STS, 23 de Mayo de 2002
| Ponente | D. PEDRO JOSE YAGÜE GIL |
| ECLI | ES:TS:2002:3655 |
| Número de Recurso | 5822/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION |
| Fecha de Resolución | 23 de Mayo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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JUAN MANUEL SANZ BAYOND. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. JORGE RODRIGUEZ-ZAPATA PEREZD. PEDRO JOSE YAGÜE GIL
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Mayo de dos mil dos.
Visto el recurso de casación nº 5822/98, interpuesto por el Procurador Sr. Avila del Hierro, en nombre y representación del Ayuntamiento de Gandía, contra la sentencia dictada en fecha 16 de Enero de 1998, y en su recurso nº 2508/94, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sobre clausura de actividad extractiva e indemnización de daños y perjuicios, siendo parte recurrida la mercantil "Aridos Monduber S.A.", representada por la Procuradora Sra. Nieto Altuzarra. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Gandía se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 30 de Abril de 1998, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 13 de Junio de 1998, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo, en la forma dicha en la contestación a la demanda.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 14 de Abril de 1999, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la entidad "Aridos Monduber S.A.") a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 21 de Junio de 1999, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 3 de Abril de 2002, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 16 de Mayo de 2002, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó en fecha 16 de Enero de 1998, y en su recurso contencioso administrativo nº 2508/94, por medio de la cual se estimó el formulado por "Aridos Monduber S.A." contra la resolución de la Alcaldía del Ayuntamiento de Gandía de fecha 28 de Octubre de 1994 por la cual se ordenó a la mercantil actora "la clausura y cese inmediato de la actividad extractiva realizada en la finca situada en el punto kilométrico 6'5 de Carretea de DIRECCION000 , en suelo calificado por el planeamiento vigente como no urbanizable común y no urbanizable protegido medio natural, parajes, paisajes y montañas", por carecer de la necesaria licencia de actividad extractiva, ya que la que posee ampara sólo la actividad de trituración de mármol.
El Tribunal de instancia estimó en parte el recurso contencioso administrativo, anuló el acto recurrido en cuanto en él se ordena la clausura de la actividad extractiva en suelo distinto de suelo no urbanizable de protección del medio natural, y declaró el derecho de la entidad actora a la indemnización de los daños y perjuicios, (que se determinarán en ejecución de sentencia) por la clausura de la actividad en aquello en que el acto es disconforme a Derecho.
Contra esa sentencia ha interpuesto el Ayuntamiento de Gandía recurso de casación, en el cual esgrime siete motivos de impugnación, que vamos a estudiar seguidamente.
Si bien antes de nada precisaremos, para una comprensión cabal del problema, que la cuestión que se debate en el pleito es la de si la entidad actora, además de la licencia para la actividad de trituración de mármol (que nadie discute) cuenta también con licencia para la actividad extractiva.
El primer motivo reza como sigue:
"La sentencia recurrida infringe los artículos 43 y 80 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en relación con el artículo 359 de la LEC y en cuanto resulta de aplicación por imperativo de la Disposición Adicional sexta de la expresa Ley Reguladora de la Jurisdicción, incidiendo en incongruencia y causando indefensión a esta parte".
Se explica el motivo diciendo que no existe correlación entre lo pedido por la parte actora y lo concedido por el Tribunal, ya que solicitando ésta que se anulara el acto recurrido sólo en cuanto ordena la clausura de la actividad llevada a cabo en suelo no urbanizable común, la sentencia confirma la clausura sólo en lo referente al suelo no urbanizable protegido, de forma que el Tribunal permite la actividad en otra clase de suelo a los que no se refiere la petición de la demandante.
Este motivo debe ser rechazado.
El acto recurrido se refiere al suelo no urbanizable común y al suelo no urbanizado protegido (medido natural, parajes, paisajes y montañas), y no alude para nada a otra clase de suelo. Por ello la actora razona en la demanda sobre esos dos tipos de suelo, y afirma que no tiene licencia para el protegido y sí la tiene para el común. Y en consecuencia con ello, solicita la anulación de la clausura en cuanto referida a la actividad llevada a cabo en este último.
Ocurre que, después, la prueba pericial puso de manifiesto que la actividad se llevaba a cabo, además de en esos dos suelos, en suelo "protegido extractivo-canteras", y sobre ello discurrieron ya los razonamientos de la entidad actora en conclusiones.
Por ello el Tribunal entendió correctamente que el problema se había perfilado en la tramitación del pleito, y que la afirmación de la atora de que tenía licencia para obrar en el suelo no urbanizable común debía entenderse que incluía al suelo "protegido- canteras", al que el acto impugnado no hacía referencia alguna.
Con ello no incurrió el Tribunal de instancia en incongruencia alguna, ya que así es como debía ser interpretado el suplico de la demanda.
El segundo motivo dice así:
"Error de Derecho en la apreciación de la prueba documental pública con infracción de los artículos 597 y 596 de la Ley de Enjuiciamiento Civil; artículo 218 párrafo 1 del Código Civil, y aplicación este ámbito jurisdiccional a tenor de la Disposición Adicional sexta de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".
El Ayuntamiento recurrente dice que la sentencia infringe aquellos preceptos referentes al valor probatorio de los documentos públicos porque ninguno de los documentos de tal condición obrantes en autos permiten llegar a la conclusión de que la actora tenía licencia para la actividad extractiva o de cantera.
Tampoco aceptaremos este motivo.
El Tribunal de instancia declara probado que la entidad demandante "tenía licencia de actividad para la cantera en cuestión dentro de los límites del suelo urbanizable común". Lo deduce de la prueba documental obrante en el expediente administrativo, de la aportada en autos y muy principalmente, de las alegaciones hechas por el Sr. Alcalde en el escrito de alegaciones presentado en la pieza de suspensión, donde muy claramente se afirma que la actora "disponía y dispone de licencia para la trituración de rocas, al tiempo que disponía de una licencia sobre la extracción de áridos en suelo no urbanizable común".
Esta conclusión del Tribunal de instancia es actividad de valoración de la prueba y no contradice ningún documento público obrante en el expediente y en los autos. Porque la licencia de trituración de 20 de Mayo de 1968 (folio 11 del expediente) se dio con base en una Memoria en que se decía que las materias primas serían "las propias de la cantera de mármol" y que "se extraerá el material de la cantera de mármol para su trituración", de forma que lo que ocurre es que los propios documentos públicos a que se alude contienen ambigüedades y deben ser interpretados, no estando claro ni siquiera cuál es "el hecho que motiva su otorgamiento" (artículo 1218-1 del Código Civil).
Por ello el Tribunal de instancia ha acudido, correctamente, a una interpretación del conjunto de todos los elementos probatorios que no puede ser desvirtuada por los documentos a que alude el Ayuntamiento de Gandía.
El tercer motivo dice así:
"Infracción de los artículos 609 y 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 74.1 y Disposición Adicional sexta de la Ley Jurisdiccional. por entender que la conclusión obtenida en la sentencia respecto de la prueba pericial, es contraria a las reglas de la sana crítica".
La Corporación recurrente apoya este motivo en la afirmación de que la Sala ha interpretado el dictamen pericial de forma ilógica e irracional, al deducir de él una conclusión que no contiene, es decir, que la orden de clausura debió limitarse al 10% del suelo clasificado como de protección del medio natural.
Para rechazar este motivo baste consignar que una lectura sencilla y atenta de la sentencia completa pone de relieve que la Sala no imputa al perito esa afirmación (que, por otra parte, es una afirmación sobre aplicación de normas jurídicas, acerca de lo cual carece la prueba pericial de fuerza de convicción alguna), sino que lo que dice es que, de la prueba total practicada, deduce la propia Sala (no el Perito) que la orden de clausura debió limitarse a esa clase de suelo.
El cuarto motivo se expone literalmente así:
"Infracción de la Jurisprudencia que de modo constante y reiterado ha venido declarando que la licencia para cualquiera de las actividades del Reglamento se otorgan para el funcionamiento de aquella especificada en la Memoria Descriptiva y el Proyecto Técnico... de suerte que lo finalmente autorizado será el contenido de aquél, contenida entre otras muchas en las sentencias del Tribunal Supremo de 29 de Junio de 1980; 29 de Marzo de 1982 y la de 9 de Mayo de 1990".
Dice la Corporación recurrente que, a tenor de lo declarado por el Tribunal Supremo en esa jurisprudencia, la Sala de Valencia debió resolver atendiendo al contenido de los proyectos técnicos y memorias descriptivas que sirvieron de base a la licencia de trituración, de los que debió deducirse que la licencia no se refería a la actividad de extracción.
Para rechazar este motivo bastará con remitirnos a lo dicho más arriba: la Sala, para llegar a su conclusión, valoró en conjunto la prueba y no se puede hacer supuesto de la cuestión acudiendo a lo dicho en un Proyecto que, por lo que más arriba decíamos, contiene notorias ambigüedades.
A renglón seguido se exponen los siguientes motivos:
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"La sentencia recurrida, en cuanto que reconoce que la actividad ha sido ampliada indebidamente extendiendo su ámbito a suelo clasificado como no urbanizable de protección especial medio natural, infringe por inaplicación la Disposición Transitoria Tercera del Decreto 2414/1961, de 30 de Noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas y de la jurisprudencia que lo interpreta y, a cuyo tenor, la transformación o ampliación de la actividad la convierte en otra objetivamente distinta y exige obtener la preceptiva licencia conforme al procedimiento establecido y su calificación".
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"La sentencia que se recurre, al declarar el derecho que asiste al recurrente para seguir desarrollando la actividad extractiva en suelo distinto al no urbanizable de protección del medio natural y, consecuentemente, en suelo no urbanizable común, infringe los artículos 85 y 86 de la Ley del Suelo, Texto Refundido aprobado por R.D. de 9 de Abril de 1976, en relación con el artículo 44 del Reglamento de Gestión Urbanística y el artículo 4 y 30 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, así como la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en las sentencias de 26 de Abril de 1984, 23 de Febrero de 1987 y 29 de Septiembre de 1987".
Ambos motivos deben ser rechazados, porque en ambos se plantean argumentos que no fueron ni discutidos por las partes ni decididos por el Tribunal.
En efecto, el Ayuntamiento demandado en su contestación a la demanda ni en su escrito de conclusiones citó ni argumentó nada sobre la Disposición Transitoria 3ª del Decreto 2414/61, de 30 de Noviembre, sobre Actividades Calificadas, ni tampoco sobre los artículos 85 y 86 del TRLS de 9 de Abril de 1976 o 44 del Reglamento de Gestión Urbanística.
Se trata, por lo tanto, de argumentos o cuestiones planteadas "ex novo" en este recurso de casación, lo que no está permitido dada su consideración de recurso extraordinario.
Finalmente se alega un séptimo motivo, del siguiente tenor:
"La sentencia que se recurre, al declarar el derecho de la actora a que se le indemnicen los daños y perjuicios causados con la orden de cese y clausura, infringe el artículo 142.4 en relación con el 139 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, al presuponer el derecho a la indemnización como derivado automáticamente del acto que anula, sin ponderar los requisitos que determinan y son presupuestos de toda responsabilidad patrimonial".
Dice el Ayuntamiento de Gandía que el Tribunal de instancia ha concedido a la entidad actora la indemnización de los daños y perjuicios sin que aquella haya probado en absoluto esos daños, ni las bases sobre las que obtenerlos ni el nexo causal entre aquellos y la actuación administrativa.
Este motivo debe ser aceptado.
La parte actora dice esto en su demanda sobre la indemnización de daños y perjuicios:
"El MI Ayuntamiento de Gandía deberá indemnizar adecuadamente los daños y perjuicios ocasionados a la mercantil Aridos Monduber S.A. como consecuencia de la paralización de la actividad en SMU común para la que la mercantil recurrente posee licencia de actividad.
El reconocimiento al derecho de esta indemnización es un efecto jurídico de la postulada declaración de nulidad del Decreto recurrido por no ser ajustado a Derecho, y su evaluación concreta deberá fijarse en ejecución de sentencia, debiendo indemnizarse tanto el daño emergente como el lucro cesante".
No se dice más en la demanda sobre esta cuestión.
Como puede comprenderse, una petición así formulada no puede ser en absoluto atendida. Ni se especifican los daños, ni se señalan las bases sobre las que habría que calcular la indemnización ni se razona sobre la relación causa/efecto. Se trata de una petición simplemente formularia. Conceder una indemnización en estos casos significa (se diga o no) concederla como consecuencia de la mera anulación del acto impugnado, lo que infringe el artículo 142.4 de la L.R.J.A.P. y P.A.C. de 26 de Noviembre de 1992.
Dice el Tribunal de instancia que "es obvio que la clausura de una actividad producirá normalmente daños". Pero este argumento no es suficiente para conceder una indemnización a quien ni siquiera ha precisado qué daños se le han ocasionado. Y así:
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Primero, el Tribunal hace la afirmación de que la clausura "producirá normalmente daños" y derivar de ella la condena es hacerlo a sabiendas de que el caso puede ser uno de los "anormales" en que el efecto no se produce. Una condena debe descansar en hechos más precisos.
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Segundo, aquella afirmación no descarta (como así es) la existencia de empresas que estén en pérdidas, caso en el que tampoco se daría el supuesto de hecho.
No es que en el presente caso no se hayan probado los daños y perjuicios, que tampoco, sino que ni siquiera se ha alegado en la demanda cuáles han sido ni se han señalado las bases sobre las que habría de girar el cálculo.
La parte actora ha incumplido, por lo tanto, la carga procesal de alegación que incumbe a quien ejercita una pretensión de este tipo.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa) ni existen razones para hacerla respecto de las de instancia (artículo 131).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 5822/98 interpuesto por el Ayuntamiento de Gandía contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en fecha 16 de Enero de 1998 y en su recurso contencioso administrativo nº 2508/94, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia únicamente en cuanto declara el derecho de "Aridos Monduber S.A." al resarcimiento de los daños y perjuicios causados con la orden de cese y clausura.
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- Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 2508/94 en cuanto a dicha pretensión de indemnización de daños y perjuicios.
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- Confirmamos en lo demás la sentencia impugnada.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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