STS, 20 de Mayo de 2003
| Ponente | D. Jesús Ernesto Peces Morate |
| ECLI | ES:TS:2003:3412 |
| Número de Recurso | 3578/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 20 de Mayo de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. MANUEL VICENTE GARZON HERRERO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Mayo de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que con el nº 3578 de 2000 pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación de la entidad AGROLAND, S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de febrero de 2000, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso contencioso-administrativo nº 915 de 1996, interpuesto por Doña Gema , Don Luis Pablo , Doña María Rosa ,, Don Jose Enrique y el Grupo Balear de Ornitología i Defensa de la Naturaleza, contra el acuerdo del Pleno del Consell Insular de Mallorca, adoptado en sesión extraordinaria y con carácter de urgencia, el día 12 de abril de 1996 -notificado el día 20-05-96-, mediante el que se desestimó, por 18 votos a favor, de los grupos PP y UM, y 15 votos en contra, de los grupos GCS, PS-NM y EU, el recurso ordinario interpuesto el día 15-04- 95 contra el acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo de Mallorca, adoptado en la sesión del día 25 de enero y 3 de febrero de 1995, mediante el que se aprobó la enmienda de deficiencias de las modificaciones núms. 61 y 62 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Santanyí, referida a una nueva propuesta de clasificación como suelo apto para urbanizar de un Sector denominado Santanyí Mixt "Sa Talaiola", agrupando los anteriores sectores en uno solo con el uso global genérico de residencial turístico, con una superficie de 939.800 m2, con el fin de poder instalar o construir un campo de golf de 18 hoyos, un uso del suelo deportivo- residencial, con una edificabilidad global de 0,30 m3/m2, una edificabilidad total de 281.940 m3, un aprovechamiento global de 0,10 m2/m2, un techo edificable de 93.980 m2, una densidad de 19,45 habitantes/hectárea y una población de 1.828 habitantes, de los que 600 son plazas turísticas, y contra este último acuerdo.
En este recurso de casación han comparecido, en calidad de recurridos, Doña Gema , Don Luis Pablo , Doña María Rosa , Don Jose Enrique y el Grupo Balear de Ornitología i Defensa de la Naturaleza, representados por la Procuradora Doña María Cruz Gómez-Telles Peláez.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares dictó, con fecha 15 de febrero de 2000, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 915 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «DECIDIMOS: PRIMERO.- ESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo. SEGUNDO.- DECLARAR inadecuados al ordenamiento jurídico los actos administrativos impugnados que ANULAMOS íntegramente. TERCERO.- Se hace una expresa imposición de costas procesales a las partes demandada y codemandada».
Dicha sentencia, después de hacer un minucioso relato de los hechos que desembocaron en los acuerdos impugnados en su fundamento jurídico segundo, declara en el fundamento jurídico tercero que «la constatación de los hechos descritos en el anterior fundamento de derecho es relevante para apreciar lo que denuncian los actores; la violación del artículo 9.3 de la Constitución, que garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, y el artículo 62.2 de la Ley 30 de 1992, de 26 de noviembre, en cuanto éste dispone: "También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales". Afirmación que resulta en la medida que la resolución administrativa recurrida, y que culminó el expediente administrativo, resolvió la desestimación del recurso ordinario sin ningún fundamento y sin ninguna justificación, en contra de los acuerdos, dictámenes e informes jurídicos que proponían precisamente lo contrario, la estimación del aludido recurso ordinario. Es importante destacar, sobre todo y por encima, y haciendo los informes consideraciones jurídicas importantes por su alcance, que se tenía que haber dado respuesta, al menos jurídica, sí, en cualquier caso, razonada. Teniendo en cuenta que, además, el órgano que tenía que resolver el recurso, reiteramos, se tenía que pronunciar, en un sentido u otro, esto es evidente, y motivar porque se apartaba de todos, sin excepción, los informes y las propuestas, si bien no vinculantes, sí al menos a discutir, y no se hizo así, tendremos que concluir, sin detenernos, independientemente de si estamos en presencia de una modificación o revisión del planeamiento lo que ya es irrelevante, que la actuación administrativa fue arbitraria y, en consecuencia, se debe anular».
Para justificar la imposición de las costas a los demandados, el Tribunal "a quo" razona lo siguiente en el fundamento jurídico cuarto: «La Sala estima que hay méritos suficientes, y bastantes, para una expresa imposición de costas procesales a las partes demandada y codemandada, de conformidad con el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional. Han sostenido la oposición en temeridad, especialmente la Administración demandada, y el desarreglo es elocuente en cuanto realiza, la defensa de ésta, el ejercicio de tenerse que rehacer de su propio informe -el primero de todos-».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Agroland, S.A. presentó escrito ante la Sala de instancia solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 10 de mayo de 2000, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo al efecto concedido, comparecían ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Procuradora Doña María Cruz Gómez-Telles Peláez, en nombre y representación de Doña Gema , que actúa en su condición de Concejal del Ayuntamiento de Santanyí, Don Luis Pablo , Doña María Rosa y Don Jose Enrique , que actúan como miembros del Consejo Insular de Mallorca, y del Grupo Balear de Ornitología y Defensa de la Naturaleza, y, como recurrente, la entidad Agroland, S.A., representada por el Procurador Don Isacio Calleja García, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en tres motivos, al amparo todos del artículo 88.1d) de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio; el primero por haber infringido la Sala de instancia los artículos 54.1º, 62.2º y 83.1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, ya que la motivación de los actos administrativos puede venir de la aceptación de propuestas o informes incorporados al expediente, sin que sea equivalente la motivación escasa o insuficiente con la supuesta falta de motivación, como ha declarado la doctrina jurisprudencial recogida en las sentencias que se citan, y si bien la Administración podía haber pormenorizado el alcance de su actuación, el no haberlo hecho responde a criterios de oportunidad y no de legalidad, mientras que los informes jurídicos que proponían la estimación del recurso ordinario, que la Administración no atendió, carecían de fuerza vinculante, siendo, en cualquier caso, aplicable al caso lo establecido en el artículo 62.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y no lo dispuesto en el artículo 62.2, ya que éste se refiere a las disposiciones y no a los actos administrativos, debiendo tenerse en cuenta, además, que la única razón por la que los aludidos informes proponían la estimación del recurso ordinario era porque entendían que se trataba de una revisión del planeamiento y no de una modificación, encontrándose la motivación del acto recurrido no sólo en la memoria explicativa del proyecto de modificación sino en el informe favorable del arquitecto municipal, contando en el acta de la reunión del Pleno del Consejo Insular de Mallorca la razón de la desestimación del referido recurso ordinario expresada por el representante de la mayoría, que, finalmente, decidió dicha desestimación; el segundo por haber violado la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 132 y 154 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, dado que el Consejo Insular de Mallorca es el superior jerárquico de la Comisión Insular de Urbanismo, por lo que no es órgano manifiestamente incompetente para aprobar la modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento, siendo tal modificación el supuesto más general, mientras que la revisión resulta excepcional, estando su apreciación sometida a interpretación restrictiva, y cuyos conceptos son constantemente interpretados por la jurisprudencia, recogida en las sentencias que se citan, sin que la suma de sucesivas modificaciones suponga una revisión encubierta, pues no se ha producido un replanteamiento global de las Normas Subsidiarias y menos un modelo territorial distinto, ya que la modificación aprobada supone la creación de un nuevo suelo apto para urbanizar para reequilibrar la supresión de cuatro sectores de suelo apto para urbanizar derivada de la Ley Autonómica 1/91; y el tercero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional de 1956 al haber impuesto las costas a la entidad codemandada sin mencionar los hechos por los que se aprecia mala fe o temeridad en la actuación de la codemandada, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo deducido en la instancia y se declare la legalidad del acuerdo de la Comisión Insular de Urbanismo, por el que se aprobó la subsanación de deficiencias de las modificaciones números 61 y 62 de las Normas Subsidiarias de Santanyí.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se ordenó dar traslado por copia a la representación procesal de los recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al mismo, lo que llevó a cabo con fecha 31 de julio de 2002, alegando que es muy significativo que el Consejo Insular de Mallorca se haya aquietado con la sentencia dictada por la Sala de instancia, habiendo recurrido sólo una entidad mercantil que tenía unas expectativas de lucrarse por medio de la urbanización de un determinado sector de un municipio costero de Mallorca, careciendo en la actualidad de contenido real la pretensión impugnatoria de la sentencia porque la Ley 6/1999, de 3 de abril, sobre Directrices de Ordenación Territorial de las Islas Baleares ha venido a hacer imposible aquélla al clasificar automáticamente los terrenos denominados "Sa Talaiola" del municipio de Santanyí como suelo rústico, limitándose, además, en el escrito de interposición del recurso de casación a reiterar los argumentos expuestos en primera instancia, sin que el acto del Consejo Insular tuviera otra motivación que la fuerza de los votos a pesar de contar con los informes previos en contra, que señalaban que se trataba de una auténtica revisión y, por consiguiente, no cabía el uso de un trámite de subsanación de deficiencias para acometer una transformación del territorio de tal envergadura, constituyendo las denominadas modificaciones números 61 y 62 de las Normas Subsidiarias del municipio de Santanyí, así como otras sucesivas que se produjeron, un auténtico urbanismo a la carta que se ofrecía al mejor postor según las distintas promociones urbanísticas, resultando inaplicables al caso enjuiciado las resoluciones judiciales citadas por el recurrente por referirse a otras cuestiones, siendo, sin embargo, aplicable la doctrina recogida en la sentencia de esta Sala, de fecha 8 de mayo de 1986, que precisa la diferencia entre la modificación y la revisión de los planes urbanísticos, resultando inaudito que se critique una condena en costas que ha sido aceptada por la Administración demandada, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de las costas a la recurrente.
Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 7 de mayo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
En el primer motivo de casación se alega la infracción por la Sala de instancia de lo dispuesto en los artículo 54.1º, 62.2º y 83. 1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, porque en la sentencia recurrida se declara nulo de pleno derecho el acuerdo del Pleno del Consejo Insular al desestimar el recurso ordinario por aplicación de lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, a pesar de que se trata de un acto y no de una disposición de carácter general, y de que dicho acto estaba motivado con la intervención del representante de la mayoría en el Pleno del Consejo, aunque formalmente no se incorporarse a la resolución desestimatoria del recurso ordinario, por lo que se estaría ante un mero defecto formal del acto que no ha causado indefensión a los recurrentes, sin que los informes previos sean vinculantes, por lo que la decisión de dicho recurso ordinario no tenía necesariamente que ajustarse a lo dictaminado en aquéllos.
El motivo no puede prosperar porque mediante los acuerdos, objeto de impugnación en la instancia, se introdujeron determinadas modificaciones en las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Santanyí, que, como instrumentos de ordenación territorial, participan de la naturaleza de las disposiciones de carácter general, razón por la que el Tribunal "a quo" invoca, como justificación de la nulidad radical declarada, lo establecido en el artículo 62.2 de la Ley citada 30/1992, de 26 de noviembre, según el cual son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneran la Constitución, y en este caso la Sala sentenciadora estima que se conculcó lo dispuesto en el artículo 9.3 de aquélla, que proscribe la arbitrariedad de los poderes públicos, por entender que la Administración demandada así procedió, al desoír los informes de los servicios jurídicos y la propuesta de la propia Comisión Insular de Urbanismo sin la más mínima explicación o motivación, por la mera razón que confiere ostentar una mayoría de votos en un órgano colegiado, y, si bien es cierto que los acuerdos aprobatorios de una disposición de carácter general se deben adoptar por mayoría sin que los informes previos resulten vinculantes salvo disposición en contrario, el respeto a las minorías y a los principios que rigen la actuación de los poderes y administraciones públicas, recogidos en el citado artículo 9 de la Constitución y en el 103 de la misma, imponían el deber de explicar el apartamiento de los informes y de la propuesta, no siendo suficiente con la emisión del voto en un concreto sentido sin dejar constancia en el acta de la sesión, según declara probado la Sala de instancia en el octavo de los hechos relatados en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida, de las razones por las que se llegó a dicha conclusión.
El segundo motivo de casación debe correr la misma suerte que el primero porque en él se alegan como infringidos por el Tribunal "a quo" los artículos 132 y 154 del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, debido a que, según la recurrente, dicho Tribunal, de acuerdo con los informes jurídicos emitidos en la vía previa, considera que las enmiendas introducidas en las Normas Subsidiarias de Planeamiento del municipio de Santanyí constituyeron una auténtica revisión y no una simple modificación de aquéllas, a pesar de que la suma de sucesivas modificaciones no supone necesariamente una revisión encubierta si no se produce cambio del modelo territorial.
En contra de ese parecer, la Sala de instancia no ha entrado a resolver si las enmiendas de las Normas Subsidiarias de Planeamiento constituyeron una auténtica revisión o una mera modificación del planeamiento, pues declaró la nulidad radical de los acuerdos aprobatorios de dichas enmiendas (párrafo último del fundamento tercero de la sentencia recurrida) por el comportamiento arbitrario que supone emitir el voto sin justificar ni explicar, al desestimar el recurso ordinario, el apartamiento de la propuesta de la propia Comisión de Urbanismo que las había aprobado y que, a la vista de los informes emitidos, cambió de criterio.
Además, esta Sala ha tenido recientemente ocasión de declarar que la aprobación simultánea o sucesiva de diferentes modificaciones del planeamiento urbanístico general puede encubrir una auténtica revisión de aquél, en cuyo caso, al no observarse el procedimiento al efecto establecido para ésta, procede anularlas (Sentencias de fechas 14 de mayo de 2003- recurso de casación 2144/99-, 16 de mayo de 2003 -recurso de casación 2678/99-, 19 de mayo de 2003 - recurso de casación 2638/99- y 20 de mayo de 2003 -recurso de casación 2668/99).
Finalmente se alega, como tercero y último motivo de casación, la infracción en la sentencia recurrida del artículo 131.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956, al haberse condenado al pago de las costas a la entidad codemandada sin mencionar el comportamiento de ésta constitutivo de la mala fe o de la temeridad que justificase tal imposición.
Es cierto que la Sala de instancia explica o relata los hechos por los que considera que la actuación de la Administración demandada fue temeraria, mientras que respecto de la codemandada se limita a expresar que ha sostenido la oposición al recurso contencioso- administrativo con temeridad, pero la razón primordial para imponer las costas tanto a la Administración demandada como a la entidad codemandada no es otra que la defensa a ultranza en el proceso de una actuación tan manifiestamente arbitraria como la desestimación, sin explicación ni justificación alguna, de un recurso ordinario en contra de la tesis del propio órgano competente para aprobar las enmiendas de las Normas Subsidiarias y que, a la vista de los elocuentes informes emitidos, había rectificado su criterio anterior proponiendo que, con estimación de dicho recurso, se anulase su previo acuerdo.
La tacha de arbitrariedad es uno de los defectos o vicios más graves predicable de una disposición de carácter general, por lo que la defensa de su legitimidad, a pesar de las evidencias en contra, es un dato que revela una conducta temeraria y, por consiguiente, acreedora de la imposición de costas, según establecía el artículo 131.1 de la antigua Ley Jurisdiccional, recogido íntegramente por el artículo 139.1 de la nueva Ley Jurisdiccional 29/1998, 13 de julio, de manera que la Sala de instancia, al imponer las costas a la entidad condemandada por sostener sin justificación razonable una actuación arbitraria de la Administración, no ha conculcado aquel precepto.
La desestimación de todos los motivos de casación con la consiguiente declaración de no haber lugar al recurso comporta, según establece el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, la imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, si bien, conforme a lo dispuesto por el artículo 139.3 de la propia Ley, procede limitar su cuantía a la suma de tres mil euros por el concepto de honorarios de abogado, dada la actividad desplegada por la defensa de los comparecidos como recurridos.
Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda, tercera y novena de ésta.
Que, con desestimación de los tres motivos de casación al efecto alegados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Isacio Calleja García, en nombre y representación de la entidad AGROLAND, S.A., contra la sentencia pronunciada, con fecha 15 de febrero de 2000, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares en el recurso contencioso-administrativo nº 915 de 1996, con imposición a la referida recurrente AGROLAND, S.A. de las costas procesales causadas hasta el límite de tres mil euros por el concepto de honorarios de abogado de los recurridos.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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