STS, 18 de Marzo de 1997

Con fecha 10 de febrero de 1995, el Juzgado de lo Social núm. 1 de Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia en la que se declararon probados los siguientes hechos: "PRIMERO: D. Fidel, comenzó a prestar servicios para la empresa de transportes 'Simón', con fecha 8 de julio de 1991, como conductor de camión, dicha empresa tenía asegurado el riego de accidentes laborales con FREMAP, Mutua de Accidentes de Trabajo núm. 61. al actor comenzó a prestar servicios a medio de contrato de fomento de empleo, de seis meses de duración, siendo dado de baja en la Seguridad Social el 1 de octubre de 1991.- SEGUNDO: La Cooperativa A. 'Guía de Isora', dedicada al empaquetado de tomates, contrató con D. 'Simón', el servicio de transporte de sus mercancías en los camiones de tal empresa, durante la zafra del tomate 91-92 (de octubre a abril); dicha cooperativa tiene asegurados los riesgos laborales con FREMAP, Mutua de A.T. núm. 61.- TERCERO: El actor continuó prestando servicios para Simón, conduciendo el camión de propiedad de dicha empresa, matrícula HT-....-H, al menos en los meses de febrero, marzo y abril de 1992. El día 29 de abril de 1992, conduciendo el vehículo reseñado acudió, por cuenta de Simón, a 'Papelera Canarias', para recoger un palet de cartón, y el día 30 de abril de 1992, se dirigió con tal carga de palets, a la Cooperativa demandada para recoger porte; mientras esperaba la misma, una carretilla elevadora propiedad de COAGR, volcó cayendo sobre el actor, aprisionándole el muslo izquierdo, lo que le ocasionó sección de arteria y vena femoral con grave hematoma, contusiones y secciones en los músculos de la cara interna del muslo, con parálisis de peroné o lateral izquierdo, sufriendo al menos dos intervenciones quirúrgicas, estando en el momento de presentación de la demanda, en proceso de rehabilitación.- CUARTO: Se le denegaron prestaciones por el INSS, y la Mutua, al no estar en alta en la Seguridad Social en la fecha del accidente".

En dicha sentencia aparece la siguiente parte dispositiva: "Que estimando parcialmente la demanda declaro que las lesiones sufridas por D. Fidel, el día 30 de abril de 1992, son consecuencia del accidente de trabajo sufrido en dicha fecha declarando la responsabilidad directa de D. Simónen orden al pago de las prestaciones que de tal siniestro se deriven, con obligación de la Mutua FREMAP. M.A.T. núm. 61 de anticipar el pago de tales prestaciones, con responsabilidad subsidiaria del INSS y la TGSS, condenando a todas ellas a estar y pasar por esta declaración. Se absuelve a COOAGR de las pretensiones de la demanda".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por el INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL y la TESORERÍA GENERAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL, ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, la cual dictó sentencia con fecha 23 de mayo de 1996, en la que consta el siguiente fallo: "Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia dictada por el Juzgado de referencia de fecha 10 de febrero de 1995, en virtud de demanda formulada por D. Fidelcontra la Cooperativa Agrícola Guia de Isora, en reclamación de reconocimiento de derecho, en consecuencia procede, previa desestimación del recurso la confirmación de la sentencia de instancia".

Por la representación procesal del INSS, se formalizó el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, que tuvo entrada en el Registro General de este Tribunal Supremo, el 24 de julio de 1996, en el que se denuncia, al amparo de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley de Procedimiento Laboral la contradicción existente entre la citada sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, y la dictada por ese mismo Tribunal, con sede en Las Palmas, el 28 de marzo de 1995.

Por providencia de esta Sala de fecha 2 de octubre de 1996, se admitió a trámite el presente recurso, dándose traslado del mismo y de los autos a los recurridos presentándose los correspondientes escritos, a excepción de la Tesorería General de la Seguridad Social, Transportes Miguel Morales y Cooperativa Agrícola Guía de Isora, no obstante haber sido emplazados en debida forma.

Evacuado el traslado conferido, por el Ministerio Fiscal se emitió informe en el sentido de considerar el recurso procedente, e instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para la votación y fallo el día 12 de marzo de 1997, en el que tuvo lugar.

En proceso seguido a instancia del trabajador accidentado frente, entre otros, a su empleadora, a la Mutua de Accidentes de Trabajo y de Enfermedades Profesionales de la Seguridad , al Instituto Nacional de la Seguridad Social y a la Tesorería General de Seguridad Social, se dictó sentencia en instancia en la que, desestimado la excepción de falta de agotamiento de la vía previa formulada por el INSS, se estimó en parte demanda, declarando que las lesiones sufridas por el trabajador demandante, el día 30-IV-1992, eran consecuencia de accidente de trabajo, imponiendo la responsabilidad directa en orden al pago de las prestaciones derivadas al empresario persona física, con obligación de anticipo por parte de la Mutua y sin perjuicio de la responsabilidad subsidiaria del INSS y de la TGSS, condenado a todos ellos, salvo a una codemandada absuelta, a estar y pasar por la declaración efectuada.

Interpuesto recurso de suplicación por el INSS y la TGSS contra la referida sentencia con motivo esencial en la denunciada falta de cumplimiento del requisito de la reclamación previa, la Sala de lo Social del TSJ/Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, dictó sentencia, en fecha 23-mayo- 1996 (rollo 179/96), desestimado el recurso y argumentando que aunque los organismos recurrentes hayan sido demandados resulta que los mismos en el caso enjuiciado no están legitimados para estimar o desestimar la pretensión deducida al no tener atribuido legalmente el reconocimiento de la prestación solicitada, por lo que entiende innecesaria la reclamación previa al no poder cumplir el organismo administrativo la finalidad de resolver directamente la controversia y evitar el proceso.

Contra dicha sentencia se interpone recurso de casación unificadora exclusivamente el INSS, invocando como sentencia de contraste la dictada por la Sala de lo Social del TSJ/Canarias, sede Las Palmas de Gran Canaria, en fecha 28-III-1995 (rollo 713/94), en la que se confirma la sentencia de instancia, --dictada en proceso seguido en materia de prestaciones de incapacidad laboral transitoria derivadas de accidentes de trabajo frente a la empresa, la Mutua, el INSS y la TGSS --, en la que, sin resolver sobre el fondo de la cuestión planteada, estimaba la excepción de falta de agotamiento de la vía previa administrativa opuestas por el INSS y la TGSS y obligaba a la parte actora, si a su derecho conviniere, a agotar la vía previa antes de iniciar una nueva acción.

Concurren, por tanto, las identidades previstas en el artículo 217 de la Ley de Procedimiento Laboral (texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/1995 de 7-IV) necesarias para viabilizar el presente recurso, en el que por la Entidad recurrente se invoca infracción del artículo 71 en relación con el 139, ambos de la Ley de Procedimiento Laboral..

En la Ley de Procedimiento Laboral de 1990 (texto articulado aprobado por Real Decreto Legislativo 521/1990 de 27-IV) , al igual que en el texto procesal ahora vigente de 1995, se proclama con carácter general, y sin formular las antiguas excepciones en materias de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales no relativos a invalidez permanente, que "será requisito necesario para formular demanda en materia de Seguridad Social que los interesados interpongan reclamación previa ante la Entidad Gestora o la Tesorería General de la Seguridad Social" (art. 71.I), la que regula en sus artículos 71, 72 y 73, así como específicamente en la modalidad procesal de Seguridad Social en el artículo 139, disponiéndose en este último precepto que "en las demandas formuladas en materia de Seguridad Social contra las Entidades Gestoras o Servicios Comunes, incluidas aquellas en las que se invoque la lesión de un derecho fundamental, se acreditará haber cumplido el trámite de la reclamación previa regulado en el artículo 71 de esta Ley" y que "en caso de omitirse, el Juez dispondrá que se subsane el defecto en el plazo de cuatro días y transcurrido éste sin hacerlo, ordenará el archivo de la demanda sin más trámite".

Se exige, pues, sin expresas excepciones, la reclamación previa frente al INSS y, en su caso, la TGSS, aun en materias como las derivadas de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales, en las que, como regla, tales Entidades destinatarias de la reclamación carecen de responsabilidad directa, aunque dada la competencia de las Direcciones Provinciales del INSS para efectuar las declaraciones procedentes pueden revisar su inicial resolución; competencia de la que carecen cuando se reclamen subsidios de incapacidad temporal, en que, como destaca la doctrina, se conceden o deniegan, en su caso, por la Mutua de Accidentes de Trabajo y Enfermedades Profesionales de la Seguridad Social, al no ser menester una resolución de la Administración de la Seguridad Social acordando su pago.

Habiéndose, doctrinalmente, sustentado que si bien la norma procesal parece haber optado por exigir también en los procesos por accidente de trabajo la presentación de la reclamación previa en atención a la responsabilidad subsidiaria o indirecta de las Entidades Gestoras en tales supuestos, hay que hacer notar que la función de este requisito preprocesal no puede cumplirse por cuanto estos organismos sólo entran en juego si fallan los responsables principales y que, en este sentido, debe ponerse en duda que el órgano judicial exija el cumplimiento de dicho trámite en los términos del artículo 139 LPL..

No existe problema en orden a declarar la flexibilidad en la exigencia del requisito preprocesal ahora cuestionado, pues la referida generalidad en la necesariedad del previo planteamiento de la reclamación previa, como se interpreta también en relación con los restantes actos procesales o preprocesales, no debe comportar un excesivo rigor formal en la exigencia de sus específicos requisitos siempre que efectivamente de su irregularidad o ausencia no se haya producido indefensión (arg. ex art. 238.3 LOPJ).

En este sentido, es ya reiterada la jurisprudencia, tanto de esta Sala como del Tribunal Constitucional, interpretando la exigencia de este requisito con flexibilidad y posibilitando sin rigidez su subsanación. Destaquemos, por una parte, entre otras, las SSTS/IV 30-V-1991 (recurso 1169/90) y 30-III-1992 (1233/91) que ha declarado que aun cuando la demanda se pudiera haber presentado antes de un mes contado a partir de la presentación de la reclamación previa, plazo preciso para entenderla denegada por silencio, la finalidad a que responde su exigencia se cumple siempre que el juicio tenga lugar después de superado dicho plazo; y, por otra parte, en la jurisprudencia constitucional se ha afirmado que se trata de un requisito procesal encuadrable entre los que son subsanables a instancia del órgano judicial y que es, además, subsanable por el transcurso del tiempo, argumentándose que "el presupuesto procesal de la reclamación administrativa previa a que se refiere el art. 145 de la Ley de Procedimiento Administrativo (actualmente art. 120 de la vigente Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de 1992) fue materialmente subsanado por el transcurso del tiempo, siendo por ello irrazonable conceder a la Administración, para que se pronuncie sobre la reclamación planteada, un tiempo que ya tuvo, y que utilizó con su silencio, para pronunciarse en sentido negativo, como así confirmó en el momento del juicio al oponerse a la demanda" (entre otras, SSTC. 120/93 de 19-IV, 122/93 de 19-IV y 144/93 de 26-IV).

En relación, también, a presupuestos preprocesales similares al ahora cuestionado, en especial la STC Pleno 76/1996 de 30-IV -- al examinar la constitucionalidad del requisito de efectuar comunicación previa a la interposición del recurso contencioso-administrativo al órgano que dicto el acto impugnado (arts. 110.3 Ley 30/1992 de 26-XI y 57.2.f Ley de 27-XII-1956) -- ha declarado que en orden a la interpretación de las normas procesales "el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, reclama, en lo que ahora nos importa, la necesidad de interpretar las normas procesales en el sentido más favorable a la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva (STC 90/1986), muy especialmente cuando esté en juego no el acceso a los recursos sino el acceso a la jurisdicción (SSTC 37/1995 y 55/1995), para permitir así un pronunciamiento judicial sobre el fondo del asunto, contenido propio y normal de aquél derecho (STC 40/1996), que aquí, al proyectarse sobre los actos de la Administración, integra más específicamente el derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan (art. 24.1 CE), (art. 106.1. CE), esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103.1 CE), lo que constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho (STC 294/1994)".

El problema interpretativo surge si lo que se pretende es determinar la posible inexigibilidad del requisito de la interposición de la reclamación previa ante la Entidad Gestora o la Tesorería General de la Seguridad Social para formular demanda en materia de Seguridad Social y en cuestiones relativas a accidentes de trabajo cuando, dada la relación de aseguramiento, la declaración o prestación cuestionada no pueda ser concedida o denegada directamente por las entidades referidas.

Para la resolución de la cuestión planteada debe tenerse en cuenta fundamentalmente la concreta finalidad del discutido requisito preprocesal de la reclamación previa.

En este aspecto la jurisprudencia constitucional ha establecido:

1. La compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva de la exigencia de trámites previos al proceso, como son los de conciliación o de reclamación administrativa previa (entre otras, SSTC 60/1989, 162/1989 y 217/1991 de 14-XI). Lo que se fundamenta "de un lado, porque en ningún caso excluyen el conocimiento jurisdiccional de la cuestión controvertida, ya que únicamente suponen un aplazamiento de la intervención de los órganos judiciales; y, de otro, porque son trámites proporcionados y justificados, ya que su fin no es otro que procurar una solución extraprocesal de la controversia, lo cual resulta beneficioso tanto para las partes, que pueden resolver así de forma más rápida y acomodada a sus intereses el problema, como para el desenvolvimiento del sistema judicial en su conjunto que ve aliviada su carga de trabajo" (STC 217/1991).

2. En concreto, con relación a la exigencia de reclamación previa en la vía administrativa se afirma que "es, sin duda, un legítimo requisito exigido por el legislador, no contrario al art. 24 CE" (entre otras, SSTC 21/1986, 60/1989, 162/1989, 217/1991 y 120/1993 de 19-IV), pero añadiendo que "su finalidad es poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de la pretensión formulada y darle ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la jurisdicción" (entre otras, SSTC 60/1989, 120/1993, 122/1993 de 19-IV, 144/1993 de 26- IV y 191/1993 de 14-VI), o , en otros términos, que la reclamación administrativa previa "encuentra su justificación en la conveniencia de dar a la Administración las oportunidad de conocer las pretensiones de sus trabajadores antes de que acudan a la jurisdicción y de evitar así el planteamiento de litigios o conflictos ante los Tribunales" (STC 122/1993).

Por esta Sala de lo Social también se ha venido sustentando, en concordancia con la referida doctrina constitucional, como recuerda la STS/IV 30-V-1991 (recurso 1169/90), que "la reclamación previa, evidente privilegio de la Administración que obstaculiza el libre acceso jurisdiccional, responde a la finalidad de ofrecer a aquélla un anticipado conocimiento de la pretensión que un particular tenga decidido interponer frente a la misma, facilitándole así la emisión de una declaración de voluntad que evite el proceso o que marque para éste su línea de defensa" (STS/Social 5-XII-1988) y que "la función asignada a la reclamación previa administrativa, lo mismo que la atribuida a la conciliación, es la de proporcionar a la parte frente a la que se dirija, la oportunidad de una mayor reflexión sobre los hechos que originan la acción, evitando tal vez así posibles procesos, y también dar posibilidad de preparar adecuadamente la oposición" (STS/Social 9-VI-1988).

De la doctrina y jurisprudencia expuesta, es dable deducir que la reclamación administrativa previa, privilegio procesal de la Administración demandada, tiene dos finalidades. Una primera, esencial y prioritaria, la de poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de la pretensión formulada y darle ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la jurisdicción. Una segunda, accesoria, subordinada y de más escaso relieve, la de dar a la Administración demandada la posibilidad de preparar adecuadamente la oposición.

La primera de las referidas finalidades no se puede cumplir , aun cuando se interponga la reclamación previa ante el INSS y la TGSS , en la materia de Seguridad Social relativa accidentes de trabajo ahora cuestionada cuando no se pretenda frente a la Administración de la Seguridad Social la responsabilidad directa en el reconocimiento de los derechos o abono de las prestaciones reclamadas, sino simplemente el cumplimiento de sus obligaciones legales subsidiarias en caso de insolvencia y como sucesoras del extinto Fondo de Garantía de Accidentes de Trabajo o cuando se les llame al proceso por poder tener interés genérico en el mismo, ya que, como se ha indicado, la referida Administración demandada no puede resolver directamente el litigio ni evitar así la necesidad de acudir a la jurisdicción. En esta línea, ni siquiera en la LPL se preceptúa la necesariedad de la reclamación administrativa previa cuando sea la propia Administración la que comparezca espontáneamente en los pleitos en materia de Seguridad Social en los que tenga interés, al establecerse en el artículo 140 LPL que "las Entidades Gestoras y la Tesorería General de la Seguridad Social podrán personarse y ser tenidas por parte en los pleitos en materia de Seguridad Social en los que tengan interés, sin que tal intervención haga retroceder ni detener el curso de las actuaciones".

Solo y exclusivamente, por consiguiente, a través de la reclamación previa en la concreta materia estudiada se cumpliría la segunda de las finalidades indicadas, la de dar a la Administración demandada la posibilidad de preparar adecuadamente la oposición. Finalidad que, por otra parte, también se logra en la LPL mediante el mayor plazo que para el señalamiento del juicio se establece en favor de las personas jurídicas públicas en el artículo 82.3 LPL.

Reducida a sus estrictos límites la genérica exigencia de la interposición de la reclamación previa ante el INSS y la TGSS en la materia cuestionada, la consecuencia del incumplimiento formal de su formulación no puede ser desproporcionada en relación con el contenido esencial del artículo 24.1 de la Constitución, dado el escaso relieve del único fin a que atiende en estos casos y el hecho cierto de que ni siquiera la propia reclamación previa resulta estrictamente imprescindible para lograrlos.

En consecuencia, si bien el requisito cuestionado es jurídicamente exigible mientras no se modifique el texto procesal para excluir, en su caso, su necesariedad en la materia ahora tratada, debe proclamarse, sin embargo, la flexibilidad en la interpretación de los preceptos en los que se contiene tal exigencia para tenerla por efectivamente cumplida en todos aquéllos supuestos en los que la finalidad a la que responde su exigencia en esta materia se haya alcanzado aun cuando no se hubiere formalmente interpuesto la reclamación previa; y así, entre otros supuestos, podrá entenderse cumplida tal exigencia en este materia mediante el traslado de la demanda a la Administración de la Seguridad Social demandada acordado en la providencia judicial de admisión (art. 82.1 LPL), mediante la que se le hace saber la existencia y contenido del conflicto, con sólo un retraso breve respecto del momento en que la formal reclamación previa hubiera podido darle noticia del propósito de formular demanda, y de haberse celebrado el juicio tras un periodo temporal más dilatado que el que la Administración habría tenido para resolver, en su caso, la reclamación previa de haberse interpuesto formalmente.

En aplicación de la doctrina expuesta al caso ahora enjuiciado, resulta que la falta de interposición formal de la reclamación previa no se puede constituir, como pretende la única entidad recurrente, en un vicio insubsanable a posteriori que comporte la nulidad de todo lo actuado y obligue a la retroacción de las actuaciones hasta el momento inicial de la presentación de la demanda origen del procedimiento, con lo tampoco se lograría una mayor garantía o plenitud en el ejercicio de su derecho de defensa por parte de la Administración de la Seguridad Social demandada.

Además, la falta de la formal reclamación previa no frusta la única finalidad por ella alcanzable en esta concreta materia y en este preciso proceso, pues con el traslado de la demanda acordado en la providencia judicial en que se admitía aquélla, se hace saber efectivamente a la Administración de la Seguridad Social la existencia y contenido del conflicto, con sólo un retraso breve respecto del momento en que la formal reclamación previa hubiera podido dar noticia del propósito de formular demanda, lo que unido al hecho cierto de que, como resulta de lo actuado, entre la fecha de la notificación a la recurrente de la providencia inicial con traslado de la demanda, el 29-IX-1993 (folio 6 reverso) y la fecha en que se celebró el juicio, el 10-XI-1994 (folios 195 a 203), -- con diversas suspensiones acordadas en comparencias en las que estuvo presente la recurrente sin oponer la falta de reclamación administrativa previa hasta el acto del juicio --, transcurrió en exceso el plazo que habría tenido para resolver, en su caso, la reclamación previa de haberse interpuesto formalmente (arts. 71 LPL), obliga a tener por cumplido el requisito cuestionado y a desestimar, en los términos expuestos, el recurso, sin imposición de costas (art. 233 LPL).

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.