STS, 30 de Octubre de 2001

D. Roberto interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acto presunto desestimatorio del recurso ordinario formulado contra la Resolución del Consejero de Obras Públicas, Vivienda y Aguas de fecha 14 de diciembre de 1994 del Gobierno de Canarias, por la que se impone penalización económica por obras defectuosas en la denominada "Acondicionamiento de la Carretera TF-621 de San Miguel a los Abrigos, Tramo Las Socas TF-1".

La sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife de fecha 30 de junio de 1997 contiene el siguiente fallo: "Estimar el recurso contencioso- administrativo nº 1810/95, declarando haber lugar a la demanda y anulando la Resolución impugnada por ser contraria a Derecho, sin imposición de costas".

Los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de Canarias promueven el recurso de casación que se funda en el motivo 4º del artículo 95.1 de la LJCA, por vulneración de normas jurídicas y de la jurisprudencia aplicable para resolver la cuestión objeto de debate:

1. Los preceptos recurridos son:

   1. Inaplicación del artículo 82.f), en relación con el artículo 58.1 de la Ley Jurisdiccional.

   2. Inaplicación del artículo 44 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por Decreto 923/1965, de 8 de abril y artículo 130 de su Reglamento, coincidentes con los términos del artículo 143 de la Ley 13/95 de 18 de marzo, de Contratos de las Administraciones Públicas.

2. La jurisprudencia vulnerada se contiene en las siguientes sentencias:

   - Del Tribunal Constitucional: sentencia nº 64/1992, de 29 de abril.

   - Del Tribunal Supremo, Sala Tercera: sentencias de 19 de julio de 1995, Sección 2ª; 28 de abril de 1995, Sección 1ª; 18 de mayo de 1995, Sección 5ª; 19 de septiembre de 1995, Sección 7ª y 26 de diciembre de 1995, Sección 5ª.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 23 de octubre de 2001.

El primero de los motivos de casación se basa, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en que el fallo de la sentencia incurre en infracción de las normas sustantivas y de la jurisprudencia.

A juicio de la parte recurrente, el fallo de la sentencia impugnada al estimar el recurso contencioso-administrativo y anular la Resolución impugnada por ser contraria a Derecho, inaplica el artículo 82.f) en relación con el artículo 58.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, pues la interposición del recurso fuera del plazo legal conlleva su inadmisibilidad, ya que el demandante tuvo conocimiento del texto íntegro de la resolución objeto de su recurso contencioso-administrativo el día 16 de diciembre de 1994 y sin embargo no interpuso el recurso contencioso-administrativo hasta el 20 de diciembre de 1995.

Por el contrario, reconoce la sentencia recurrida (en el fundamento jurídico segundo) que el vicio es imputable a la Administración demandada, pues conforme al artículo 58.3 de la Ley 30/1992, son notificaciones defectuosas aquéllas que no contengan indicación expresa de si agotan o no la vía administrativa ni de los recursos, plazos y órganos ante los que puedan interponerse y surten efectos desde que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido de la resolución o acto objeto de la notificación, sin que sea necesario que interponga el recurso procedente.

En este caso concurren las siguientes circunstancias:

1. El Sr. Roberto , el 16 de enero de 1995 interpuso el recurso ordinario contra la Resolución de la Consejería de Obras Públicas de 14 de diciembre de 1994 y ante el silencio de la Administración, el 22 de noviembre de 1995 solicitó la certificación de acto presunto a que se refiere el artículo 44.2 de la Ley 30/92.

2. El día 20 de diciembre de 1995 el Sr. Roberto puso en conocimiento de la Consejería de Obras Públicas, Vivienda y Aguas del Gobierno de Canarias que tenía la intención de interponer recurso contencioso-administrativo, lo que realiza en la misma fecha.

   Las anteriores afirmaciones permiten constatar que el recurso no fue extemporáneo y así este Tribunal no ha mantenido un criterio uniforme respecto de la cuestión del plazo computable, en el supuesto de silencio administrativo, desde la presentación del recurso de reposición hasta la válida interposición del recurso contencioso, pudiendo citarse los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

1. Se ha venido exigiendo por este Tribunal, sin objeción ni matización alguna, la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo en el estricto plazo de un año previsto literalmente en el artículo 58 de la ley jurisdiccional, en los casos de desestimación tácita del recurso de reposición.

2. En otros supuestos, se ha incrementado dicho plazo en tres meses, cuando se trataba de la denegación presunta del recurso de alzada (en sentencias, entre otras, de 30 de Marzo, 5 de Mayo y 26 de Julio de 1989, y 14 de Marzo de 1991).

3. También se ha sostenido (en sentencias de 24 de Febrero de 1988 y 4 de Mayo de 1990), la rehabilitación del plazo de impugnación, hasta que la Administración cumpla su obligación de resolver expresamente el recurso ante ella deducido.

4. En la sentencia de 16 de Octubre de 1987, se inicia una nueva postura en la solución de este problema, seguida por las de 28 de Noviembre de 1989, 14 de Octubre de 1992 y otras, que trata de armonizar la interpretación del referido artículo 58.2, con las exigencias del texto constitucional expresado en su artículo 24, y con lo declarado por el Tribunal Constitucional en las sentencias de 21 de Enero de 1986 y 21 de Diciembre de 1987, pues en los casos de silencio negativo, puede entenderse que el interesado conoce el texto del acto administrativo, denegado por silencio, pero no los demás extremos que deben constar en toda notificación y debe entenderse como defectuosamente notificado tal acto o resolución, de acuerdo con la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 (artículo 79).

   En este caso, sólo surtirá efecto a partir de la fecha en que se haga manifestación expresa en tal sentido por el interesado o se interponga el recurso pertinente, o por el transcurso de seis meses (artículo 79.4 de la L.P.A.), concluyéndose que puede calificarse de razonable una interpretación que compute el plazo para recurrir contra la desestimación presunta del recurso de reposición, como si se hubiese producido una notificación defectuosa.

Todo ello habilita una interpretación del artículo 58 de la LJCA más acorde con el artículo 24 de la Constitución, aplicándose el artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo en el sentido de entenderse ampliado en seis meses el plazo de un año del artículo 58.2 de la LJCA (redacción por Ley de 1956), interpretado con arreglo al principio de seguridad jurídica a que responde tal solución.

En consecuencia, a la luz de la doctrina acabada de exponer, y de la interpretación efectuada del artículo 58.2 en relación con el 82 de la Ley Jurisdiccional, y el artículo 24 del texto constitucional procede la desestimación del motivo de la parte recurrente, porque el recurso contencioso-administrativo objeto de esta litis fue interpuesto dentro de los seis meses siguientes al plazo de un año previsto en el precepto del artículo 58.2.

Esta doctrina es reiterada por las sentencias de este mismo Tribunal de 10 de noviembre de 1999 en el recurso de casación 3920/92 y 14 de enero de 2000 en el recurso de apelación 1664/92 y es aplicable a la cuestión examinada, teniendo en cuenta la delimitación de lo actuado en el proceso anteriormente expuesto y conduce a la conclusión de la desestimación del motivo.

Este criterio no es desvirtuado por el Tribunal Constitucional, en la sentencia de 29 de abril de 1992, invocada por el recurrente, que reitera la doctrina mantenida por la Sala 3ª del Tribunal Supremo en la jurisprudencia (baste citar la sentencia de 26 de diciembre de 1995, Sala 3ª, Sección 5ª del Tribunal Supremo), en el sentido de que la presentación extemporánea de un recurso constituye un obstáculo insalvable para su admisión, no dejando el artículo 24 de la Constitución los plazos legales al arbitrio de las partes ni sometiendo a la libre disposición de éstas sus prórrogas ni, más en general, el tiempo en que han de ser cumplidos, y sin que sea posible subsanar la extemporaneidad o incumplimiento de un plazo, el cual se agota una vez llegado a su término, pues los plazos perentorios o preclusivos, una vez transcurridos fenecen para todos sus efectos y no son susceptibles de suspenderse o reabrirse después de cumplidos.

Así, las circunstancias que concurren en la STC nº 64/92 no son aplicables en la cuestión examinada, pues en aquel caso la omisión de todo razonamiento en el escrito para preparar la apelación, presentado el último día del plazo, justificó sobradamente la inicial resolución que denegó el recurso, inadmisión que fue finalmente sustentada por una sentencia del Tribunal Supremo. El defecto en el que incurrió el recurrente no consistió en la omisión de un mero requisito formal como la firma de un Procurador o un Abogado cuya representación o habilitación procesales no ofrecía dudas (por todas, SSTC 177/1991 y 118/1990). Tampoco se trataba de haber formulado los motivos del recurso incumpliendo exigencias formales innecesarias para su recta comprensión (SSTC 57/1985, fundamento jurídico 4.º, 123/1986, fundamento jurídico 3.º y 96/1991, fundamento jurídico 3.º) o incurriendo en errores evidentes e intranscendentes (SSTC 139/1985, fundamento jurídico 5.º y 154/1987, fundamento jurídico 4.º), pero si ofreciendo sus argumentos impugnatorios en los términos de claridad y precisión que requieren las leyes procesales para facilitar la labor de los Tribunales superiores y la defensa de las otras partes (SSTC 17/1985, fundamento jurídico 5.º, 60/1985, fundamento jurídico 5.º y 240/1991, fundamento jurídico 3.º).

Se trató, como reconoce dicha sentencia, de la omisión de todo razonamiento en sustento de la impugnación articulada en el recurso, lo cual supone la inobservancia total de un requisito esencial de orden público, como lo es el de la preclusión, que, en garantía de la regularidad y concentración del procedimiento ha de obligar a las partes a formular sus alegaciones en el plazo procesalmente previsto, todo ello bajo la sanción de la pérdida de la posibilidad de realización del acto o la de inadmisión del recurso (SSTC 39/1981, fundamentos jurídicos 2.º y 3.º; 16/1992, fundamento jurídico 4.º; y AATC 661/1984 y 159/1985).

En el supuesto contemplado por la parte recurrente en casación, la posterior presentación en el Juzgado de Guardia de un escrito conteniendo las alegaciones omitidas, una vez que la Audiencia Nacional ya había declarado la improcedencia de la admisión del recurso de apelación, no alteró la conclusión anterior, pues el precepto que infringió el demandante en amparo al recurrir en apelación, no sólo protegía el interés de la celeridad procesal, sino también, y fundamentalmente, los intereses concretos de la parte favorecida por la sentencia de instancia.

Así, recuerda el Tribunal Constitucional que la presentación extemporánea de un recurso constituye un obstáculo insalvable para su admisión, salvo que la propia norma que fija el plazo inatendido fuera constitucionalmente ilegítima (SSTC 41/1985, fundamento jurídico 2.º, 25/1986, fundamento jurídico 3.º y 36/1989, fundamento jurídico 2.º) y el artículo 24.1 CE no deja los plazos legales al arbitrio de las partes, ni somete a la libre disposición de éstas su prórroga ni, más en general, el tiempo en que han de ser cumplidos (SSTC 65/1983, fundamento jurídico 4.º, B y 1/1989, fundamento jurídico 3.º), sin que sea posible subsanar la extemporaneidad o incumplimiento de un plazo (STC 117/1986, fundamento jurídico 3.º), el cual se agota una vez llega a su término (SSTC 39/1981, fundamento jurídico 3.º, 53/1987, fundamento jurídico 3.º y 157/1989, fundamento jurídico 3.º d).

Pero en aquel supuesto, a diferencia de la cuestión examinada, la insistencia del solicitante de amparo en que la subsanación se produjo un sólo día después de expirado el plazo para recurrir no pudo ser acogido, no solamente porque la presentación del escrito de alegaciones en el Juzgado de Guardia hizo demorar varios días su recepción por la Audiencia, que ya había dictado correctamente la inadmisión (a diferencia de los supuestos recogidos por la STC 117/1991), sino, sobre todo, porque desde el punto de vista jurídico, que es el que inevitablemente ha de adoptarse por los Organos de aplicación del Derecho, nada puede objetarse a que se frustre el ejercicio de un derecho por su negligente actuación extemporánea, aunque sea por un escaso margen de tiempo (SSTC 13/1984, fundamento jurídico 1.º y 117/1986, fundamento jurídico 3.º).

Tampoco es estimable el motivo conforme a la reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, invocada por la parte recurrente, en la que se indica que el cómputo de plazos es una cuestión de orden público y la interposición del recurso fuera de plazo legal, conlleva su inadmisibilidad, conforme a lo determinado en el artículo 82.f), en relación con el artículo 58.1 de la Ley de la Jurisdicción:

1. La sentencia de 19 de julio de 1995 (Sala 3ª, Sección 2ª del Tribunal Supremo) que establece el carácter de orden público, atribuidos por la doctrina de la Sala a las normas sobre términos y plazos (así, en la sentencia de 21 de mayo de 1992) cuyo incumplimiento determina la imposibilidad de analizar la cuestión de fondo, habida cuenta de su carácter tasado y, en consecuencia, no subsanable o convalidable cuando en aquel supuesto se impugna un Acuerdo del Tribunal Económico- Administrativo y la sentencia de instancia declaró la extemporaneidad, circunstancias no concurrentes en el caso examinado.

2. La sentencia de la Sala 3ª, Sección 1ª de este Tribunal de 28 de abril de 1995, resuelve un supuesto de extemporaneidad por dos días y determina que la indubitada extemporaneidad en la presentación del escrito inicial del recurso jurisdiccional, impone de modo categórico a tenor de lo dispuesto en los artículos 58.1 y 82.f) de nuestra Ley Jurisdiccional, la desestimación del recurso, extremo que no se produce en este caso.

   En el mismo sentido, la Sala 3ª, Sección 5ª, en sentencia de 18 de mayo de 1995, cuando también la extemporaneidad era evidente.

3. El Auto de 7 de junio de 1995, Sala 3ª, Sección 4ª del Tribunal Supremo, reconoce la interposición extemporánea del recurso en circunstancias no concurrentes en este caso.

4. El cómputo del mes natural culmina el mismo día del mes siguiente o equivalente del de la publicación o notificación, según la sentencia de 19 de septiembre de 1995, Sala 3ª, Sección 7ª del Tribunal Supremo, al señalar que el mes natural, cuyo cómputo se inicia en un determinado día (el siguiente al de la notificación de que se trate) no culmina en la misma fecha del mes siguiente, sino en el inmediato anterior, como dice la jurisprudencia, cuando lo que estaba en juego era la virtualidad del dies a quo en la publicación de un Real Decreto en el Boletín Oficial del Ministerio de Defensa, circunstancia ajena a este recurso.

Para la parte recurrente, en el segundo motivo de casación, el fallo de la sentencia impugnada inaplica el artículo 44 de la Ley de Contratos del Estado (texto articulado aprobado por Decreto 923/65 de 8 de abril) y artículo 130 de su Reglamento, coincidentes con los términos del artículo 143 de la Ley 13/1995 de 18 de marzo de Contratos de las Administraciones Públicas.

Lo que con este motivo de casación se pretende al invocar que las obras se ejecutarán con estricta sujeción a las cláusulas estipuladas en el contrato, es cuestionar la apreciación razonada que ha efectuado la Sala de instancia, según aparece en los fundamentos jurídicos y ello no resulta admisible en sede casacional, como hemos declarado en sentencias de 11 de marzo, 28 de abril, 16 de mayo, 15 de julio, 23 de septiembre y 23 de octubre de 1995, 27 de julio y 30 de diciembre de 1996, 23 de junio y 9 de diciembre de 1997, 24 de enero, 23 de marzo, 15 y 25 de abril, 18 de mayo y 31 de octubre de 1998, al expresar que es ajeno al significado y finalidad de la casación pretender la sustitución del criterio de la Sala de instancia por el que pretende la parte recurrente, salvo que se justifique la existencia de una apreciación irracional o arbitraria que conculque principios generales de derecho o normas que regulan la prueba tasada, lo que no sucede en la cuestión examinada.

Así, reconoce la sentencia recurrida los siguientes criterios de aplicación legal, cuya razonabilidad procede confirmar:

1. Lo que se denominó por la Administración como "sanción económica" no es en realidad una sanción en términos técnicos, sino más bien una penalización pactada en contrato de obras e impuesta como consecuencia de lo que la Administración consideró como un defectuoso cumplimiento del mismo por el contratista demandante, por lo que no puede afirmarse que nos encontremos, "estricto sensu", ante una sanción administrativa impuesta de plano sin la correcta tramitación de expediente previo seguido al efecto.

2. En este caso (como ya advirtiera la Jefe de Servicio de Régimen Jurídico de la Consejería de Obras Públicas en su informe de 30 de agosto de 1995, obrante en el expediente), se ha faltado al respeto de las más elementales garantías para el contratista y no se ha observado el procedimiento previsto en el artículo 136 del Reglamento General de Contratación, que prevé que cuantas incidencias surjan entre la Administración y el contratista en la ejecución de un contrato de obras por diferencias en la interpretación de lo convenido o por la necesidad de modificar las condiciones contractuales, se tramitarán mediante expediente contradictorio, que comprenderá preceptivamente las actuaciones siguientes:

1. ) Propuesta del facultativo director de las obras o petición del contratista.

2. ) Audiencia del contratista o informe del citado facultativo, a evacuar en ambos casos en un plazo de quince días.

3. ) Informe, en su caso, de la Asesoría Jurídica y de la Intervención General del Estado a evacuar en el mismo plazo anterior.

4. ) Resolución del órgano o Autoridad que haya celebrado el contrato y subsiguiente notificación al contratista.

Además, en la cuestión examinada, concurrieron las siguientes circunstancias:

1. ) La penalización fue impuesta por la Administración en la Resolución de 14 de diciembre de 1994 como consecuencia del informe técnico emitido por la Dirección de Obra con fecha 18 de diciembre de 1992, "en el que se daba cuenta de la deficiente calidad del aglomerado de la primera capa del pavimento, que no cumplía las especificaciones fijadas en el Pliego de Condiciones del Proyecto y considerando que, aunque defectuosa, esta unidad de obra puede ser admisible siempre que se suplemente con otra capa del mismo material de 2 cm. de espesor".

2. ) La penalización consistió en "imponer una rebaja del 50 % del precio de las unidades de obra afectadas (mezcla asfáltica y ligante), rebaja que debería aceptar el contratista y que se haría efectiva mediante la extensión de una capa suplementaria de refuerzo de 2 cm. en toda la capa de base a costa del contratista, a no ser que prefiriera demoler y reconstruir las unidades defectuosas por su cuenta y con arreglo a las condiciones del contrato", señalándose, igualmente, que "hasta tanto se proceda a la extensión de dicho refuerzo, el importe de la rebaja se descontará en las relaciones valoradas correspondientes que se expidan a partir de la fecha de esta Resolución".

3. ) No consta que el informe técnico de fecha 18 de diciembre de 1992, fuera comunicado al contratista con anterioridad a la interposición del presente recurso jurisdiccional, ni, por tanto, que se concediera a dicho contratista la oportunidad de desvirtuar su contenido.

4. ) Por el contrario, consta acreditado que la obra tenía un plazo de garantía pactado de doce meses a partir de la recepción provisional (cláusula 5.12 del Pliego de Condiciones) y que la carretera objeto de la misma fue abierta al tráfico en noviembre de 1992 (el tramo desde el origen de la obra hasta el cruce de Aldea Blanca) y en marzo de 1993 (el resto de la obra).

El análisis de dichas circunstancias permite constatar a la Sala de instancia que la Administración, aun conociendo que la obra presentaba los defectos indicados, la destinó al uso público, lo que, a tenor de lo previsto en el artículo 170 párrafo tercero del Reglamento General de Contratación y de la doctrina del Tribunal Supremo (en sentencias de 26 de abril de 1985, 26 de enero de 1988 y 19 de junio de 1990) determinó la "recepción implícita" de la obra y que, una vez transcurrido el plazo de garantía previamente pactado, adoptó sin audiencia previa del contratista una resolución que privaba a éste de una parte significativa de la retribución fijada, razones suficientes para acordar la estimación del recurso y la anulación de la Resolución impugnada por la sentencia recurrida, que procede confirmar.

En suma, la dirección de la obra no ordenó la demolición y reconstrucción por vicios o defectos patentes en la construcción y la rebaja de precio fue desproporcionada según la cláusula 44 del Decreto 3854/70 de 31 de diciembre, al fijarse una rebaja del precio del 50 %, cuando la jurisprudencia reiterada de esta Sala (STS de 18 de junio de 1985 y 5 de abril de 1994) señala que el principio de inalterabilidad de los contratos no conduce a un enriquecimiento de la Administración.

Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.