STS 979/2006, 16 de Octubre de 2006

El Juzgado de Primera Instancia núm. 42 de Madrid dictó sentencia de 31 de octubre de 1996 en el juicio de mayor cuantía número 920/1995-BM, cuyo fallo dice:

Fallo. Que debo desestimar y desestimo el suplico de la demanda inicial de estas actuaciones interpuesta por el Procurador D. Alejandro González Salinas en nombre y representación de la Universidad Complutense de Madrid contra la Administración del Estado y el Consejo Superior de Deportes representados por el Sr. Abogado del Estado absolviendo a dichos demandados de las pretensiones contra ellos deducidas en la demanda e imponiendo a la actora las costas causadas en el presente procedimiento

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La sentencia contiene los siguientes fundamentos de Derecho:

Primero. En el presente procedimiento por el Procurador D. Alejandro González Salinas en nombre y representación de la Universidad Complutense de Madrid se ejercita acción contra la Administración del Estado y el Consejo Superior de Deportes en solicitud de que se declare que la actora es propietaria de la parcela sita en el término municipal de Madrid, en la zona suroeste de la Ciudad Universitaria, que se describe en la demanda y que las demandadas no ocupan legítimamente esa parcela a título de dueño sino en virtud del convenio de cesión temporal de uso suscrito con la actora y que es nula de pleno derecho la inscripción de la parcela practicada en el Registro de la Propiedad número 25 de Madrid, solicitando se condene a las demandadas a la cancelación de la citada inscripción y al pago de las costas.

Segundo. Las demandadas se opusieron alegando que la finca objeto del pleito pertenece y ha pertenecido siempre a la Administración del Estado, pues originariamente ello es así y nunca hubo traslación del dominio.

»Tercero. La pretensión esencial de la actora es que se la declare propietaria de una parcela sita en el término municipal de Madrid, en la zona suroeste de la Ciudad Universitaria. Sin duda alguna para examinar esta pretensión se ha de partir de que para que prospere es necesario que dicha actora acredite el título de dominio. Y lo cierto, como bien señala el Abogado del Estado es que la actora no señala ni cuál es el título ni siquiera el momento en que devino propietario, pues ninguna de las normas que cita le atribuye dicha propiedad.

»En efecto, parte como norma esencial para justificar su dominio del Decreto-Ley de 3 de diciembre de 1928, sin embargo en su escrito de réplica reconoce que por virtud del Decreto-Ley citado no quedó definitivamente trasmitida la propiedad del terreno de la Administración del Estado a la Universidad de Madrid. Y en efecto, lo que hace en su demanda es una referencia a sucesivas normas con rango diferente sin que nos diga cuál de ella es la que le transmitió la propiedad que pretende.

»Cuarto. En efecto, para que la actora hubiera adquirido la propiedad de unos bienes que reconoce eran originalmente de la Administración del Estado, tendría que haberlo hecho o por alguna de las formas que señala el Articulo 609 del Código Civil, esto es por la Ley, la donación, la sucesión testada e intestada, o por consecuencia de ciertos contratos mediante la tradición. Por su parte el artículo 19 de la Ley del Patrimonio del Estado señala que el Estado podrá adquirir bienes y derechos por atribución de Ley, pero entre todas las normas con rango de Ley que se citan, ninguna ha atribuido a la Universidad Complutense de Madrid la propiedad cuyo reconocimiento reclama en este procedimiento, y así llegamos a la conclusión que la finca objeto de este procedimiento pertenece y ha pertenecido siempre a la Administración del Estado; efectivamente tal finca perteneció primero a la Corona y después al Estado español. Más tarde se cedió a la Ciudad Universitaria para su ocupación, afectándose al entonces Ministerio de Instrucción y posteriormente se desafectó del mismo, adscribiéndose al Consejo Superior de Deportes.

»Quinto. Es cierto que mediante el ya citado Decreto-Ley de 3 de diciembre de 1928 se cedieron para su ocupación los terrenos controvertidos a la Ciudad Universitaria. En efecto en tal norma se dice con toda claridad que los terrenos objeto de controversia son propiedad del Estado y pasan a depender del Ministerio de Instrucción Pública para que sean ocupados por la Universidad. Es decir, que ésta adquiere un titulo de ocupación pero no un título de propiedad, pues el terreno se hizo depender del Ministerio de Instrucción Pública, no de la Universidad.

»Sexto. Las restantes normas que cita la actora, así el Decreto de 22 de agosto de 1931, la Ley de 22 de octubre de 1931, las Leyes de 10 de febrero de 1940 y 25 de noviembre de 1944, el Decreto de 28 de septiembre de 1951 sobre repoblación forestal de la Ciudad Universitaria de Madrid, la Ley de 15 de julio de 1952, el Decreto Ley de 23 de diciembre de 1955, la Ley General de Educación de 4 de Agosto de 1970 y el Decreto 3857/70 de 31 de diciembre no supusieron en absoluto cambio alguno de régimen jurídico en lo que afecta a la propiedad de la finca litigiosa.

»Séptimo. Se ha de hacer necesariamente alusión a unos convenios celebrados por la Junta de la Ciudad Universitaria primero y la Universidad de Madrid después con la Delegación Nacional Física y Deportes y con el Consejo Superior de Deportes después en los años 1963, 1969 y 1979 en virtud de los cuales aquéllas ceden a éstas temporalmente el uso de los terrenos pertenecientes a la Universidad, pero prescindiendo del tema de su validez, lo cierto es que aunque se exprese en ellos que la Universidad cede unos terrenos si tales terrenos no eran de su propiedad no por ello la adquiere pues nadie puede ceder lo que no tiene. Es decir que si no ha demostrado la actora que en algún momento se le hubiera transmitido el dominio de la finca litigiosa, el hecho de que en algún momento se lo reconocieran organismos públicos no tiene ninguna trascendencia.

»Octavo. También es de trascendencia para la resolución de este litigio el hecho de que el 23 de mayo de 1980 el Patrimonio del Estado afectara los terrenos litigiosos al Consejo Superior de Deportes; en el acta de afectación se manifiesta que los terrenos fueron entregados al Ministerio de Hacienda y que por dicho Ministerio se adscribieron al Consejo Superior de Deportes es decir, que el Ministerio revocó la adscripción de los terrenos a la Universidad y los afectó al Consejo Superior de Deportes.

»Noveno. El artículo 53.2 de la Ley Orgánica 11/83 de 25 de agosto, de Reforma Universitaria establece que "Las Universidades asumirán la titularidad de los bienes estatales de dominio público que se encuentren afectos al cumplimiento de sus funciones", pero tal precepto tampoco puede servir de título a la actora que ninguna había sido propietaria del terreno controvertido, aunque se le había concedido su ocupación y porque su dueño que era el Estado en 1980, los desafectó para adscribirlos al Consejo Superior de Deportes, de todo lo cual se deduce que la actora no ha acreditado ser propietaria del terreno litigioso y que en consecuencia se ha de desestimar la demanda.

»Décimo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 523 de la Ley de Enjuiciamiento Civil las costas han de imponerse a la actora al desestimarse la demanda».

La Sección 12ª de la Audiencia Provincial de Madrid dictó sentencia de 4 de octubre de 1999 en el rollo número 1409/1996, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimando el recurso de apelación mantenido en esta instancia por el Procurador

D. Alejandro González Salinas en nombre y representación de Universidad Complutense de Madrid contra la sentencia dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado Juez de Primera Instancia del n° 42 de Madrid con fecha 31 de octubre de 1999 [quiere decir de 1996], recaída en los autos a que el presente Rollo se contrae debemos confirmar y confirmamos la expresada resolución con imposición de las costas de este recurso a la parte apelante

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La sentencia contiene los siguientes fundamentos de Derecho:

Primero. El Título VII de la L. O. 11/1983 de 25 de agosto sobre Reforma Universitaria, referido al Régimen Económico y Financiero de las Universidades, dispone, como principio general en el art. 52, que las Universidades gozarán de autonomía económica y financiera, y, a tal efecto, deberán disponer de recursos suficientes para el desempeño de sus funciones en orden a la creación, desarrollo, transmisión y crítica de la ciencia, de la técnica y de la cultura; la preparación para el ejercicio de actividades profesionales o para la creación artística; el apoyo científico y técnico al desarrollo cultural, y la extensión de la cultura universitaria. Para ello el art. 53 configura su patrimonio como el conjunto de sus bienes derechos y acciones, e incluye en su apartado 2° una norma de transcendental importancia en el origen de este juicio, al ordenar que las Universidades asumirán la titularidad de los bienes estatales de dominio público, que se encuentren afectos al cumplimiento de sus funciones.

Desde el año 1928 y por D. L. de 3 de diciembre, la finca de La Moncloa en Madrid, y dentro de ella una parcela de 155 318 m 2 situada en la zona sudoeste, entre la calle Obispo Trejo por el Sur, calle Martín Fierro y El Greco por el Este, Oeste Paseo del Rey y terrenos del Instituto Nacional Agronómico y Norte con calle sin nombre, se ocupó para el emplazamiento, construcción y servicios de la Ciudad Universitaria de Madrid.

La parcela descrita fue cedida por la Comisión Permanente de la Junta de la Ciudad Universitaria al Instituto Nacional de Educación Física con fecha 8 de Julio de 1963 y el día 29 siguiente el Ministerio de Educación Nacional autorizó la ejecución de obras en el mismo. Desarrollando este acuerdo y puntualizando su significado y alcance, entre ambos organismos se firmó otro con fecha 20 de mayo de 1969, cuya finalidad era crear una infraestructura de instalaciones que haga posible la práctica del deporte entre la juventud universitaria.

Los mencionados acuerdos son derogados por un convenio suscrito por el Rector de la Universidad Complutense y el Director del Consejo Superior de Deportes en 18 de julio de 1979, en el que ambos firmantes en la representación que ostentan, otorgan la cesión temporal de la expresada parcela de terreno mediante precio, que la Universidad se compromete a invertir en la conservación ordinaria y gastos de mantenimiento de sus instalaciones deportivas propias, y la décima parte en las instalaciones deportivas generales.

El día 23 de mayo de 1980 la Delegación de Hacienda de Madrid adscribió la mencionada finca al Consejo Superior de Deportes para ser destinada a los fines que motivaron la adscripción, quedando advertido dicho organismo de su conservación y vigilancia así como de las competencias demaniales que pudieran suscitarse. Con estos condicionamientos y por medio de certificación administrativa, al parecer, la finca se inmatriculó en el Registro de la Propiedad n° 25 de Madrid en 29 de Noviembre de 1993.

Consecuencia de todo ello es que, para los efectos del régimen económico que la Ley de Reforma Universitaria impone, la Universidad aquí demandante no puede asumir la titularidad de la finca, porque tras el mencionado acto administrativo no se encuentra afecta al cumplimiento de sus funciones, y, en este juicio ordinario de mayor cuantía, solicita que se declare su dominio frente a la Administración del Estado, y se cancele la inscripción registral que afecta a la finca cuestionada.

Segundo. En la protección del dominio y en consonancia con su configuración tradicional como el más amplio conjunto de facultades reales, es muy clásica la atribución de distintas acciones a su titular con el fin de que pueda defenderlas con absoluta independencia y autonomía, obedeciendo a motivos distintos, unos para reprimir una perturbación total que implica el desconocimiento del derecho y que genera la acción reivindicatoria, y otros de alcance más reducido que se limita al contenido de la facultad dominical injustamente vulnerada. Entre una y otras, la acción declarativa de dominio responde al interés del dueño de poner en claro su titularidad frente a la persona que, sin poseer indebidamente, contraviene de forma efectiva su derecho. Los requisitos exigidos para el ejercicio de esta acción responden a la más elemental deducción lógica de su contenido, pues si se trata de reclamar un derecho sobre una cosa, el reclamante está ineludiblemente obligado a demostrar su titularidad y la identidad de su objeto. En el presente supuesto la identificación de la finca no ha originado dificultad alguna, como tampoco la naturaleza y alcance de la perturbación en la titularidad, tal como se sostiene por la demandante. La dificultad que genera el litigio surge al definir la titularidad misma, pues si para la demandante se trata de un elemento de su patrimonio propio, integrado en él durante setenta años o, acaso, en trance de estarlo por su adscripción administrativa, mantenida hasta la entrada en vigor del nuevo régimen económico de las Universidades determinante de su titularidad, la Administración del Estado niega terminantemente cualquier título y vestigio del mismo, y, además, la adscripción administrativa del inmueble a otros fines al tiempo de entrar en vigor la LRU.

La sentencia recurrida, después de un análisis pormenorizado de las disposiciones legales y actos administrativos aducidos por las litigantes, concluye rechazando la demanda, porque ni para los efectos de derecho común ni en cumplimiento de la nueva normativa universitaria, se ha acreditado el dominio ni la afectación de la finca al patrimonio de la demandante, quien impugna esta resolución empleando para ello los mismos argumentos, sostenidos para reclamar la declaración del dominio que se le niega, y que expuso sobre la interpretación de la letra de la ley y de los conceptos jurídicos que expresa en el momento histórico de su promulgación, así como los actos administrativos que los desarrollan, pasando por la profunda alteración que implica la entrada en vigor de la Constitución de 1978, sobre todo en el ámbito donde desenvuelven su actividad los organismos implicados en el proceso, puesto que gran parte de la cuestión litigiosa tiene su razón de ser en el necesario desmantelamiento de instituciones del Movimiento, para crear otras con un cometido distinto acorde con la nueva orientación política. En último caso, niega eficacia al acta de 23 de mayo de 1980 por motivos de rango legal, y exige una valoración real y minuciosa de las expresiones empleadas, para delimitar con exactitud su alcance jurídico, ya que, en definitiva, la cesión de lo construido no puede afectar al suelo, cuya titularidad le sigue perteneciendo.

Tercero. Conforme al art. 3° del C.C . las normas se deben interpretar conforme a la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, y no según los principios vigentes al tiempo de su promulgación, como propugna la apelante para deducir, de las normas históricas que invoca, unas consecuencias que favorezcan sus pretensiones. Sin embargo, como su interés estriba en aplicar unos principios generosamente amplios y espiritualistas a las disposiciones que le afectan, la permanente evolución hacia ellos desde la rigidez y formalismo ya superados, en modo alguno le puede perjudicar, y mucho menos los principios constitucionales inspiradores de la reforma universitaria. Por ello resulta cuando menos anacrónica la referencia a la posible confusión entre los conceptos de Estado y Administración. Lo que ocurre es que, como se concluye en la sentencia recurrida, la demandante carece de un título de atribución del dominio que reclama, y de disposición concreta que se lo otorgue, por lo que ha de deducir su existencia de meras inferencias, extraídas del texto de las normas referidas a las asignaciones de bienes que se le atribuyen.

Como el RDL de 3 de diciembre de 1928 determina con precisión la titularidad de los terrenos sobre los que se ha de construir la Ciudad Universitaria de Madrid, donde está incluida la finca ahora cuestionada, y dichos terrenos son o han sido adquiridos por el Estado, carece de todo sustento jurídico deducir que han pasado a pertenecer a la Universidad, porque una ley de 10 de Febrero de 1940 que organiza la Junta Constructora de la Ciudad Universitaria diga que entre sus recursos económicos están las rentas o intereses de "sus" bienes, o que un decreto de 28 de septiembre de 1951 para la repoblación forestal de los terrenos diga que en sus actividades el Patrimonio Forestal del Estado actuará sin perjuicio de las "facultades dominicales" que incumben a la Junta de la Ciudad Universitaria, o que por Decreto de 23 de diciembre de 1955 se autorice a la Junta de la Ciudad Universitaria para ceder a las Repúblicas Hispanoamericanas, terrenos destinados a la construcción de Colegios mayores, cuando la facultad de administrar le viene reconocida desde el principio, y la cesión, que es particular y especialísima, no puede afectar al título ni al destino de los bienes. Si normas posteriores, que cita profusamente la apelante, le autorizan a disponer de un patrimonio y a ceder sus bienes, el mero hecho definidor de la autorización priva de la autonomía que exige la adquisición del dominio. Como advierte de inmediato la parte apelada, todo el desarrollo histórico de la creación de la Universidad de Madrid, de sus órganos y de sus bienes, es un claro y sencillo ejemplo de descentralización administrativa, propiciada por la necesidad de agilizar los trámites de su funcionamiento en aras de la efectividad de su cometido, lo que en modo alguno significa que los bienes asignados para ello hayan cambiado de titularidad hasta la LRU. Lo que, por otra parte, no impide que tradicionalmente se le hayan venido otorgando facultades de adquisición, lo que más allá de posibles imprecisiones terminológicas o aspiraciones insatisfechas, aclara la referencia normativa a su titularidad dominical o al ejercicio de ciertas facultades inherentes al dominio, pero que, por la demostrado, nunca están referidas a la finca cuestionada en este juicio.

La Universidad no adquirió la finca por ocupación, pues los terrenos no son susceptibles de ello, según los arts. 610 y siguientes que regulan este modo de adquirir la propiedad, y tampoco se le transmitió el derecho por alguna de las formas establecidas en el art. 609 del mismo Código, ni cabe su prescripción, por lo que es inadmisible su acción, a falta de prueba del título dominical imprescindible para la declaración de dominio. Tampoco consta la creación de un derecho de superficie, conforme a lo exigido en el art. 16 del Reglamento Hipotecario, para que pudiera estimarse desvinculado del suelo el vuelo ocupado por los edificios adscritos al Consejo de Deportes, y cuya titularidad reclama la apelante »Cuarto. Pese a la trascendencia registral de la demanda, no obra en autos certificación del asiento del Registro de la Propiedad donde conste la situación de la finca, y los Tribunales no deben suplir una actividad tan elemental de las partes litigantes. La demandante refiere en el hecho 4° de la demanda a la inmatriculación de la finca con fecha 29 de noviembre de 1993, en virtud de una certificación administrativa, pero es en absoluto desconocido su contenido. Lo que obra en autos aportado por el Abogado del Estado, como documento n° 2 de su escrito de oposición, es la entrega por la Delegación de Hacienda de Madrid al Consejo Superior de Deportes, con fecha 23 de mayo de 1980, de la finca reclamada para ser destinada a los fines que motivaron su adscripción.

Este acto administrativo se adopta en función de lo dispuesto en los arts. 6° y 7° del DL 23/77 y RD 670/77 que son consecuencia de la Ley para la Reforma Política. No se trata, por tanto de extralimitación alguna ni de un acto absolutamente ineficaz, como consecuencia de cuestiones de rango normativo como sostiene la apelante, sino de una decisión adoptada por el órgano administrativo competente y que, por lo que obra en autos, es firme y se ha ejecutado. Como no es esta vía la adecuada para determinar la validez de dicho acto, ni su contenido ha sido -ni podría serlo- objeto de la demanda, se desvanece la premisa de la pretensión de la demandante, porque, conforme al art. 53.2 de la LRU, para acceder a la titularidad de los bienes es preciso que se hallen afectados al cumplimiento de sus fines, y, al menos formalmente, dicha asignación ha desaparecido en el momento de entrar en vigor la nueva normativa.

Si su naturaleza excluyente no lo impidiera, los motivos expuestos eximirían del examen de la validez de los convenios de la Comisión permanente de la Junta de la Ciudad Universitaria con el Instituto Nacional de Educación Física primero en el año 1963 y del Rector con la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes en el año 1979, para la cesión de los terrenos mediante precio, a los que alude el Abogado del Estado, y mucho más para determinar si dicha cesión implica o no desafectación por no servir a los fines establecidos, pero de la Ley del Patrimonio del Estado de 15 de abril de 1964 ni de la Ley general Presupuestaria de 4 de enero de 1977 así como de las disposiciones que las desarrollan, se puede deducir la titularidad pretendida por la Universidad apelante, por lo que procede confirmar la sentencia apelada por sus propios e iguales fundamentos.

Quinto. Por lo dispuesto en el art. 873 LEC las costas del recurso serán a cargo de la parte apelante».

QUINTO. - En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de la Universidad Complutense de Madrid se formula los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. «Al amparo del ordinal 4° del artículo 1692 LEC se denuncia infracción del artículo 3.1 del Código civil, sobre la interpretación de las normas, al sustentar la sentencia dictada en apelación una interpretación equivocada de los Decretos Leyes de 17 de mayo de 1927 y de 3 de diciembre de 1928 en relación (entre otras muchas normas) 1000 con el Decreto de 28 de septiembre de 1951 sobre repoblación forestal de la Ciudad Universitaria de Madrid, o el Decreto- Ley de 23 de diciembre de 1955, de autorización para ceder terrenos de la Ciudad Universitaria a las Repúblicas Hispanoamericanas, pues la interpretación de las normas que se exponen en este motivo prescinde de la realidad social del momento en que se dictaron y fueron aplicadas, o desconoce declaraciones expresas que en ellas se contienen y que fueron invocadas por esta parte. Esa infracción sobre las normas de interpretación representa infringir un sector del ordenamiento jurídico que atribuye a mi poderdante la titularidad de los terrenos objeto de litigio.»

El motivo se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Cita las STS de 21 de noviembre de 1994 sobre la interpretación finalista de la norma.

Es preciso indagar sobre el sentido que tenían las normas aplicables en el momento de su aprobación.

Las sentencias de instancia han omitido el conocimiento de la realidad social y jurídica del momento en que se dictaron las primeras normas jurídicas a cuyo amparo la Universidad Complutense de Madrid, sucesora de otras entidades ya citadas, entiende tener atribuida ex lege la titularidad de la parcela litigiosa.

Cita la SSTS de 18 diciembre de 1997 y 10 de abril de 1995 sobre el carácter espiritualista de la interpretación del Derecho.

Cita la STS de 13 de julio de 1994 sobre interpretación de acuerdo con el criterio sociológico propio del momento de aplicación de la norma.

Cita la STS de 28 de octubre de 1994 sobre interpretación con arreglo a los criterios sociales del momento. La recurrente ha mantenido que la titularidad dominical controvertida le viene dada por virtud, fundamentalmente, del Decreto-Ley de 3 de diciembre de 1928, extremo que otras normas posteriores vinieron a confirmar o interpretar de ese modo. Dicho Decreto-Ley, así como las restantes normas, debe ser objeto de una interpretación en la que se tenga presente la realidad sociológica de esa época (y no del momento actual), así como también el pensamiento de la comunidad jurídica de entonces..

Cita la STS de 3 de julio de 1997 sobre la denuncia en casación de la infracción del artículo 3.1 CC.

Cita la STS de 4 de junio de 1991 sobre las dificultades de interpretar el régimen jurídico de los bienes de dominio público y la imposibilidad de afirmar que tuviera el rigor doctrinal y legal actual en orden al respecto a sus características, hoy indiscutidas, de inalienabilidad e imprescriptibilidad.

Las normas jurídicas invocadas en la demanda, que van de 1927 a 1970, se dictan en un momento en que la fijación conceptual del Derecho Administrativo en España estaba en un estado inicial, los conceptos y denominaciones que allí aparecen no pueden interpretarse de modo literal y con el mismo significado que hoy tienen. Tal ocurre con las referencias a. propiedad del Estado, depender del Ministerio de Instrucción Pública y otras muchas.

El Decreto-Ley de 1928 supuso, sin lugar a dudas, afectar la finca La Moncloa al servicio público universitario, por lo que la misma tenía el carácter de dominio público, en el sentido del artículo 339.2° Código civil . Pero ¿dominio público de quién? ¿De la Administración del Estado en su conjunto cuya personalidad jurídica única aún no se había afirmado? ¿Del Ministerio de Instrucción, carente de personalidad? ¿O del ente instrumental con personalidad al que se le atribuyó el uso de la parcela? Las normas posteriores dan sentido a las primeras y apuntan a que la titularidad de la finca se atribuyó a la Junta Constructora de la C.U., si bien se tratara de un ente sujeto a los poderes de tutela del Ministerio. Sujeción a la tutela (que se traduce en la necesidad de recibir autorización para muchos de sus actos) que no niega, en contra de lo afirmado por la sentencia precedente, la capacidad para ser titular de bienes y derechos y para realizar actos de disposición sobre los mismos.

Nos hallamos ante cuestiones que, aun hoy, no son pacíficas.

Según García de Enterría originariamente el concepto de persona jurídica se utiliza únicamente para las entidades sometidas a tutela del Estado, y del Estado como persona jurídica no se habla, salvo cuando era titular de relaciones jurídicas patrimoniales.

Fue precisamente García de Enterría el que en nuestro Derecho hizo valer la concepción de la Administración como persona jurídico-pública, justo en las mismas fechas en que por vez primera nuestro ordenamiento jurídico parece proclamar ese mismo principio: artículo 1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, de 1957.

Pues con anterioridad a esa fecha la Administración del Estado era, para nuestro ordenamiento, un entramado orgánico seccionado rígidamente por Ministerios, únicamente bajo la dependencia directa de órganos políticos más identificados con el poder ejecutivo que con la Administración propiamente dicha.

En este contexto, si bien se admite que el Estado pueda ser titular de bienes, también ha de admitirse que las entidades públicas instrumentales o corporativas de entonces (como lo era la Junta Constructora de la Ciudad Universitaria) tienen atribuida personalidad jurídica propia, afectada expresamente al cumplimiento de unos fines públicos (como claramente lo señala el invocado Decreto-Ley de Creación de esa Junta, de 1927 ), lo que hace diferente esa personificación con respecto a la que se viene atribuyendo al Estado. Para la titularidad de los bienes demaniales y el cumplimiento de los fines que de tales se predican, no basta que al Estado se le reconozca una personalidad semejante a la de cualquier persona privada. Precisamente algunas organizaciones instrumentales nacieron con el propósito de asumir la titularidad de bienes demaniales en la medida en que asumían también la responsabilidad de la prestación del servicio público al que se destinaban esos bienes. La idoneidad del ente instrumental para asumir esas titularidades explica precisamente la sujeción de los mismos a un rígido sistema de tutelas. Lo mismo cabe decir de aquéllas que tienen el carácter de corporativas, como los Municipios o las Universidades (la Ley de 1943, de la Universidad Española, en su artículo 1 sigue configurando las Universidades como corporaciones de maestros y alumnos, lo que hace incierta la afirmación de la sentencia recaída en apelación sobre que nos encontramos ante un simple y sencillo supuesto de descentralización administrativa motivado por necesidades de pura gestión: pues el concepto de Universidad de nuestro Derecho histórico nunca ha respondido a algo semejante).

Los Decretos-Leyes de 1927 y 1928 en que se apoya la parte recurrente no pueden significar la atribución a la Administración del Estado de un bien (la finca La Moncloa) que antes era parte del patrimonio del Estado (pero que por su afección a un servicio público pasa a ser bien de dominio público) que es de dominio público, por la sencilla razón de que esa Administración del Estado no tiene reconocida entonces personalidad jurídica adecuada para asumir esa titularidad. Tampoco significan esas normas que los bienes controvertidos quedaran afectados al Ministerio de Instrucción Pública, pues los bienes de dominio público se afectan a usos públicos o servicios públicos, no a personas o a órganos. Ballbé pone de manifiesto en 1945 la discusión planteada entonces relativa a si sólo a las Administraciones de carácter territorial les corresponden los bienes de dominio público (tesis que procede en esas fechas del Derecho Italiano) o si se admite junto a las anteriores a las Administraciones institucionales y corporativas.

Debe acudirse a normas jurídicas posteriores al Decreto-Ley de 1928, como se hizo en la demanda, que vienen a mostrar progresivamente cuál fue la intención de esa norma. Pues en todas ellas late la convicción de que el objetivo no era otro que dotar a la Universidad de Madrid de un patrimonio propio vinculado a los fines de la enseñanza universitaria, conceptuada como un servicio público, con la inevitable consecuencia de conferir carácter demanial a esos bienes. A modo de ejemplo, cabe citar el Decreto de 28 de septiembre de 1951, por el que el propio Gobierno, interpretando las normas anteriores afectantes a la Junta de Construcción de la C.U. claramente entiende que los terrenos en que se asienta la Universidad pertenecen a esa Junta al hacer referencia a las facultades dominicales de ésta.

El Decreto-Ley de 23 de diciembre de 1955 en su artículo 1 es absolutamente rotundo (autorización a la Junta para ceder terrenos de su patrimonio a las Repúblicas hispanoamericanas que deseen construir colegios mayores y servicios culturales anexos).

Es este un claro ejemplo de lo que hoy la doctrina administrativista estudia dentro de las llamadas mutaciones demaniales. En este caso por imposición de una afectación secundaria subsistiendo la principal, que no resulta imposibilitada (por cuanto que entre una y otra existe plena compatibilidad: en este caso, el cumplimiento del destino universitario de los bienes).

El hecho de que nos hallemos en presencia de una autorización no permite minusvalorar un ápice el alcance del reconocimiento expresado, dada la finalidad la tutela administrativa, por la que en casos como el presente, no se trata de condicionar la mera titularidad jurídica sobre un derecho, sino tan sólo el ejercicio de algunas facultades que de ese derecho pueden desprenderse.

Consecuentemente a la situación reconocida de la titularidad, pero también a que la Universidad estaba sometida a la tutela de la Administración del Estado, se explica perfectamente el primero de los Convenios (de 1963) por el que la Universidad cede el uso temporal de terrenos dentro de la finca La Moncloa a la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes. Si el terreno estuviera afecto al Ministerio, como se ha dicho en este proceso, no tendría sentido alguno la autorización.

Explicado el primero de los Convenios, se explican los dos siguientes.

Motivo segundo. «Al amparo del artículo 1692.4° se denuncia infracción del artículo 53 de la Ley de Reforma Universitaria (L.O. 11/1983, de 25 de agosto), en relación a los artículos 120 y siguientes de la Ley del Patrimonio del Estado, y 339.1° del Código Civil, al apreciar indebidamente la sentencia recurrida, y la que le precedió, que se había producido la desafectación de la parcela litigiosa en relación a su destino al servicio de la Universidad por un acta de 23 de mayo de 1980, de modo que la entrada en vigor de la citada Ley de Reforma Universitaria no podía tener el efecto de atribuir a mi poderdante la titularidad sobre esa parcela.»

El motivo se funda, en síntesis, lo siguiente:

Podría alegarse que los convenios de cesión de uso supusieran el incumplimiento del fin que marcó la afectación por lo que se produciría la desafectación tácita. Pero, aun admitiendo eso, resultaría entonces que ese bien dejaría de ser de dominio público de la Universidad Complutense para convertirse en un bien patrimonial de esa misma Universidad.

La finca objeto del litigio tenía en todo caso, al margen de quién fuera su titular, la condición de bien de dominio público, no simplemente bien patrimonial. Cita las SSTS 28 de octubre de 1996. Existe titularidad pública sobre el bien en cuestión (elemento subjetivo); éste bien en atención a su naturaleza es susceptible de ser calificado como demanial (elemento objetivo); y ese mismo bien cumple un destino de servicio público (elemento teleológico) en los términos en que esa sentencia ha definido dicho concepto.

Cita la STS (Sala 3ª) de 23 de abril de 1998 (Ar. 3642) sobre el elemento teleológico en la calificación de los bienes de dominio público, partiendo de una noción amplia de servicio público. El propio Decreto-Ley de afectación respaldaría el carácter demanial en tanto que se cuidó de señalar que los terrenos en cuestión se afectaban de cara a las necesidades presentes y futuras de la Universidad y que ese destino era para cualquier clase de servicio de la Universidad, incluidos los deportivos (art. 4.3. DL 17 de mayo de 1.927 ).

Siendo indudable el carácter de dominio público cae por su propia base uno de los argumentos que la parte recurrida ha mantenido desde el principio. Que por virtud del artículo 84 de la Ley del Patrimonio del Estado, se produjo la desadscripción de la finca, que pasó a depender directamente de la Administración del Estado, desde el momento en que a la entrada en vigor de esa Ley la Universidad Complutense demostró con sus actos la innecesariedad de la misma para el cumplimiento de sus fines. Y cae por su base pues ese artículo 84 está referido en exclusiva a bienes patrimoniales (no de dominio público) adscritos a Organismos Autónomos innecesarios para sus fines (y ha de tenerse a la vista que el artículo 80.2 señala como uno de los fines de esos bienes el de su explotación económica) y, además, exige el correspondiente procedimiento administrativo formal de desadscripción, que no opera automáticamente.

No ha tenido lugar la desafectación de la finca en litigio. La Ley del Patrimonio del Estado excluyó, en relación al dominio público estatal, la llamada desafectación tácita, que en aquellas fechas sí podía predicarse respecto de los bienes de las Entidades Locales. La Sala Primera ha mantenido en ocasiones la posibilidad de que se produjera la desafectación tácita (SSTS de 29 de enero de 1998 y 25 de mayo de 1995 ). No es en este caso la desafectación tácita lo que se discute, sino al contrario. La sentencia recurrida alude a un desafectación expresa, mediante acto administrativo dictado a tal efecto.

La desafectación que la sentencia recurrida da por producida traería su causa de tres convenios administrativos que tuvieron lugar entre 1963 y 1980.

Mediante el primer convenio de 1963 se señala un uso específico de los terrenos que es totalmente congruente con su afectación originaria. De ese uso derivarán efectos positivos de los que se han de beneficiar directamente los miembros de la comunidad universitaria (instalaciones deportivas) y la Universidad en sí (entendida institucionalmente) por cuanto que el Instituto Nacional de Educación Física prestará en su nueva sede una actividad materialmente docente, en relación precisamente a la Educación Física. Y queda claro que los únicos derechos que se reconocen al concesionario son los relativos al uso del terreno por el plazo señalado y su posible prórroga, y sobre la obra edificada en esos terrenos los terrenos. No sobre éstos. Al respecto es de señalar que la mención que hace la sentencia recurrida al artículo 16 del Reglamento Hipotecario (párrafo último del fundamento tercero) para negar la existencia de un derecho de superficie sobre la base de que no se cumplieron los requisitos del indicado artículo es de todo punto refutable por cuanto, como recuerda el artículo 5.1 del propio Reglamento, no son inscribibles en el Registro de la Propiedad los bienes de dominio público a que se refiere el artículo 339 del Código civil.

Se celebra un segundo convenio el 20 de mayo de 1969, ya entre la Universidad de Madrid (y sin sujeción a tutela alguna) y la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes, destinado a lograr la mejor eficacia del primero. Se introducen algunas modificaciones (que no afectan a lo ya argumentado).

El tercer convenio es de 18 de julio de 1979, en pleno proceso de liquidación del Movimiento Nacional y de recepción por parte de la Administración del Estado y de sus organismos autónomos de los bienes, derechos y competencias de esa organización extinta. Se explica así que el Convenio aparezca firmado, por una parte, por el Rector de la Universidad Complutense, que ya no precisa de la tutela del Ministerio por virtud de la autonomía universitaria consagrada por la Constitución. Y, por la otra, por el Director del Consejo Superior de Deportes, órgano que sucede a la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes.

La novedad consiste en establecer un canon anual de uso en favor de la Universidad, que ésta se compromete a reinvertir en la conservación de las instalaciones deportivas de la Universidad. Todo el texto del convenio revela el objetivo de cooperación entre dos instituciones públicas para el mejor desarrollo de sus fines y en aquellas materias para las que tales fines sean coincidentes. Fines que en todo caso siguen siendo públicos. Ese canon se pagó puntualmente por el Consejo Superior de Deportes hasta inicios del año 1988, según consta en los autos. Pago que no guarda razón alguna con la hipótesis de que el bien hubiera quedado desafectado en 1980, para ser adscrito a dicho Consejo en ese mismo instante.

Ni tan siquiera tuvo lugar el procedimiento previsto en la Ley de Patrimonio del Estado, ni actuó el órgano por Ley llamado para hacerlo, ni hay rastro alguna de resolución administrativa que se motive expresamente en dichos preceptos legales. El acta de 23 de mayo de 1980 no hace mención alguna a estos puntos. La parte recurrente (que ha conocido esa acta en el presente proceso) no está disconforme con el acta en cuestión, como pretende la sentencia, sino con la equivocada interpretación que de ella se ha postulado. A la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes le sucedería otro órgano, el Consejo Superior de Deportes que asumiría no sólo las competencias del órgano que se extingue, sino los medios personales y materiales necesarios para el ejercicio de esas competencias. Proceso de sucesión que, prefijado por normas jurídicas (R.D-Ley 23/1977, de 1 de abril, R. Decreto 596/1979, de 1 de abril ), precisa ser concretado en actos individuales. Este es el sentido y el contexto desde los que debe valorarse el acta de 23 de mayo de 1980 (folio 171).

En ningún caso se alude al terreno sobre el que se erigen los bienes que se adscriben, y sí se alude a que esos bienes descritos existen allí por virtud de los convenios de 1963 y 1969. El acta pone de manifiesto de modo expreso que trae causa del proceso de liquidación del Movimiento Nacional. No se dice que la causa sea la necesidad jurídica de desafectar bienes con respecto a su fin originario y en perjuicio de la Universidad, para afectarlos al Consejo Superior de Deportes.

Si ese acta de 23 de mayo de 1980 no supuso modificación alguna en cuanto al vínculo jurídico que unía a la Junta de Construcciones de la UC con esos terrenos, la consecuencia es que, si no se admitiera que ese vínculo no era otro que la propiedad dimanante de esas normas que arrancan en 1927, entonces la propiedad fue adquirida definitivamente por virtud del artículo 53.2 de la LRU. Este ha sido vulnerado por las dos sentencias precedentes como consecuencia de una indebida valoración jurídica de un documento de los autos.

Termina solicitando de la Sala «Que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo y tener por interpuesto el presente recurso de casación contra la Sentencia dictada por la Sección Duodécima de la Audiencia Provincial de Madrid el 4 de octubre de 1999, para que, tras los restantes trámites, dicte en su día Sentencia por la que, estimando los motivos de casación, declare la nulidad de la Sentencia recurrida, y declare en su lugar que el recurso de apelación contra la Sentencia de 31 de octubre de 1996, del Juzgado de Primera Instancia n° 42 de Madrid debió ser estimado y, en consecuencia, haberse anulado la última de las sentencias citadas y en su lugar, declarando que debió estimarse la demanda, procediendo por tanto a declarar que la recurrente es titular de la parcela controvertida y a ordenar la anulación de la inscripción registral que sobre dicha parcela se practicó en el Registro de la Propiedad n° 25 de Madrid en favor de tercero, el 29 de noviembre de 1.993.»

En el escrito de impugnación del recurso de casación presentado por el abogado del Estado, se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Al motivo primero.

El primero de los motivos del recurso se articula al amparo del nº 4 del art. 1692 LEC y en él se denuncia la infracción del art. 3.1 CC, sobre interpretación de las normas, al sustentar la sentencia recurrida una interpretación equivocada de los Decretos-leyes de 17 de mayo de 1929 y de 3 de diciembre de 1928, en relación, se dice, entre otras muchas normas, con el Decreto de 28 de septiembre de 1951, sobre Repoblación Forestal de la Ciudad Universitaria de Madrid, o el Decreto- Ley de 23 de diciembre de 1955, de autorización para ceder terreno de la Ciudad Universitaria a las Repúblicas Hispanoamericanas, porque la interpretación de las normas que se exponen en este motivo prescinde de la realidad social del momento en que se dictaron y fueron aplicadas, o desconoce declaraciones expresas que en ellas se contienen y que fueron invocados por la parte recurrente.

El motivo debe desestimarse, si examinamos su desarrollo en relación con la pretensión de la demanda de obtener una declaración de propiedad a favor de la universidad recurrente, pretende cuestionar un hecho que ha sido fijado en la sentencia y ratificado en apelación: que la demandante no ha acreditado la existencia de un título en virtud del cual devino propietaria de los terrenos cuya declaración de propiedad solicita.

La sentencia de primera instancia, tras una detenida y conjunta valoración de la prueba aportada, llega a la conclusión de que no se acredita título alguno a favor de la demandante.

Este es el criterio que mantiene la sentencia de la Audiencia Provincial para confirmar la de la instancia. En su fundamento de derecho II tras especificar las acciones a través de las cuales se articula la protección del dominio, refiere que la identificación de la finca no ha originado dificultad alguna, como tampoco la naturaleza y alcance de la perturbación en la titularidad. La dificultad surge al definir la titularidad misma, pues si para la demandante se trata de un elemento de su patrimonio propio, integrado en él durante 70 años o, acaso, en trance de estarlo por su adscripción administrativa, mantenida hasta la entrada en vigor del nuevo régimen económico de las Universidades determinante de su titularidad, la Administración del Estado niega terminantemente cualquier título y la adscripción administrativa del inmueble a otros fines, al tiempo de entrar en vigor la Ley de Reforma Universitaria. Y la sentencia de primera instancia, sigue diciendo la Audiencia, rechaza la demanda, porque ni para los efectos de derecho común ni en cumplimiento de la nueva normativa universitaria, se ha acreditado el dominio ni la afectación de la finca al patrimonio de la demandante.

La sentencia en su fundamento de derecho III invoca como un criterio interpretativo más el art. 3 CC, pero el demandante carece de un título de atribución del dominio que reclama, por lo que deduce su existencia de meras inferencias, extraídas del texto de las normas referidas a las asignaciones de bienes que se le atribuyen.

Este es el planteamiento del litigio y en ambas instancias se ha establecido como hecho probado la carencia de título de dominio, como consecuencia de una interpretación conjunta de las normas que invoca y no es posible cuestionarlo en vía casacional.

El recurso de casación, como reiteradísimamente tiene manifestado esta Sala, no es una tercera instancia que permita revisar los hechos probados, ni tampoco entrar en una nueva valoración de las pruebas que constituye facultad soberana del tribunal de instancia.

Para obviar este insalvable obstáculo en vía casacional el motivo se articula como infracción del art. 3 CC . Desde este punto de vista, el motivo tampoco tiene posibilidades de prosperar. La Audiencia Provincial ha aplicado debidamente el art. 3 CC, al invocarse por parte de la demandante un conjunto de normas, de muy diversos rango, referidas a un largo período de tiempo, es un criterio interpretativo que complementa una interpretación conjunta de las normas. Ninguna infracción existe, por tanto, ni en el hecho de aplicar el art. 3 CC en el sentido en que lo hace la sentencia recurrida, ni en la razonabilidad y consecuencias de dicha aplicación.

En cuanto al fondo del asunto, el motivo reproduce la argumentación tenida en cuenta en primera instancia y en apelación y no desvirtúa la consecuencia de que no existe acreditado ningún título de dominio para basar la acción declarativa que se ejercita.

La norma legal que sirve de soporte a todo el desarrollo normativo el Real Decreto-ley de 31 de diciembre de 1928, deja claro que los terrenos a ocupar por la Universidad, concretamente la parcela a que se refiere el litigio, son propiedad del Estado. Ninguna de las restantes normas de diverso rango que se citan, dictadas para finalidades muy diferentes, pueden servir de soporte a la acción declarativa.

Como señala la sentencia recurrida todo el desarrollo histórico de la creación de la Universidad de Madrid, es un claro y sencillo ejemplo de descentralización administrativa, propiciada por la necesidad de agilizar los trámites de su funcionamiento en aras de la efectividad de su cometido, lo que en modo alguno significa que los bienes asignados para ello hayan cambiado de titularidad hasta la Ley de Reforma Universitaria.

Al motivo segundo.

El segundo de los motivos del recurso se articula al amparo del ordinal cuarto del art. 1692 LEC por infracción del art. 53 de la Ley de Reforma Universitaria, en relación con los arts. 120 y siguientes de la Ley del Patrimonio del Estado y art. 339.1 CC, al apreciar indebidamente la sentencia recurrida y la que le precedió, que se había producido la desafectación de la parcela litigiosa en relación con su destino al servicio de la Universidad, por un acta de 23 de mayo de 1980, de modo que la entrada en vigor de la Ley de Reforma Universitaria no podía tener el efecto de atribuir a la demandante la titularidad de la parcela.

El motivo debe desestimarse por las razones que se recogen en el Fundamento de Derecho IV de la sentencia recurrida. La inmatriculación de la finca el 29 de noviembre de 1993, a favor del Estado, se produce en virtud de una certificación administrativa cuyo contenido es desconocido, pues lo que obra en autos, aportado por el Abogado del Estado, es la entrega por la Delegación de Hacienda de Madrid al Consejo Superior de Deportes el 23 de mayo de 1980, de la finca reclamada.

Este acto administrativo se adopta según la sentencia, en función de lo dispuesto en los arts. 6 y 7 del Decreto-ley 23/1977 y Real Decreto 670/1977, que son consecuencia de la Ley para la Reforma Política. No se trata, por tanto, de una extralimitación ni de un acto absolutamente ineficaz, sino de una decisión adoptada por un órgano administrativo competente, que es firme y que ha sido ejecutado. Como esta vía no es la adecuada para determinar la validez de dicho acto administrativo, ni su contenido ha sido objeto -ni podía serlo- de la demanda, se desvanece la premisa de la pretensión de la demandante, porque, conforme al art. 53.2 de la Ley de Reforma Universitaria, para acceder a la titularidad de los bienes es preciso que se hayan afectados al cumplimiento de sus fines y, al menos formalmente, dicha asignación ha desaparecido en el momento de entrar en vigor la nueva normativa. Es un hecho que se considera acreditado que no puede ser cuestionado en esta vía casacional, la adscripción de la parcela recurrida al Consejo Superior de Deportes el 23 de mayo de 1980. Esa adscripción es un acto firme y consentido. No puede ampararse la Universidad en el art. 53.2 de la Ley de Reforma Universitaria, porque para que pudiera ser eficaz la accesión a la titularidad de los bienes prevista en dicho precepto era necesario que los mismos se hallaran afectos al cumplimiento de sus fines, lo que no se daba en la fecha en que entró en vigor la Ley de Reforma Universitaria, ya que con anterioridad, el 23 de mayo de 1980, la parcela había sido entregada al Consejo Superior de Deportes.

Termina solicitando de la Sala «que tenga por evacuado el presente escrito y por impugnado el recurso de casación interpuesto por la representación de la Universidad Complutense de Madrid contra la sentencia dictada por la Sección Duodécima de la Audiencia Provincial de Madrid, el 4 de octubre de 1999, en el rollo de apelación núm. 1409/1996 y, previos los trámites legales, dicte sentencia por la que se desestimen los motivos del recurso y se confirme íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la actora.»

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 25 de septiembre de 2006, en que tuvo lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. JUAN ANTONIO XIOL RÍOS

1) La Universidad Complutense de Madrid demandó a la Administración del Estado y al Consejo Superior de Deportes en solicitud de que se declarase que es propietaria de una parcela sita en el término municipal de Madrid, en la zona suroeste de la Ciudad Universitaria, y se ordenase la cancelación de la inscripción registral contradictoria.

2) El Juzgado desestimó la demanda fundándose, en esencia, en los siguientes argumentos:

1. No se ha probado la titularidad dominical de la finca en favor de la parte demandante. En el Decretoley de 3 de diciembre de 1928, invocado por la parte actora, no se transmite la propiedad del Estado a la Universidad de Madrid, sino que se dice que los terrenos objeto de controversia son propiedad del Estado y pasan a depender del Ministerio de Instrucción Pública para que sean ocupados por la Universidad.

2. Las restantes normas que cita la actora (Decreto de 22 de agosto de 1931, Ley de 22 de octubre de 1931, Leyes de 10 de febrero de 1940 y 25 de noviembre de 1944, Decreto de 28 de septiembre de 1951 sobre repoblación forestal de la Ciudad Universitaria de Madrid, Ley de 15 de julio de 1952, Decreto-Ley de 23 de diciembre de 1955, Ley General de Educación de 4 de Agosto de 1970 y Decreto 3857/70 de 31 de diciembre ) no modificaron el régimen de propiedad de la finca litigiosa.

3. Los convenios celebrados por la Junta de la Ciudad Universitaria, primero, y la Universidad de Madrid, después, con la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes, primero, y con el Consejo Superior de Deportes, después, en los años 1963, 1969 y 1979, aunque se exprese en ellos que la Universidad cede unos terrenos, no pueden implicar adquisición del dominio por la Universidad si no pertenecían a ella.

4. El 23 de mayo de 1980 el Patrimonio del Estado afectó los terrenos litigiosos al Consejo Superior de Deportes, por lo que no resulta de aplicación la asunción de titularidad en favor de la Universidad de los bienes estatales de dominio público afectos al cumplimiento de sus funciones establecida por el artículo 53.2 Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma universitaria [LRU].

   3) La Audiencia Provincial confirmó la sentencia de primera instancia fundándose, en síntesis, en los siguientes argumentos:

1. El Real Decreto-ley de 3 de diciembre de 1928 determina con precisión la titularidad de los terrenos sobre los que se ha de construir la Ciudad Universitaria de Madrid, donde está incluida la finca ahora cuestionada, que son o han sido adquiridos por el Estado.

2. No puede deducirse que los terrenos han pasado a pertenecer a la Universidad en virtud de las normas posteriores que se citan, pues éstas configuran facultades de administración reconocidas a la Universidad o cesiones que no pueden afectar al título ni al destino de los bienes.

3. El desarrollo histórico de la creación de la Universidad de Madrid, de sus órganos y de sus bienes, es un ejemplo de descentralización administrativa, y los bienes asignados no han cambiado de titularidad hasta la LRU. d) El acto administrativo de entrega por la Delegación de Hacienda de Madrid al Consejo Superior de Deportes, con fecha 23 de mayo de 1980, se adopta en función de lo dispuesto en disposiciones con fuerza de ley (arts. 6° y 7° del Decreto-ley 23/1977, complementado por el Real Decreto 670/1977 ) y desvanece la premisa de la pretensión de la demandante, porque, conforme al art. 53.2 de la LRU, para acceder a la titularidad de los bienes es preciso que se hallen afectados al cumplimiento de sus fines.

A) El motivo primero se introduce con arreglo a la siguiente fórmula:

Al amparo del ordinal 4° del artículo 1692 LEC [Ley de Enjuiciamiento Civil derogada, LEC 1881] se denuncia infracción del artículo 3.1 del Código civil [CC ], sobre la interpretación de las normas, al sustentar la sentencia dictada en apelación una interpretación equivocada de los Decretos Leyes de 17 de mayo de 1927 y de 3 de diciembre de 1928 en relación (entre otras muchas normas) con el Decreto de 28 de septiembre de 1951 sobre repoblación forestal de la Ciudad Universitaria de Madrid, o el Decreto-Ley de 23 de diciembre de 1955, de autorización para ceder terrenos de la Ciudad Universitaria a las Repúblicas Hispanoamericanas, pues la interpretación de las normas que se exponen en este motivo prescinde de la realidad social del momento en que se dictaron y fueron aplicadas, o desconoce declaraciones expresas que en ellas se contienen y que fueron invocadas por esta parte. Esa infracción sobre las normas de interpretación representa infringir un sector del ordenamiento jurídico que atribuye a mi poderdante la titularidad de los terrenos objeto de litigio.

2. El motivo se funda, en síntesis, en lo siguiente:

   1. La interpretación de las normas con arreglo a la realidad social y jurídica del momento en que se dictaron demuestra que la titularidad dominical controvertida le viene dada a la recurrente por virtud, fundamentalmente, del Decreto-Ley de 3 de diciembre de 1928. El Decreto-Ley afectó un bien perteneciente al patrimonio del Estado a un fin de dominio público en un momento en que el estado del Derecho administrativo no permitía inferir si la afectación era al Estado, a un departamento ministerial o a la Junta Constructora de la Ciudad Universitaria como ente instrumental (teniendo en cuenta que en la época no se reconocía la personalidad jurídica de la Administración del Estado).

   2. Las normas posteriores dan sentido a las primeras y apuntan a que la titularidad de la finca se atribuyó a la expresada Junta, que constituía un ente sujeto a los poderes de tutela del Ministerio, traducidos en la necesidad de recibir autorización para muchos de sus actos (Decreto-ley de Creación de la Junta, de 1927) en un marco de creación de organizaciones instrumentales, algunas de carácter corporativo, como la Universidad (Ley de 1943 ) con el propósito de asumir la titularidad de bienes demaniales en relación con la prestación de un servicio público.

   3. Esta titularidad, pero también que la Universidad estaba sometida a la tutela de la Administración del Estado, explica los convenios de 1963 y sucesivos, por los que la Universidad cede el uso temporal de terrenos a la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes.

3. El motivo debe ser desestimado.

El Decreto-ley de 1928 afectó la finca controvertida, propiedad del Estado, al Ministerio de Instrucción Pública para el servicio de la Universidad, pues en él se dice expresamente que «se ocuparán además de los expresamente adquiridos por el Estado a tal fin [emplazamiento, construcción y servicios de la Ciudad Universitaria] los terrenos de la finca hoy denominada 'La Moncloa', propiedad del Estado que pasa depender del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes desde la fecha de este Real Decreto-ley [...]».

La interpretación de dicha norma con arreglo al Derecho administrativo de la época no permite inferir que se produjera una transmisión de la titularidad demanial del bien (según la calificación de bien de dominio público que propugna la parte recurrente) en favor de un ente instrumental con personalidad jurídica propia relacionado con la Universidad de Madrid. A diferencia de lo que supone la parte recurrente, y dada la falta de reconocimiento de personalidad jurídica de la Administración del Estado en la época, la afectación de los bienes de dominio público a los fines propios de esta Administración solía hacerse a los distintos departamentos ministeriales o direcciones generales competentes (v. gr., concesiones de la Dirección General de Montes a la de Turismo por el art. 68 de la Ley de Pesca Fluvial ), por lo que el examen del citado Decreto-ley y la adscripción que se realiza en favor del Ministerio de Instrucción Pública no puede explicarse, en principio, como un simple reconocimiento de facultades de tutela de la Administración sobre la Universidad, sino como la afectación del bien a los fines propios del citado Ministerio, cuyo cometido competencial se desenvolvía en el ámbito de la instrucción pública, que abarcaba la enseñanza universitaria. La parte recurrente parece sostener que únicamente cabía la afectación a servicios públicos expresados en sentido funcional y no a departamentos ministeriales, pero (frente a esta indiscutible realidad teórica, propugnada por la doctrina) la realidad histórica de la época -que, como la parte recurrente defiende, debe tenerse en consideración para la interpretación de las normas aplicables- conduce justamente a la conclusión de que en la práctica la afectación de bienes de dominio público se realizaba habitualmente mediante la mención del departamento ministerial correspondiente, hasta tal extremo que las mutaciones demaniales -según la terminología conceptual de la mejor doctrina administrativista de la época- se instrumentaban hasta mucho tiempo después mediante un expediente de cesión o enajenación del bien de un departamento ministerial a otro (v. gr., Decreto de 2 de junio de 1960, sobre cesión de un edificio para su utilización por la Escuela Naval del Ministerio de Obras Públicas al de Marina).

Por el contrario, la interpretación favorable a la afectación del bien a la Universidad como persona jurídica resulta discutible, pues el reconocimiento a partir de las primeras leyes posteriores a la Guerra Civil de personalidad jurídica a la Universidad en que se apoya el motivo (Ley de Ordenación de la Universidad Española de 29 de julio de 1943, art. 5, y, más tarde, Ley General de Educación de 4 agosto de 1970, art.

63.3) son muy posteriores al Decreto-ley de 1928 . El reconocimiento de personalidad jurídica a la Junta Constructora de la Ciudad Universitaria tiene un sentido instrumental y finalista limitado a las actividades de promover, realizar y concluir la edificación de los terrenos de La Moncloa (artículo 1 del Decreto-ley de 17 de mayo de 1927 ), y no se extiende más allá de dicha conclusión, por lo que su consideración no favorece la interpretación que patrocina la parte recurrente, encaminada al reconocimiento de una titularidad demanial definitiva en manos de la Universidad por la vía de una asunción de titularidad dominical por la Junta.

Las disposiciones posteriores -invocadas por la parte recurrente- en las cuales se reconocen a la Universidad facultades de conservación, cesión o de disposición con ciertas limitaciones de los bienes litigiosos no exigen para su explicación admitir como presupuesto la titularidad jurídica demanial en favor de la Universidad, sino que deben interpretarse como el ejercicio de facultades delegadas por parte de la Administración del Estado sobre un bien de titularidad estatal por parte de los organismos universitarios, partiendo de la difícilmente discutible titularidad en favor de la Administración del Estado nacida del Decretoley de 1928, que conduce, años después, a que la definitiva entrega al Consejo Superior de Deportes sea verificada por los órganos del Patrimonio del Estado en 1980.

La sentencia recurrida, tanto al fundamentar directamente su criterio en relación con la cuestión controvertida, como al aceptar los razonamientos de la sentencia de primera instancia, no se aparta de la interpretación que acaba de formularse, por lo que no se advierte que se haya producido la infracción denunciada del artículo 3.1 CC, puesto que las sentencias dictadas de consuno en ambas instancias tienen en cuenta la realidad jurídica y social correspondiente al tiempo en que las normas interpretadas fueron promulgadas.

A) El motivo segundo se introduce con la siguiente fórmula:

Al amparo del artículo 1692.4° se denuncia infracción del artículo 53 de la Ley de Reforma Universitaria

(L.O. 11/1983, de 25 de agosto), en relación a los artículos 120 y siguientes de la Ley del Patrimonio del Estado, y 339.1° del Código Civil, al apreciar indebidamente la sentencia recurrida, y la que le precedió, que se había producido la desafectación de la parcela litigiosa en relación a su destino al servicio de la Universidad por un acta de 23 de mayo de 1980, de modo que la entrada en vigor de la citada Ley de Reforma Universitaria no podía tener el efecto de atribuir a mi poderdante la titularidad sobre esa parcela.

2. El motivo se funda, en síntesis, en lo siguiente:

   1. Siendo indudable el carácter de dominio público de los terrenos controvertidos, cae por su propia base uno de los argumentos que la parte recurrida ha mantenido: no se produjo la desadscripción de la finca conforme al art. 84 de la Ley del Patrimonio del Estado, pues este precepto se refiere a los bienes patrimoniales y exige el correspondiente procedimiento administrativo formal de desadscripción, que no tuvo lugar.

   2. La desafectación que la sentencia recurrida da erróneamente por producida traería su causa de tres convenios administrativos que tuvieron lugar entre 1963 y 1980, pero en ellos se establece un uso específico de los terrenos congruente con su afectación originaria. En el de 1979, celebrado en pleno proceso de liquidación del Movimiento Nacional y firmado por el rector de la Universidad Complutense y por el director del Consejo Superior de Deportes, órgano que sucede a la Delegación Nacional de Educación Física y Deportes, se establece un canon anual de uso en favor de la Universidad.

   3. El acta suscrita en 1980 se explica en el contexto de los actos en que se concreta el proceso de sucesión regulado por el Real Decreto-ley 23/1977 y Real Decreto 596/1979 de la Delegación al Consejo Superior de Deportes, y no por causa de la necesidad jurídica de desafectar bienes con respecto a su fin originario y en perjuicio de la Universidad, para afectarlos al Consejo Superior de Deportes. En conclusión, de no haberse adquirido con anterioridad, la propiedad de los terrenos litigiosos fue adquirida definitivamente por virtud del artículo 53.2 LRU.

3. El motivo debe ser desestimado.

Argumenta la parte recurrente, en primer término, que la desafectación de los terrenos controvertidos en favor del Consejo Superior de Deportes llevada a cabo en 1980 no fue tal, pues no se siguió el procedimiento establecido en la Ley de Patrimonio del Estado, no aplicable a bienes demaniales.

Esta argumentación no puede ser aceptada. La desafectación consiste en el cese de la demanialidad, aun cuando el concepto se aplica también al cambio de titularidad de los bienes patrimoniales; y, si se trata de un cambio de destino del bien manteniendo su demanialidad, estamos en presencia de una mutación demanial. Estas operaciones estaban ya reguladas a la sazón en la Ley de Patrimonio del Estado. Sin embargo, como la sentencia recurrida pone de manifiesto, la referida operación, que consistía en principio en una desafectación de un bien demanial (en la tesis de la recurrente), o bien en un cambio de adscripción de un bien patrimonial, se amparaba en normas especiales, encabezadas por una de rango legal (Decreto-ley 23/1977, especialmente art. 6, en relación con el Real Decreto 670/1977 ), sobre afectación del patrimonio del Movimiento, por lo que no era aplicable el procedimiento de desafectación regulado con carácter general en la Ley de Patrimonio del Estado.

El establecimiento de un canon anual en favor de la Universidad -cualquiera que sea su grado de vigencia y validez, sobre el cual no estamos llamados a pronunciarnos- no comporta el mantenimiento de la afectación a la Universidad del bien correspondiente (independientemente de la interpretación que deba darse a los convenios anteriores) puesto que el abono de dicho canon no puede tener otro sentido que el de una transferencia económica convenida en el ámbito de las relaciones entre organismos públicos tendente a compensar la pérdida del uso del terreno controvertido por parte de la Universidad como consecuencia de su adscripción a fines distintos, con independencia de quién ostentara su titularidad, y de si el Estado la mantenía sobre el suelo con independencia del derecho de superficie, como sostiene la recurrente, puesto que resulta evidente que la transmisión de la edificación e instalaciones afectaba de manera plena al destino y finalidad de uso del inmueble, que es el elemento que toma en consideración el art. 53.2 LRU.

El hecho de que la adscripción al Consejo Superior de Deportes fuera consecuencia de la sucesión por este organismo en las funciones de la Delegación Física y Deportes del Movimiento nada arguye en contra de que la cesión al Consejo de la finca controvertida implique la consagración de una afectación a una finalidad relacionada con las competencias de éste en materia deportiva y distinta de la que puede enmarcarse en las actividades deportivas propias del ámbito universitario. Esta separación de funciones ya se advierte en el convenio de 1963 (pues sólo se prevé la apertura de las instalaciones deportivas a los alumnos de la Universidad de Madrid, junto con los alumnos y cursillistas del Instituto Nacional de Educación Física y Deportes, cuya instalación se prevé en el terreno cedido); se subraya en el de 1979, al establecer el abono de un canon y no hacer referencia alguna a actividades universitarias específicamente respecto del edificio e instalaciones que son objeto de cesión por el plazo de 15 años (puesto que se prevé que serán destinados a los fines legales del Consejo Superior de Deportes), y se confirma en el acta de 1980, que tampoco incluye referencia alguna a la realización de actividades relacionadas con la Universidad en el terreno controvertido, en el que se había autorizado en 1963 la construcción del Instituto Nacional de Educación Física y actividades deportivas anejas al mismo.

La conclusión a que debe llegarse es que existió una efectiva desafectación (si se acepta la tesis de la demanialidad propugnada por la recurrente) o una desascripción de un bien patrimonial, en otro caso, por mutación de los fines a los que se asignaba el terreno controvertido, que pasó de estar adscrito a actividades integradas en las funciones de la Universidad a ser afectado a fines relacionados con la administración deportiva a cargo del Consejo Superior de Deportes. La nueva situación resultante determinaba que no pudiera considerarse que el expresado bien (cuya calificación como patrimonial aparece entonces apoyada por el hecho de que tuvo acceso al Registro de la Propiedad antes de que el precepto del Reglamento Hipotecario [art. 5 ] que exceptuaba de la inscripción a los bienes demaniales fuera modificado) continuaba afecto a las funciones de la Universidad, por lo que, aun aceptando dialécticamente la tesis más favorable a la recurrente y por ella defendida de que inicialmente se trataba de un bien de dominio público, en el momento de la entrada en vigor de la LRU no se cumplía el presupuesto establecido en el artículo 53.2 de la misma, pues había pasado a ser un bien patrimonial o, cuando menos (incluso suponiendo que el Estado mantuviera la titularidad del suelo), no se encontraba afecto a las funciones de la Universidad.

Al estimarlo así la sentencia recurrida, concorde con la de primera instancia, no se percibe que haya cometido infracción alguna en la interpretación y aplicación del citado precepto.

No estimándose procedente ninguno de los dos motivos del recurso interpuesto, debe declararse no haber lugar a él y, conforme al art. 1715.2 II LEC 1881, imponer las costas y la pérdida del depósito constituido a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español