidad Autónoma
de Castilla y León para, en su caso, incoar y tramitar, hasta formular
eventual propuesta de resolución, el procedimiento sancionador oportuno
para depurar las presuntas infracciones cometidas, situándonos así en línea
paralela, aunque no coincidente, dada la no identidad de supuestos, con
sentencias de 6 de abril de 1988 de la antigua Sala Cuarta, y la de 18
abril de 1989 de esta Sala Tercera, todo lo cual determina el acogimiento
de este motivo impugnatorio y la consiguiente estimación del recurso.
En conclusión, es procedente conforme a lo razonado,
estimar el recurso deducido frente a los Acuerdos sancionadores, el
originario y el confirmatorio en reposición, adoptados por el Consejo de
Ministros, en cuanto al motivo de impugnación formulado en el primero de los Fundamentos jurídicos del escrito de demanda relativo a la
incompetencia, y declarar la nulidad de los referidos acuerdos a fin de
las actuaciones inspectoras, como actividad colaboradora de denuncia, sean
trasladadas o remitidas a los Organos competentes de la Comunidad Autónoma
de Castilla y León a fin de que, como Administración competente, se
sustancie ante la misma el procedimiento sancionador correspondiente, en
los términos expuestos en el párrafo final del fundamento anterior. Todo
ello sin que sean de apreciar circunstancias, de las comprendidas en el
artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción, a efectos de una especial
imposición de costas.
VISTOS los preceptos legales que se dejan citados y cuantos son
general y pertinente aplicación al caso debatido.
Que debemos estimar y estimamos el recurso
contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de la
Entidad merecantil "Granja La Luz, S.A", contra Acuerdos del Consejo de
Ministros de 28 de octubre de 1988 y su confirmatorio en reposición de
de julio de 1989, por los que se sancionó a dicha Empresa con multa en
cuantía de ocho millones cuatrocientas cincuenta y dos mil quinientas
pesetas (8.452.500 pesetas), por supuesta infracción al Real Decreto 1945/83 en materia de disciplina de mercado, a que las presentes
actuaciones se contraen; y, en consecuencia, debemos declarar la nulidad
dichos Acuerdos sancionadores por vicio de incompetencia, debiendo, en
caso, incoarse y tramitarse el correspondiente procedimiento sancionador
por los Organos competentes de la Comunidad Autónoma de Castilla y León,
los términos expuestos en los fundamentos octavo y noveno de esta
Sentencia. No efectuamos especial imposición de las costas procesales.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Pablo García Manzano estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Sexta, del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Certifico.
-
SAP Cádiz, 21 de Septiembre de 2001
...excluye que se puedan oponer con éxito situaciones de litisconsorcio necesario (SSTS de 20-3-75, 30-12-81, 28-5-82, 1-7-83, 10-10-88, 31-10-91, 30-9-92, 1-2-93 y 1-6- 94, entre Cuestión, evidentemente distinta, será determinar si la responsabilidad fue solo del piloto de la motocicleta pero......