STS, 14 de Julio de 2004
| Ponente | Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2004:5179 |
| Número de Recurso | 2065/2002 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 14 de Julio de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Julio de dos mil cuatro.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituída por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el nº 2065 de 2002, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Pablo Hornedo Muguiro, en nombre y representación de la Junta de Compensación Prado Espino Sector 01 de Boadilla del Monte, contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de febrero de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo nº 484 de 1997, sostenido por la representación procesal de la entidad Fincas de Boadilla S.A. contra el acuerdo del Ayuntamiento Pleno de Boadilla del Monte, adoptado en sesión extraordinaria celebrada el 21 de febrero de 1996, por el que se aprobaron definitivamente los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector 1 del Plan Parcial de Ordenación "Prado del Espino".
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrida, la entidad Fincas de Boadilla S.A., representada por el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 6 de febrero de 2002, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 484 de 1997, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Manuel Ogando Cañizares, en nombre y representación de la mercantil FINCAS DE BOADILLA, S.A, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, adoptado en su sesión extraordinaria celebrada el 21 de febrero de 1.996, por el que se aprobaron definitivamente los Estatutos y Bases de actuación de la Junta de Compensación del Sector S-1 del Plan Parcial de Ordenación "Prado del Espino", declaramos la nulidad del expresado Acuerdo. Sin hacer expresa imposición de las costas causadas».
Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico primero: «Examinados el contenido de las diversas alegaciones formuladas por la actora, un orden lógico-jurídico nos impone examinar en primer lugar aquella que hace referencia a que el Plan General de 1.991, en cuyo desarrollo se ha dictado el Acuerdo aquí impugnado, ha sido declarado nulo en diversas sentencias dictadas por esta misma Sala y Sección, de lo que deriva la recurrente como consecuencia lógica la nulidad del acuerdo aquí impugnado. Ciertamente, como pone de manifiesto la recurrente, el Plan General de 1.991 fue declarado nulo en Sentencias dictadas por este Tribunal, entre las que cabe citar las núm. 1.020/97, de 26 de septiembre, que es firme -Auto del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1.998, por el que se declara la inadmisión del recurso de casación interpuesto contra ella-, y la núm. 1.596/94, de 30 de diciembre, también firme - Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de septiembre de 2.000-, ordenándose la retroacción de las actuaciones en el expediente de revisión a fin de que el mismo sea sometido a información pública, previa a la aprobación definitiva. Pues bien, centrándonos en la firmeza de las expresadas sentencias, según se desprende de la exégesis del artículo 86.2 de la LJ de 1.956 -artículo 72.2 de la LJ de 1.998-, las sentencias que en estimación de una pretensión de anulación anularen una disposición general producen efectos "erga omnes", quedando la misma sin efecto para todos; y por otra parte el que en puridad de doctrina la declaración de nulidad de una disposición general por ser de pleno derecho conforme a lo dispuesto en los artículos 62.2 de la LRJAP y 1.2 del Código Civil produzca efectos "ex tunc» y no "ex nunc», es decir, que los mismos no se producen a partir de la declaración, sino que se retrotraen al momento mismo en que se dictó la disposición declarada nula -a salvo las excepciones previstas en el artículo 73 LJ de 1.998, que por razones de seguridad jurídica atempera aquél principio en el sentido que las sentencias firmes que anulen un precepto de una disposición general "no afectarán por sí mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado antes de que la anulación alcanzara efectos generales, salvo en el caso de que la anulación del precepto supusiera la exclusión o la reducción de las sanciones aún no ejecutadas completamente"-. Gozando de la condición de disposición general los Planes de Ordenación Urbana, la eficacia de la declaración de nulidad del Plan General de 1.991 se retrotraerá al mismo instante de haberse dictado, y en consecuencia, comportará igualmente la nulidad tanto de las sucesivas modificaciones puntuales del mismo -como ya indicábamos en nuestra Sentencia núm. 181/2.000, de 2 de marzo, que trataba de la impugnación de la aprobación definitiva de la Modificación Puntual del Plan General de Ordenación Urbana del término municipal de Boadilla del Monte, en el ámbito de los Sectores S-2, S-3 y S-4, acordada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en sesión celebrada el 30 de enero de 1.995-, como de los Planes dictados en su desarrollo o ejecución y licencias dictadas a su amparo si no encuentran cobertura jurídica directamente en una ley o en un plan superior -Vid. Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de julio y 27 de noviembre de 1.987, 21 de marzo, 1 de septiembre y 2 de octubre de 1.990, entre otras muchas-. Habiendo esta Sala por tal motivo declarado nulo en sentencias n° 1679 de fecha 30 de octubre de 2001 y n° 1043 de fecha 11 de junio de 2001 el acuerdo de 25 de octubre de 1995 por el que se aprobó el Plan Parcial de Ordenación del Sector S-1 "Prado del Espino". En el caso concreto, los Estatutos y las Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector S-1, que se recurre, están sustentados, como acertadamente señalan las representaciones procesales de las demandadas, no en las normas originariamente aprobadas en la revisión del Plan General de 1.991 -cuya nulidad ya hemos constatado-, sino en una Modificación Puntual de aquél, aprobada definitivamente por Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 19 de enero de 1.995 que, en aplicación de la doctrina expuesta, es igualmente nula -como es bien sabido, los Planes Urbanísticos ostentan la naturaleza de normas jurídicas, de normas con rango formal reglamentario, lo que no impide, sino que habilita, su impugnación indirecta a través de los actos de aplicación o, en su caso, a través del planeamiento del desarrollo de los planes superiores, en los términos previstos en el artículo 39.2 y 4 de LJCA de 1.956 -Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1.993 y las en ella citadas-; debe dejarse aclarado que en el llamado "recurso indirecto" lo que se impugna, aunque basándose en la ilegalidad del Plan, no es éste sino un acto dictado para su aplicación. En consecuencia, si nula es la expresada Modificación Puntual y nulo igualmente es el Plan Parcial, también lo serán los actos de desarrollo, en este caso los Estatutos y las Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector S-1, dado que los mismos no tienen, o al menos no se ha acreditado, amparo o cobertura en otro Plan superior».
También se declara en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida que: «A igual conclusión de nulidad se llega desde la óptica de que la aprobación del Plan General de 1.991 no fue objeto de publicación en la forma establecida en el artículo 70.2 de la Ley 7/1.985, de 2 de abril -en la redacción vigente en la fecha de aprobación del Plan-, por lo que en la fecha de la aprobación de la Modificación Puntual antes mencionada no había entrado en vigor y era ineficaz, es decir, inhábil para sustentar una modificación del mismo, por lo que ésta devendrá nula -Vid. Sentencias del Tribunal Supremo de 12 de junio de 1.995, 20 de mayo, 8 de julio de 1.999 y las más recientes de 9 de febrero y 20 de septiembre de 2.000, señalando esta última que "Respecto de la posibilidad de apreciar en un recurso indirecto la ineficacia de la norma por falta de publicación, repetimos lo dicho en nuestra sentencia de 9 de Febrero de 2000 "En el motivo se alega infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo a tenor de la cual en la impugnación indirecta de disposiciones de carácter general no pueden alegarse vicios formales de éstas, citándose las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de Marzo de 1992 y 28 de Junio de 1993 .. (añadiendo)... Ahora bien, el motivo debe ser desestimado, porque, en el presente caso, no se ha estimado el recurso indirecto por un vicio formal en la elaboración del Plan (v g. falta de información pública), sino por un vicio que afecta a la misma eficacia de la norma, ya que, en efecto, su falta de publicación lo hace ineficaz y, por lo tanto, inhábil para servir de soporte a cualquier acto de aplicación"".-, y también, por las razones expuestas en el punto anterior, al acto aquí impugnado. Como quiera que los razonamientos acabados de exponer comportan la nulidad del Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Boadilla del Monte, por el que se aprobaron definitivamente los Estatutos y Bases de actuación de la Junta de Compensación del Sector S-1 del Plan Parcial de Ordenación "Prado del Espino", lo que implica la consiguiente estimación del presente recurso, resulta innecesario el examen del resto de las alegaciones formuladas por la recurrente».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la Junta de Compensación Prado Espino Sector 01 de Boadilla del Monte presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 7 de marzo de 2002, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la entidad Fincas de Boadilla S.A., representada por el Procurador Don Manuel Ogando Cañizares, y, como recurrente, la Junta de Compensación Prado Espino Sector 01 de Boadilla del Monte, representada por el Procurador Don Pablo Hornedo Muguiro, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación basándose en tres motivos, al amparo todos del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por ser contraria la interpretación hecha por la Sala de instancia del artículo 72.2 de la Ley de esta Jurisdicción a lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley del Suelo de 1976, y a los artículos 154 y 161.1 del Reglamento de Planeamiento y a la doctrina del Tribunal Supremo, recogida en las Sentencias que se citan por cuanto los Estatutos y Bases de Actuación, objeto del proceso seguido en la instancia, no desarrollan la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de 1991, sino la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de 1995, estando la sentencia por la que se declaró nula dicha modificación pendiente de casación, por lo que se debe esperar a la decisión de dicho recurso de casación; el segundo por haber infringido la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias del Tribunal Supremo que se citan, según la cual cabe que la aprobación definitiva del planeamiento pueda producirse parcialmente; y el tercero por haber infringido la sentencia recurrida el principio del acto administrativo, ya que la nulidad o anulabilidad de un acto no implica la de los sucesivos en el procedimiento que sean independientes de aquél, y en este caso los Estatutos y Bases de Actuación impugnados son desarrollo de la Modificación Puntual del Plan General, aprobada en 1995 y no del Plan General aprobado en 1991, habiéndose aprobado por el Ayuntamiento de Boadilla en noviembre de 2001 un nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla, por lo que terminó con la súplica de que se declare haber lugar al recurso y se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare que el acto recurrido es ajustado a derecho.
Planteada la inadmisión del recurso de casación por la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida, se dio traslado de tal pretensión a la recurrente, quién sostuvo la admisibilidad de su recurso de casación, dictándose por esta Sala auto con fecha 11 de septiembre de 2003, en el que, se declaró la admisión a trámite del mismo, por lo que recibidas las actuaciones en esta Sección, se dio traslado a la representación procesal de la entidad comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó con fecha 22 de diciembre de 2003, aduciendo que la modificación puntual del Plan General, a que alude la recurrente, ha sido declarada nula por la Sala de instancia en sentencia que, recurrida en casación, ha devenido firme por haberse declarado que no ha lugar al recurso de casación interpuesto contra ella, siendo, además, esa modificación puntual del Plan General de 1991 y no del anterior de 1977, sin que el ius variandi de la Administración permita la validez de una modificación de un Plan General declarado nulo por sentencia firme, pues el urbanismo no está al margen del Estado de Derecho, siendo inoperante la alegación sobre la existencia de Planes Generales que no abarquen todo el municipio puesto que no es el caso del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte de 1991, que fue declarado nulo por defectos insubsanables en el procedimiento de elaboración, cual fue la falta de información pública, sin que un Plan declarado nulo por esa razón pueda servir de base o apoyo para actos posteriores a través de los que pretenda desarrollarse, mientras que la aprobación de un nuevo y distinto Plan General de Ordenación Urbana para el municipio del Boadilla ha obedecido a que, en lugar de retrotraer el procedimiento para la aprobación del declarado nulo al momento de la información pública, ha optado el Ayuntamiento por tramitar otro nuevo y distinto, por lo que los actos de desarrollo del primero son nulos por serlo el Plan General del que traen causa, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición de costas a la recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamientos para votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 30 de junio de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Resulta inexplicable que se haya mantenido el presente recurso de casación contra una sentencia en la que se declara nulo el acuerdo municipal de aprobación definitiva de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector 01 del Plan Parcial de Ordenación Prado del Espino de Boadilla del Monte cuando la sentencia por la que se declaró la nulidad de dicho Plan Parcial ha devenido firme al haberse declarado no haber lugar al recurso de casación deducido contra ella en nuestra Sentencia de 23 de marzo de 2004 (recurso de casación 5449/2001).
En el fundamento jurídico cuarto de esta nuestra Sentencia de 23 de marzo de 2004 se expresa que, si bien la declaración jurisdiccional de nulidad del Plan Parcial Prado del Espino se basaba en que la aprobación definitiva de la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de Boadilla del Monte, aprobada por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, de la que aquel Plan Parcial traía causa estaba sometida a revisión en casación, esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en Sentencia de fecha 9 de julio de 2003 (recurso de casación 5523/2000) declaró no haber lugar a ese recurso de casación deducido contra la sentencia de la Sala de instancia, por la que se declaraba nula la modificación puntual del Plan General.
De aquí que en esa nuestra Sentencia, de fecha 23 de marzo de 2004, declarásemos, al resolver otro recurso de casación interpuesto por la misma Junta de Compensación alegando idénticos motivos a los que ahora aduce, que «aunque fuera cierto que el Plan Parcial aprobado no sea derivación del Plan General de 1991 sino de la rectificación de 1995, habría quedado igualmente sin apoyo normativo, porque uno y otro han sido anulados judicialmente», y «que no quedaría ninguna parte válida del Plan General de 1991 (ni siquiera la modificación de 1995), de forma que el Plan Parcial no tendría apoyo en ningún extremo del Plan General», y, finalmente, «que no existiría ninguna parte del Plan General a la que pudiera aplicarse la conservación parcial».
Estos mismo argumentos sirven para rechazar los motivos ahora invocados contra la sentencia de la Sala de instancia, que declara nulos las Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Sector 1 del Plan Parcial Prado del Espino, pues, como con todo acierto declaró la Sala sentenciadora en el último párrafo del fundamento jurídico primero de la sentencia recurrida, «si es nula la expresada Modificación puntual y nulo igualmente es el Plan Parcial, también lo serán los actos de desarrollo, en este caso los Estatutos y las Bases de Actuación de la Junta de Compensación de Sector S-1, dado que los mismos no tienen, o al menos no se ha acreditado, amparo o cobertura en otro Plan superior».
No merece que sigamos razonando la improcedencia de los tres motivos de casación alegados, si bien el argumento de que ha sido en noviembre de 2001 aprobado un nuevo Plan General de Ordenación Urbana para el municipio de Boadilla del Monte no desvirtúa lo expresado para demostrar la corrección jurídica de lo resuelto por la Sala sentenciadora al declarar nulos los Estatutos y Bases de Actuación combatidos en la instancia, sino que, por el contrario, como apunta la representación procesal de la entidad recurrida al oponerse al recurso de casación, abunda en esa nulidad radical derivada de la del Plan General y el Plan Parcial declarados nulos de pleno derecho, de los que aquéllos traen causa, y ello resulta tan evidente y ostensible que volvemos a reiterar nuestra perplejidad ante el mantenimiento de este recurso de casación llamado de antemano al fracaso.
La declaración de no haber lugar al recurso de casación comporta la imposición de las costas con él causadas a la recurrente, como establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional y su Disposición Transitoria novena, aunque, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios del abogado de la entidad recurrida, a la cifra de seis mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y sus Disposiciones Transitorias segunda y tercera.
Que, con desestimación de los tres motivos al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Pablo Hornedo Muguiro, en nombre y representación de la Junta de Compensación Prado Espino Sector 01 de Boadilla del Monte, contra la sentencia pronunciada, con fecha 7 de febrero de 2002, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo nº 484 de 1997, con imposición a la referida recurrente Junta de Compensación Prado Espino Sector 01 de Boadilla del Monte de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado de la entidad comparecida como recurrida, de seis mil euros.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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