STS, 16 de Junio de 2003

En el recurso contencioso administrativo núm. 2983/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia, con fecha 26 de julio de 1996, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "QUE DESESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 2983/92 INTERPUESTO POR GUARDIA, S.L. REPRESENTADA POR EL PROCURADOR DE LOS TRIBUNALES DON ABRAHAM FUENTES LAVIN CONTRA LA DESESTIMACIÓN PRESUNTA POR SILENCIO ADMINISTRATIVO DE LA SOLICITUD PRESENTADA EL 8 DE MAYO DE 1991 EN EL DEPARTAMENTO DE OBRAS PÚBLICAS Y TRANSPORTES DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZCOA POR DON JESÚS LIZASO ALCORTA EN REPRESENTACIÓN DE LA MERCANTIL GUARDIA S.L. INTERESANDO LA CONCESIÓN DE 5 AUTORIZACIONES PARA LA ACTIVIDAD DE ARRENDAMIENTO CON CONDUCTOR DE VEHÍCULOS AL AMPARO DEL ART. 180 DEL REGLAMENTO DE LA LEY DE ORDENACIÓN DE LOS TRANSPORTES TERRESTRES APROBADO POR EL R.D. 1.211/1.990, DE 28.9, DEBEMOS: PRIMERO: DECLARAR COMO DECLARAMOS LA CONFORMIDAD A DERECHO DE LA RESOLUCIÓN PRESUNTA RECURRIDA POR LO QUE LA CONFIRMAMOS. SEGUNDO: NO HACER EXPRESO PRONUNCIAMIENTO EN CUANTO A LAS COSTAS".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de Gurdia, S.L. se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 18 de diciembre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, con estimación del recurso, se case la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con el suplico de la demanda de la recurrente; esto es, se anule y se deje sin efecto los actos administrativos impugnados en el recurso contencioso administrativo por no ser ajustados a Derecho y se declare el derecho de la recurrente a que por la Administración demandada le sean concedidas las cinco autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor en su día solicitadas, previa acreditación del cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 5 y presentación de los documentos a que se refiere el artículo 11.4 de la Orden de 14 de junio de 1993, sin imposición de las costas de la instancia, ni de las del recurso.

El trámite de oposición al recurso de casación fue evacuado por las siguientes partes:

1. Por la representación procesal del Gobierno Vasco mediante escrito presentado el 6 de marzo de 1997, en el que solicita sentencia que desestime los motivos aducidos y declare no haber lugar al recurso con imposición de costas a la recurrente.

2. Por la representación procesal del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, mediante escrito presentado el 14 de marzo de 1997, en el que solicita sentencia desestimatoria que confirme la recurrida en todos sus términos e imponga las costas a la parte recurrente.

3. Por la representación procesal de la Diputación Foral de Guipúzcoa, por medio de escrito presentado el 17 de marzo de 1997, en el que interesa sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso de casación interpuesto por Gurdia S.L. y se confirme la dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco que declara la conformidad a Derecho de la resolución presunta recurrida, haciendo expresa condena en costas a la parte recurrente.

4. Por la representación procesal de la Federación Vasca del Taxi, por medio de escrito presentado el 17 de marzo de 1997, en el que solicita sentencia confirmatoria de la que es objeto de casación, desestimando la totalidad de los motivos en relación con la solicitud de concesión de 5 autorizaciones para la actividad de vehículos de arrendamiento con conductor, con expresa imposición de las costas a la recurrente.

Por providencia de 7 de mayo de 2003, se señaló para votación y fallo el 10 de junio de 2003, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La sentencia dictada en la instancia desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la recurrente contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud de otorgamiento de cinco autorizaciones administrativas solicitadas a la Diputación Foral de Guipúzcoa para la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor y confimó dicha denegación con base en los siguientes argumentos:

1. La asimilación, en el momento de la solicitud, de dicha actividad de arrendamiento de vehículo con conductor, contemplada en el artículo 180 del Reglamento de la Ley de Ordenación de Transportes Terrestres, aprobado por RD 1211/1990 (ROTT, en adelante) con la que correspondía a las licencias clase C) del R.D. 763/1979, de 16 de marzo, por lo que estaba afectada por la limitación establecida en la Orden de 27 de julio de 1985 del entonces Departamento de Política Territorial y Transporte del Gobierno Vasco que señalaba el número máximo de autorizaciones de vehículos ligeros para el transporte público de viajeros en la Comunidad Autónoma.

2. La necesidad de regulación de la actividad profesional de que se trata y la saturación "del mercado en general en el ámbito de Guipúzcoa y concretamente en Donostia-San Sebastián".

Frente a dicho pronunciamiento judicial se formula el presente recurso de casación basado en cuatro motivos formulados, todos ellos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante):

1. Por infracción de los artículos 180, 143 y Disposición Transitoria 2ª , párrafo 2, en relación con los artículos 181 y 182 del ROTT, aprobado por Real Decreto 1211/1990 de 28 de septiembre.

2. Por infracción del artículo 11.3 de la Orden de 1 de febrero de 1992, y del artículo 11.3 de la Orden de 14 de junio de 1993.

3. Por infracción del artículo 12 de la Orden de 1 de febrero de 1992, y del artículo 12 de la Orden de 14 de junio de 1993.

4. Por infracción del artículo 81.2 ROTT, del artículo 11.1 y 2 de la Orden de 1 de febrero de 1992, y del artículo 11.1 y 2 de la Orden de 14 de junio de 1993.

Ahora bien, antes de examinar tales motivos, con carácter previo, hemos de considerar la oposición a la propia viabilidad procesal del recurso que formula la representación de la Diputación Foral de Guipúzcoa. Alega en su escrito que, conforme al artículo 93.4 LJ, las sentencias dictadas en única instancia por la Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia no comprendidas en el apartado 2 del propio precepto, "respecto de actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas, sólo son susceptibles de casación cuando el recurso se funde en infracción de normas no emanadas de los órganos de aquéllas que sea relevante y determinante del fallo de la sentencia". Y tal limitación y consecuente exclusión del recurso es aplicable en el presente caso porque la Diputación Foral de Guipúzcoa -de la que procede la desestimación presunta, por silencio administrativo, que se impugnaba en la instancia- actuaba como órgano de la Comunidad autónoma, no como una entidad local, y para el fallo de la sentencia del Tribunal Superior de Justicia que se recurre ha sido determinante la Orden de 22 de julio de 1985 del Departamento de Política Territorial y Transportes del Gobierno Vasco.

La oposición procesal sucintamente expuesta no puede ser acogida. No es decisivo a tal efecto la naturaleza de la Diputación Foral de Guipúzcoa, pues contemplada en la literalidad de la norma la exclusión con referencia a los actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas, la jurisprudencia de esta Sala terminó extendiendo aquélla a los actos procedentes de entidades locales. Pero ocurre que la aplicación de la Orden del Gobierno Vasco de 22 de julio de 1985 que efectúa en su sentencia el Tribunal a quo está íntimamente unida, por una parte, a la interpretación y aplicación realizada de normas estatales, como son los Reales Decretos 763/1979, de 16 de marzo, 2025/1984, de 17 de octubre, y el 1211/1990, de 28 de septiembre (ROTT); y, por otra a la exclusión de la aplicación invocada por la recurrente, de normas también estatales, como son las Ordenes de 1 de febrero de 1992 y 14 de junio de 1993. Y, como ha señalado nuestra jurisprudencia al interpretar el artículo 93. 4 LJ, en tales supuestos de aplicación conjunta y/o excluyente de normas estatales y de Comunidad Autónoma la impugnación resulta accesible a este Alto Tribunal a través del correspondiente recurso de casación.

En el primero de los motivos de casación se mantiene la infracción de los artículos 180, 143 y Disposición Transitoria 2ª , párrafo 2, en relación con los artículos 181 y 182 ROTT porque la sentencia identifica las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor (arts. 180 y ss. ROTT) con las licencias clase C) definidas en el artículo 2 del Real Decreto 763/1979, Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros (RNSUI, en adelante) y deduce de tal identificación la aplicabilidad de la Orden de 22 de julio de 1985 del Departamento de Política Territorial y Transportes del Gobierno Vasco a las autorizaciones para arrendamiento de vehículos con conductor.

La sentencia de instancia, después de un excursus en la evolución normativa considera que "no puede desconocerse la identidad de la modalidad de arrendamiento de vehículo con conductor con la licencia clase C) «especiales o de abono» del servicio de transporte urbano de viajero en automóviles ligeros de alquiler en los términos recogidos ya en el reglamento de 1979, dada la práctica identidad de normativa. Pero, en realidad, para fundar su fallo lo que tiene en cuenta es una equivalencia funcional o equiparación de la actividad desarrollada al amparo de una y otra licencia, según el RNSUI (artículos 2 y 38 RNSUI) y según el ROTT (art. 182 ROTT), además de la sustitución por canje de las licencias clase C) RNSUI por las nuevas licencias de arrendamiento de vehículo con conductor del ROTT, prevista en la Disposición Transitoria 2 del ROTT.

Ahora bien, la tesis del Tribunal a quo no puede ser compartida.

En primer lugar, porque la equiparación funcional es sólo parcial, puesto que la autorización de arrendamiento con conductor habilita para la realización de servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio nacional, siempre que el vehículo haya sido debidamente contratado (art. 182. 2 ROTT) y ello es especialmente importante si se tiene en cuenta que los artículos 113 a 118 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, Ley 16/1987, de 30 de julio (LOTT, en adelante, dedicados a los transportes urbanos (desarrollado por los artículos 141 a 143 ROTT fueron declarados inconstitucionales por la Sentencia del Tribunal Constitucional núm. 118/1996, de 27 de junio; no así, en cambio, los arts. 133 a 137 LOTT y complementarios del ROTT dedicados al arrendamiento de vehículos, dentro del Tit. IV, relativo a las actividades auxiliares y complementarias del transporte por carretera.

En segundo lugar, el artículo 135 LOTT al referirse a las autorizaciones habilitantes para el arrendamiento de vehículo establece la analogía con las modalidades previstas en los apartados a) y c) del punto 1 del artículo 92 de la propia Ley que se refiere a las autorizaciones del transporte público discrecional.

Y, en tercer lugar y sobre todo, porque la naturaleza y el régimen de otorgamiento de una y otra licencia son diferentes.

En efecto, la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor aparece contemplada en el ROTT, en la Sección 2ª de su Capítulo IV (arts. 180 a 183), con un régimen de autorización, en el otorgamiento, diferente al que correspondía a las licencias de la clase C) del RNSUI.

En efecto, en este Reglamento se distinguían tres licencias o autorizaciones de carácter municipal: de la clase A), "Auto-taxis"; de la clase B, "Autoturismo"; y de la clase C, "Especiales o de abono", referidas a cada una de las modalidades definidas en su artículo 2. Si bien, para las que implicaban la realización de transporte interurbano, como era el caso de las licencias de la clase C) se exigía la obtención adicional de una autorización V.T. expedida por la Administración competente en dicha clase de transporte. Y el otorgamiento de las licencias municipales, entre las que se incluía la de la clase C), venía determinado por la concurrencia de determinados requisitos y circunstancias contempladas en los artículos 11 y siguientes, entre las que figuraban la situación del servicio, las necesidades reales de un mejor y más extenso servicio y la repercusión de las nuevas licencias en el conjunto del transporte y la circulación.

Los artículos 113 a 118 LOTT, relativos al transporte urbano, como se ha dicho, fueron declaros inconstitucionales por la STC 118/1996, y los correspondientes preceptos del ROTT, arts. 141 a 143, serían derogados por el R.D. 1136/1997, de 11 de julio. Por el contrario el ROTT para la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor establece una autorización, para cada uno de los vehículos que se pretenda dedicar a la misma, expedida por el órgano competente para el otorgamiento de las autorizaciones de transporte discrecional interurbano en el territorio de que se trate, previo informe favorable del correspondiente Ayuntamiento.

Se transforma, por tanto, la licencia municipal en autorización de diferente Administración territorial para la que el informe municipal es vinculante cuando fuere desfavorable, mientras que cuando resulta favorable y se cumplen los requisitos que establece la norma, dicho órgano competente para el transporte interurbano sólo puede denegarla si existe una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumple alguno de los requisitos exigidos por la propia norma. Requisitos que son: la disposición de local u oficina destinado a la actividad, contar con el número de vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento que se determime, concurrencia de las condiciones exigidas para los vehículos, suscripción de seguros de responsabilidad civil, disposición de garajes o lugares de aparcamiento y la contratación de los conductores señalados, además de los necesarios para el ejercicio de la actividad que se determinen por el Ministerio de Transporte o la Comunidad Autónoma competente.

El correspondiente Ayuntamiento, al emitir su informe, puede valorar las circunstancias externas concurrentes, "debiendo tenerse en cuenta la distinta naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo".

Por último, la Disposición Transitoria 2ª estableció que las licencias municipales de la clase C, salvo que procediera su conversión en autorizaciones para el transporte sanitario o funerario, serían canjeadas por autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor de las previstas en el artículo 180 del propio Reglamento, pero dejando clara la aplicación del nuevo régimen jurídico de éstas, con excepción de la exigencia del número mínimo y de las características requeridas para los vehículos (aunque los vehículos que en su momento les sustituyan sí deberán cumplir las características requeridas). Y, en fin, las autorizaciones de la serie VT de transporte interurbano de que, en su caso, dispusieran los titulares de las referidas licencias de la clase C) quedaban sin efecto.

Las conclusiones, por tanto, no pueden ser otras que las siguientes: las licencias municipales de la clase C) del RSNUI y las licencias que corresponde otorgar a la Administración competente en materia de transporte para la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor del ROTT son de distinta naturaleza y responden, en su otorgamiento, a un régimen jurídico no coincidente, aunque se reconozca, por disposición transitoria de la norma, una sucesión, con ciertos límites, a favor de quienes eran titulares de las licencias de la clase C), mediante el canje de éstas por las nuevas de arrendamiento de vehículo de conductor.

El motivo, por todo ello, debe ser acogido y, estimando y casando la sentencia recurrida sin necesidad de examinar los restantes motivos de casación, ha de resolverse lo procedente dentro de los términos del debate procesal [art. 102.1 3º LJ-95.2.d) LJCA]; debate que no es otro que la determinación de si procedía o no el otorgamiento de las autorizaciones, en su día solicitadas, para arrendamiento de vehículos con conductor.

El régimen de otorgamiento de dichas autorizaciones, teniendo en cuenta la fecha de la solicitud, 8 de mayo de 1991, anterior por tanto a las Ordenes de desarrollo (OO.MM de 1 de febrero de 1992, 14 de junio de 1993, y, por supuesto, de 30 de julio de 1998) estaba constituido por la LOTT, artículos 133 a 137, y por el ROTT, artículos 180 a 182 y concordantes.

De acuerdo con tal normativa, la solicitud obligaba a la tramitación de un procedimiento en el que debía de mediar informe favorable del correspondiente Ayuntamiento que, valorando las circunstancias concurrentes, debía tener en cuenta "la naturaleza y el carácter diferenciado del arrendamiento con conductor y de los servicios de transporte en vehículos de turismo" (art. 181.2 ROTT). Y ante la falta de plan o programación, si mediaba tal informe municipal favorable y se cumplían los requisitos establecidos en el artículo 181.1, en relación con el artículo 175, ambos del ROTT, el órgano competente sobre el transporte interurbano había de otorgar la autorización solicitada, con la única salvedad, como circunstancia que permitía su denegación, de que existiera "una desproporción manifiesta entre el número de autorizaciones de esta clase otorgadas en la zona en que esté situado el municipio de que se trate y los potenciales usuarios del mismo en dicha zona, o se incumpliera alguno de los requisitos exigibles".

Y es que la nueva normativa configuraba una autorización, competencia del órgano que la ostentaba para el transporte interurbano con un trámite obligado consistente en el informe del Ayuntamiento, que había de ponderar solo determinadas circunstancias, que era vinculante, si resultaba desfavorable, y, en el caso de que fuera favorable, confería al órgano competente un otorgamiento reglado con base en el cumplimiento de unos requisitos objetivos normativamente establecidos si no existía una desproporción manifiesta entre el número de licencias de la clase de que se trata y los potenciales usuarios del servicio.

Pues bien, en el presente caso las solicitudes de la recurrente no dieron lugar a otra tramitación que un traslado de la Diputación Foral de Guipúzcoa al Gobierno Vasco, en el que se ponía de manifiesto el criterio de la no toma en consideración de las peticiones porque estaba pendiente el desarrollo reglamentario de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor y porque entendía que estaba vigente la contingentación establecida en la Orden de 22 de julio de 1985, y la incorporación de diferentes escritos de oposición de asociaciones de taxis.

En tales circunstancias, la omisión del procedimiento reglamentariamente establecido impide a la Sala conocer si se daban realmente los requisitos y condicionamientos a los que la norma reglamentaria supedita el otorgamiento de las licencias, por lo que lo procedente es acordar que se tramiten en forma, con el preceptivo informe del Ayuntamiento, los expedientes que debieron incoarse como consecuencia de las solicitudes formuladas. Decisión que es la única posible ante la inexistencia en el expediente de informes y de datos suficientes para constatar la procedencia material de las autorizaciones cuestionadas, y que además es parcialmente coincidente con la pretensión formulada en la instancia al solicitar la concesión de las cinco autorizaciones de arrendamiento de vehículo con conductor previa acreditación del cumplimiento de los requisitos; si bien éstos no podían ser los contemplados en la Orden de 14 de junio de 1993, de vigencia posterior a la fecha de las solicitudes.

No se imponen las costas a ninguna de las partes, sino que cada una de éstas ha de satisfacer las causadas a su instancia.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,