STS, 25 de Septiembre de 2001

En la indicada fecha de 29 de mayo de 2000, el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de A Coruña dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 33/2000 seguido por el procedimiento abreviado, con la siguiente parte dispositiva: "FALLO: Que, estimando, como estimo, la demanda del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Letrado Don José Antonio Marcote Rocha en nombre y representación de Don Jorge , debo declarar y declaro la no conformidad a derecho de la resolución de la Presidencia de la Diputación Provincial de A Coruña, de fecha 17 de noviembre de 1999, Acta de Inspección A05/5000967/6, procediendo la reposición de las actuaciones inspectoras al inicio de las mismas, Acta de fecha 8 de junio de 1995, y ello sin expreso pronunciamiento respecto a las costas procesales causadas en el presente procedimiento".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE A CORUÑA interpuso, en plazo, directamente, ante esta Sala, el presente recurso de casación en interés de la Ley, que ha sido tramitado conforme a las prescripciones legales; y, formalizados por el ABOGADO DEL ESTADO y por el MINISTERIO FISCAL sus respectivas alegaciones e informe, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 18 de septiembre de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, que ha estimado el recurso contencioso administrativo número 33/2000 interpuesto por la representación procesal del empresario Don Jorge contra el acuerdo de 17 de noviembre de 1999 de la DIPUTACION PROVINCIAL DE A CORUÑA por el que, confirmando en reposición el de 19 de febrero de ese mismo año, se había aprobado y fijado, a cargo del citado sujeto pasivo, la liquidación, con sanción tributaria, del Impuesto de Actividades Económicas, IAE, correspondiente a los ejercicios de 1994 a 1998, SE FUNDA, en síntesis, EN LOS SIGUIENTES ARGUMENTOS:

1. Los hechos básicos determinantes de la exacción controvertida son: (a), el 8 de junio de 1995, la Inspección de Tributos de la Diputación Provincial de A Coruña, actuando por delegación de la Administración del Estado (ex art. 92.3 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, de Haciendas Locales), tras personarse en la empresa de Don Jorge , sita en el municipio de Abegondo, extendió diligencia de comprobación e investigación y acta de prueba preconstituída acreditativa de que el citado empresario ejercía la actividad no declarada de 'venta al por menor de cubiertas y neumáticos'; (b), el 21 de septiembre de 1998, la indicada Inspección levantó Acta definitiva de liquidación del IAE y de la sanción derivada de la infracción cometida, con orden de alta de oficio del interesado en la actividad comentada; (c), formuladas las pertinentes alegaciones, la Presidencia de la Diputación Provincial dictó la resolución de 19 de febrero de 1999, aprobando y fijando la liquidación y sanción mencionadas, que fué confirmada en reposición por resolución de 17 de noviembre de 1999 (recurrida, a su vez, en la vía contencioso administrativa, mediante el recurso número 33/2000, estimado por la sentencia aquí recurrida).

2. Las comentadas 'actuaciones inspectoras' deben entenderse iniciadas mediante la citada diligencia y acta de prueba preconstituída de 8 de junio de 1995 levantada por la Diputación Provincial de A Coruña, por delegación de la Administración del Estado (ex artículos 92.3 de la Ley 39/1988 y 9.a, 29.a y 31.1 y 2 del Real Decreto 939/1986, de 25 de abril, aprobatorio del Reglamento General de la Inspección de Tributos, y ex sentencias de esta Sección y Sala de 28 de febrero de 1996 y 28 de octubre de 1997 -cuatro-) y terminadas, después del Acta definitiva de 21 de septiembre, por el acuerdo de la Presidencia de 19 de febrero de 1999, confirmado en reposición por el de 17 de noviembre de ese mismo año, por lo que, además de que, al haber estado suspendidas las actuaciones inspectoras más de seis meses, debe entenderse que no puede tenerse por producida la interrupción del cómputo de la prescripción como consecuencia del inicio de las actuaciones por lo que respecta al IAE de los ejercicios de los años 1992 y 1993, ha de considerarse, asimismo, caducado el procedimiento de inspección en relación con los ejercicios subsiguientes de los años 1994 a 1998.

3. Con abstracción de que el Acta de 21 de septiembre de 1998 implica una modificación censal del IAE de autos, debe concluirse que, estimada la caducidad, no procede entrar a conocer de los motivos de oposición al fondo del asunto (si bien, aun en el caso de no haber sido estimada la caducidad, como se da la circunstancia de que el recurrente insta la nulidad de la liquidación girada en función de una incorrecta clasificación censal de su establecimiento en las tarifas del Impuesto, el Juzgado no hubiera podido analizar dicha cuestión por cuanto la misma es clara competencia previa del Tribunal Económico Administrativo Regional, TEAR, correspondiente -ex artículos 92.3 de la Ley 39/1988 y 4 y 15 del Real Decreto 243/1995, de 17 de febrero, regulador de la gestión censal del IAE-), y, por ello, se falla estimando el recurso contencioso administrativo, anulando la resolución impugnada de 17 de septiembre de 1999 y reponiendo las actuaciones inspectoras al inicio de las mismas, diligencia y acta de 8 de junio de 1995.

Previamente al estudio del concreto problema de derecho que en este recurso se plantea, importa tener presente que el recurso de casación en interés de Ley, como esta Sala ha declarado con reiteración, dirigido de forma exclusiva a formar doctrina legal -conforme pone de relieve su falta de incidencia en la situación jurídica derivada de la sentencia impugnada- y concebido en defensa de la recta interpretación del Ordenamiento, constituye, como su precedente inmediato de apelación extraordinario en interés de Ley y según se desprende de su actual regulación en el art. 100 de la Ley de esta Jurisdicción (29/1998, de 13 de julio), un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas -y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada material, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante la posibilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina. Esta específica finalidad y su propia estructura, en que destaca la ausencia de contención entre partes, exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado en punto a legitimación, plazo de interposición y sentencias contra las que cabe, que no pueden ser otras que las dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso Administrativo y por las Salas de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia -salvo, en cuanto a estas últimas, que hubiesen recaído respecto de actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas y se funden, básicamente, en normas emanadas de sus órganos- que no sean "susceptibles de recurso de casación".

De lo dicho resulta ya el carácter subsidiario que hay que atribuir a esta particular modalidad casacional no sólo respecto de la casación ordinaria, sino también en cuanto se refiere a la "para unificación de doctrina", si la situación que en el mismo se expusiera significara una contradicción de ésta encuadrable en el marco del art. 100 de la antecitada Ley Jurisdiccional. También es preciso, por su misma naturaleza, que, en el escrito de interposición, la entidad recurrente fije, en términos concretos y en forma explícita, la doctrina legal que pretenda se siente para el futuro y, asimismo, verifique un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pueda perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para reproducir un nuevo examen del problema específico suscitado en la instancia, ni tampoco para remediar errores de apreciación o de calificación en que la Sentencia impugnada hubiera podido incurrir acerca de puntos de hecho o valoraciones jurídicas que sólo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes.

El presente recurso de casación en interés de la Ley se basa, según las alegaciones expuestas por la Diputación Provincial recurrente, en que, (a), se ignora si el contribuyente Sr Jorge impugnó la veracidad de los datos censales derivados del acta definitivamente levantada por la Inspección de la Diputación Provincial de A Coruña mediante la oportuna reclamación económico administrativa ante el TEAR de Galicia, pues lo único cierto es que impugnó esos datos censales, juntamente con el procedimiento de inspección instruído al efecto, mediante la interposición de un recurso contencioso administrativo contra la resolución de la Presidencia de la Diputación Provincial de 17 de septiembre de 1999 (confirmatoria en reposición de la del 19 de febrero anterior), interesando su anulación y la de la liquidación del IAE y consecuente sanción tributaria aprobada; (b), la sentencia de instancia ha sido dictada (estimando el recurso contencioso administrativo, anulando la liquidación y sanción y ordenando retrotraer las actuaciones inspectoras a la diligencia inicial de 8 de junio de 1995) sin al parecer advertir que no puede entrar en el análisis de los actos censales y en el examen del procedimiento de inspección que sirvió de fundamento a la determinación de la liquidación y de la sanción, ya que dicho conocimiento corresponde, previamente, al TEAR de Galicia y tal vía impugnatoria o se ha omitido o ha sido encauzada y/o reiterada, indebidamente, en cuanto a su contenido u objetivo, en la reposición y en el derivado recurso contencioso administrativo deducidos contra el acto definitivo liquidatorio-sancionador, incurriéndose, así, en un error de derecho procedimental gravemente dañoso para el interés general; (c), el IAE es un Impuesto de gestión compartida, ya que, ex artículo 92.3 de la Ley 39/1988, corresponde la "gestión censal" (formación de la Matrícula del Impuesto, calificación de las actividades económicas, señalamiento de las cuotas y gestión censal general) a la Administración del Estado, en tanto que la "gestión tributaria' de las cuotas a exaccionar (con las funciones de concesión o no de exenciones, realización de liquidaciones, emisión de instrumentos de cobro, resolución de recursos y de expedientes de devolución de ingresos indebidos e información y asistencia a los contribuyentes) corresponde a la Administración Local, con las derivadas puntualizaciones consistentes en que, primero, la notificación de los actos de gestión censal puede hacerse juntamente con la de las liquidaciones resultantes, segundo, las entidades locales son las que, en principio, han de liquidar y recaudar el tributo, tercero, la inspección del Impuesto corresponde a la Administración del Estado sin perjuício de su delegación a las entidades locales (cono la Diputación Provincial de autos), y, cuarto, debe conocer de las reclamaciones contra los actos de gestión censal, incluídos los derivados de la inspección por delegación, el TEAR correspondiente (y, en su caso, también, el TEAC); y, (d), en este último punto (la impugnación ante el TEAR) debe estar también comprendido, acumulativamente, el procedimiento liquidatorio, incluída la sanción, resultante de la alteración de oficio de los datos censales acordada por la Inspección (salvo que sólo se impugnara, que no es el caso, el cálculo correcto de la sanción -supuesto en que la competencia para conocer del recurso correspondería, en reposición, al ente local-).

Y, en consecuencia, postula como doctrina legal la siguiente: "que la vía impugnatoria frente al acto de liquidación y sanción para verificar la correcta aplicación de los elementos tributarios del IAE aprobados por la Administración tributaria del Estado stricto sensu corresponde al ente local (es decir, en vía de reposición, a la que seguirá la jurisdiccional contencioso administrativa), en tanto que la vía impugnatoria contra el procedimiento de inspección y contra la consecuente determinación de los datos censales y de los elementos determinantes de la liquidación y de la sanción que de ello se deriva corresponde (previa reposición potestativa) al TEAR competente (a la que también seguirá la vía jurisdiccional contencioso administrativa)".

Procede, sin embargo, desestimar el presente recurso casacional y no dar lugar a pronunciar la doctrina legal que en él se postula, habida cuenta que, además de las razones apuntadas, en parte, en la sentencia recurrida, que parcialmente damos aquí por reproducidas, haciéndolas nuestras, es evidente que:

1. Como ya hemos dicho, una de las notas esenciales y distintivas de la peculiar naturaleza del IAE es la de que se trata de un impuesto de gestión compartida entre el Estado y los Ayuntamientos en razón a una forzada y artificiosa diferenciación entre las llamadas "gestión censal" y "gestión tributaria": estando conformada la primera por las actuaciones de la Administración del Estado (o de otros organismos, por delegación, como, en este caso de autos, la Diputación Provincial) tendentes a la determinación y fomación de la Matrícula del Impuesto, base de la posterior gestión tributaria, y estando conformada esta segunda por las actuaciones de los Ayuntamientos que integran la gestión stricto sensu, la liquidación, la inspección y la recaudación del tributo.

2. El artículo 92.1 de la Ley 39/1988 atribuye, por tanto, en exclusiva, a la Administración del Estado (o, por delegación, a la pertinente Diputación Provincial: a tenor del tercer párrafo del citado apartado 1 del mencionado artículo, según la redacción dada por la Ley 22/1993, de 29 de diciembre, después modificada por las Leyes 49/1998 y 50/1998, ambas de 30 de diciembre) las funciones propias de la gestión censal, encaminadas a lo formación de la Matrícula (estando regulados los recursos que caben contra la misma y su contenido en los artículos 1 a 3 del Real Decreto 1172/1991, de 26 de julio, y 4 y 15 del Real Decreto 243/1995, de 17 de febrero, completados por una serie de Ordenes Ministeriales -desde la de 19 de diciembre de 1995 a la de 19 de diciembre de 2000-: grupo normativo que prevé la vía económico administrativa como previa a la jurisdiccional).

   Entre las competencias que la Administración del Estado tiene, en ocasiones, en materia de gestión tributaria, hay que distinguir las referentes a las cuotas provinciales y nacionales del Impuesto (cuotas en las que el Estado realiza todas las funciones de la gestión tributaria, sin perjuício de las fórmulas de colaboración previstas en el artículo 86.3 de la propia Ley 39/1988 -según la redacción dada por la Ley 22/1993-) y las referentes a las cuotas municipales (en las que corresponde al Estado, u organismos delegados, la emisión de informes técnicos previos a la concesión o denegación de exenciones - artículo 92.2.2 de la Ley 39/1988- y la inspección del Impuesto -artículo 92.3 de dicha Ley-).

   En el último de los citados preceptos (92.3 de la Ley 39/1988) se admiten 'fórmulas de colaboración' y 'delegaciones de competencias', en materia de inspección, en favor de los Ayuntamientos y, en su caso, de las Diputaciones Provinciales, Cabildos o Consejos Insulares. Colaboración que puede ser, también, a la inversa: el Estado, y demás organismos, pueden ser delegatarios de las funciones que el artículo 92 otorga a los Ayuntamientos.

3. En el marco de la gestión censal, los Ayuntamientos no tienen ninguna competencia; y, en cambio, en el marco de la gestión tributaria gozan de competencia exclusiva respecto de las cuotas municipales (artículos 86 y 92.2 de la Ley 39/1988), excepción hecha de lo referente a la inspección del tributo (artículo 92.3).

4. En ocasiones, como aquí ha acontecido, cuando intervenga la Inspección de la Administración del Estado o de la Diputación Provincial al efecto delegada en la comprobación y concreción de la actividad comercial o industrial del sujeto pasivo ocultada y, a continuación, incluso, como colofón de las actuaciones inspectoras, en la liquidación del Impuesto y en la fijación de los hechos determinantes de la sanción tributaria ocasionalmente aplicable, la gestión desarrollada por la Administración del Estado (o por la Diputación Provincial) puede comprender no sólo la gestión censal sino también la tributaria (liquidatoria y sancionadora), sin intervención directa del Ayuntamiento. Y, en estos supuestos, la impugnación de los obligados tributarios debe encauzarse, obviamente, a tenor de todo lo antes apuntado, primero, por la vía potestativa de reposición, después, por la reclamación económico Administrativa ante el pertinente TEAR (y, en su caso, también, ante el TEAC) y, finalmente, por la jurisdiccional contencioso administrativa.

   Y, como, según se ha indicado, en las presentes actuaciones, se ha encauzado, erróneamente, la impugnación de la gestión censal y de la ocasional gestión tributaria ejercidas por la Inspección de la Diputación Provincial (por delegación de la Administración del estado), "exclusivamente", a través del recurso de reposición y, después, del recurso contencioso administrativo, con completo olvido de la necesaria vía económico administrativa, resulta atemperado a derecho, el declarar, como correcta, la disconformidad a derecho de la resolución de 17 de noviembre de 1999 y la consecuente reposición de las actuaciones inspectoras al inicio de las mismas (con el fin de dar virtualidad al posible ejercicio de las vías impugnatorias correspondientes, bien conjunta y sucesivamente o bien por separado).

   Procede, pues, en este caso de autos, desestimar el presente recurso de casación, porque, primero, la doctrina postulada por la Diputación Provincial no es más que la reproducción de lo que la propia Ley 39/1988 (y el grupo normativo que la complementa) tiene establecido al efecto, y porque, segundo, la sentencia de instancia, en cuanto que anula la resolución de 17 de noviembre de 1999 y ordena la reposición de las actuaciones al momento del levantamiento del Acta de comprobación e investigación y de prueba preconstituída, no está sino reconociendo que, en el devenir procedimental administrativo del supuesto de hecho controvertido, se ha omitido, precisamente, la vía impugnatoria económico administrativa ante el TEAR de Galicia, en la que debería haberse examinado si la llamada "gestión censal" (que forma parte previa y necesaria del acto liquidatorio y sancionador cuestionado) será atemperado, o no, al ordenamiento jurídico.

   Omitida tal ineludible vía impugnatoria económico administrativa ante el pertinente y competente TEAR de Galicia, lo jurídicamente correcto es, pues, lo en definitiva fallado y ordenado en la sentencia de instancia.

   Adecuada, por tanto, a derecho su decisión, NO CABE DAR LUGAR a la doctrina postulada por la Diputación Provincial, en cuanto se halla ya recogida implícitamente en la sentencia recurrida y que, en consecuencia, no es más que una mera reiteración, con otras palabras, de lo que en la misma se afirma y de lo que en la Ley 39/1988 y su grupo normativo se deja claramente sentado (y ello supondría desbordar los estrictos límites y los propios fines de un recurso de casación en interés de la Ley -como el de estos autos-).

En consecuencia, como se prescribe en el artículo 139 de la vigente Ley de esta Jurisdicción, 29/1998, de 13 de julio, se imponen las costas causadas en este recurso casacional a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,