STS, 3 de Junio de 2008

Ponente:EDUARDO ESPIN TEMPLADO
Número de Recurso:79/2006
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución: 3 de Junio de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

ACCESO A LA RED POSTAL PUBLICA. Es congruente con un marco de competencia entre operadores postales, debe recordarse que tanto la Ley 24/1998 como la normativa comunitaria contemplan diversas previsiones para tratar de asegurar la estabilidad económica del prestador del servicio postal universal. Así, no se puede olvidar que existe una reserva de determinados servicios y atribución de derechos exclusivos para el servicio postal universal (artículos 18 y 19 de la Ley ), algunos de ellos sólo en caso de que sea necesario para asegurar dicha viabilidad. Y, por otro lado, es preciso destacar que, frente a lo que afirma la recurrente sobre un acceso a la red postal pública sin contraprestaciones por parte de los restantes operadores, dicho acceso se hace en todo caso -como ya se ha indicado- a cambio del pago de los servicios prestados a los demás operadores, contraprestación a determinar en el correspondiente acuerdo bilateral sobre la base de las condiciones de referencia aprobadas por el Ministerio de Fomento, a quien le corresponde igualmente la resolución en caso de falta de acuerdo. Se desestima el recurso contencioso administrativo.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Junio de dos mil ocho.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 2/79/2.006, interpuesto por la FEDERACIÓN SINDICAL DE COMUNICACIÓN Y TRANSPORTE DE COMISIONES OBRERAS, representada por la Procuradora Dª Mª Jesús Ruiz Esteban, contra el Real Decreto 1298/2006, de 10 de noviembre, por el que se regula el acceso a la red postal pública y se determina el procedimiento de resolución de conflictos entre operadores postales.

Es parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En fecha 18 de diciembre de 2.006 la representación procesal de la demandante ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real decreto 1298/2006, de 10 de noviembre, por el que se regula el acceso a al red postal pública y se determina el procedimiento de resolución de conflictos entre operadores postales, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 23 de noviembre de 2.006, siendo admitido a trámite dicho recurso por providencia de fecha 8 de enero de 2.007.

SEGUNDO

Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se entregó el mismo a la parte actora para que formulara la correspondiente demanda, lo que ha verificado mediante escrito en el que, previa alegación de las argumentaciones que considera oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que sea estimado el recurso contra la disposición general contenida en el Real Decreto 1928/2006, de 10 de noviembre, declarándola nula por contraria al principio de jerarquía normativa, o, subsidiariamente, el Capítulo II y la Disposición Transitoria Única de la misma norma, con las consecuencias administrativas que de tal declaración se derivarían, e imposición de costas a la demandada. Mediante los correspondientes otrosíes manifiesta que la cuantía del recurso debe considerarse indeterminada, y solicita que se acuerde el recibimiento a prueba del mismo, exponiendo los puntos de hecho sobre los que la misma debería versar, así como que se que se acuerde la realización del trámite de conclusiones.

TERCERO

De dicha demanda se ha dado traslado a la Administración demandada, habiendo presentado el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que tras las alegaciones oportunas suplica que se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente las pretensiones y la demanda, con imposición de costas a la entidad recurrente. A través de otrosí solicita que se deniegue el recibimiento a prueba solicitado por la parte contraria.

CUARTO

En auto de fecha 10 de julio de 2.007 se ha fijado la cuantía del recurso como indeterminada y se acuerda el recibimiento a prueba del mismo, formándose a continuación con el escrito de proposición de prueba presentado por la demandante el correspondiente ramo, procediéndose a la práctica de las admitidas.

QUINTO

Finalizadas la fase probatoria se ha concedido a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, habiendo presentado los respectivos escritos.

SEXTO

Por providencia de fecha 20 de febrero de 2.008 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 20 de mayo de 2.008, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso.

La Federación Sindical de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras interpone el presente recurso contra el Reglamento por el que se regula el acceso a la red postal pública y se determina el procedimiento de resolución de conflictos entre operadores postales, disposición general que ha sido aprobada por el Real Decreto 1298/2006, de 10 de noviembre.

El recurso se dirige en principio contra todo el Reglamento. De modo subsidiario, se impugnan especialmente en la demanda los artículos 2 a 5, esto es, el Capítulo II (relativo al "acceso a la red postal pública"), y la Disposición Transitoria Única del Reglamento.

Más en concreto aún, el núcleo de la impugnación se dirige en realidad contra lo establecido en el artículo 2 del Reglamento, que dispone:

"Los operadores postales con autorización administrativa singular tendrán el derecho de acceder a la red postal pública gestionada por el operador al que el Estado ha encomendado la prestación del servicio postal universal, respecto a los servicios incluidos en el ámbito del servicio postal universal.

Dicho acceso incluirá las prestaciones de recogida, admisión, clasificación, tratamiento, curso, transporte, distribución y entrega en los servicios incluidos en el ámbito del servicio postal universal. El acceso podrá producirse en cualquiera de estas prestaciones, pero comportará el uso de la red postal pública en las siguientes prestaciones hasta finalizar la entrega."

La disposición general recurrida constituye un paso más del proceso de apertura del sector postal a la competencia puesto en marcha por la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales. Más específicamente, trata de cumplir lo prevenido en los preceptos de la referida Ley 24/1998 que: a) garantizan el acceso general a la red postal pública no sólo a los usuarios sino a los operadores postales a los que se les impongan obligaciones de servicio postal universal; y b) prevén que estos últimos han de negociar las condiciones de acceso a la red postal pública con el proveedor del servicio postal universal, responsable de su gestión.

En fecha de hoy resolvemos igualmente el recurso número 1/83/2.006, en el cual la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-CSIF) impugna el mismo Real Decreto 1298/2006, de 10 de noviembre, invocando motivos de nulidad -formales y de fondo- análogos a los que en éste plantea la Federación Sindical de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras.

Dada la similitud de planteamientos impugnatorios, exponemos consideraciones semejantes a las expuestas en la sentencia coetánea del recurso 1/83/2.006, sin perjuicio de las referencias específicas al presente procedimiento que san pertinentes.

SEGUNDO

Sobre el dictamen del Consejo Asesor Postal y del Consejo de Estado.

En la demanda se afirma que durante el proceso de elaboración de la disposición general impugnada el Gobierno sustrajo al conocimiento de los órganos consultivos "la parte fundamental del texto reglamentario". A juicio de la Central Sindical que recurre, ni el Consejo Asesor Postal ni el Consejo de Estado habrían podido dictaminar sobre el contenido de aquél en su parte fundamental ya que el proyecto que les fue remitido por el Ministerio de Fomento no contenía la mención al "derecho" de los operadores privados a acceder a la red pública ni al carácter potencialmente segregado de dicho acceso.

La imputación no puede ser acogida.

  1. En lo que respecta al derecho de acceso, en el artículo 2 del proyecto inicial de Real Decreto que fue remitido al Consejo Postal el 9 de mayo de 2006 figuraba ya la "obligación" del operador responsable de la gestión de la red pública de facilitar el acceso a ésta a los operadores postales privados que lo solicitasen. Si se reconoce la obligación (pasiva) se reconoce igualmente el derecho (activo) de quien puede exigirla, que es lo que después afirmará, para mayor claridad, el texto final. Y la lectura del acta de la sesión celebrada por el Pleno del Consejo Postal el 28 de marzo de 2006 revela que, en efecto, dicho Consejo deliberó precisamente sobre el reconocimiento de este derecho.

    Por lo que respecta al Consejo de Estado, en el proyecto de Reglamento que le fue remitido el 11 de octubre de 2006 se reconocía ya explícitamente (artículo 2, párrafo primero) el derecho de acceso de los operadores postales con la misma redacción que finalmente prosperó sin objeciones algunas por parte del alto órgano consultivo en este punto.

  2. En el proyecto inicial enviado al Consejo Postal se especificaba que dicho acceso "permitirá" las diferentes fases (desde la admisión hasta la entrega de los envíos). Y aun cuando no se hacía mención a la posibilidad de que el acceso se produjera en cualquiera de dichas fases o prestaciones sucesivas, tampoco se excluía dicha posibilidad, que quedaba en todo caso abierta. De hecho, esta cuestión tampoco fue ajena al debate recogido en el acta del Pleno del Consejo Postal a la que acabamos de hacer referencia. En el curso de la sesión se aludió singularmente a las "diferentes fases del servicio postal", al conocimiento del coste de cada una por el operador a quien se encomendaba el servicio universal y a cómo se "debía cobrar" por cada una de las prestaciones o fases que aquél proporcionase.

    No puede afirmarse, en suma, que el Consejo Asesor Postal se haya visto privado del conocimiento de los aspectos esenciales del texto que finalmente sería aprobado, sobre cuyo contenido los miembros de aquél pudieron someter al Gobierno las observaciones que estimaron oportunas.

    Tampoco al Consejo de Estado se le sustrajeron los elementos precisos para pronunciarse sobre esta cuestión. Aun cuando la posibilidad de acceso por fases diferenciadas no figuraba de modo explícito en el texto del artículo 2, tal como le fue remitido, la redacción del proyecto enviado al Consejo de Estado también admitía implícitamente la eventualidad de que el acceso fuera en cualquiera de las fases referidas, en los términos que ulteriormente precisaría el Consejo de Ministros.

    Por lo demás, esta cuestión figuraba entre las que habían sido debatidas a lo largo del procedimiento de elaboración del reglamento, constando una sugerencia expresa de la asociación empresarial del sector postal para que se incluyera explícitamente la mención correspondiente al acceso segregado. Tanto la referida propuesta-enmienda como su inicial rechazo en el documento de "valoración" emitido el 9 de mayo de 2006 por la Subdirección General de Regulación de Servicios Postales fueron, pues, conocidas por el Consejo de Estado -al que se remitió el expediente completo de elaboración del reglamento-, que pudo pronunciarse al respecto en un sentido o en otro.

    Por lo demás, el hecho de que existan diferencias entre los textos remitidos a informe de los órganos consultivos y los que definitivamente aprueba el Consejo de Ministros no implica el "fraude de ley" al que se refiere la demandante, según reiteradamente hemos afirmado en numerosas sentencias al interpretar el actual artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, u otros preceptos legales que imponen la preceptiva exigencia de dictamen de ciertos órganos consultivos.

    El Consejo de Ministros, en cuanto titular de la potestad reglamentaria, puede introducir variaciones sobre el proyecto inicial propuesto por uno o varios de los Departamentos ministeriales, bien porque acoja alguna de las sugerencias vertidas por quienes han participado en el proceso de elaboración del reglamento, bien por su propia iniciativa. De hecho, lo habitual será que existan discordancias entre el proyecto inicial y el texto definitivo precisamente como consecuencia -lógica- del procedimiento de elaboración en el que se emiten informes por distintos órganos, consultivos o no, y se recogen observaciones y sugerencias de personas, corporaciones o grupos de intereses afectados, informes que pueden dar lugar a variaciones en la disposición que resulte, por fin, aprobada.

    Sólo en la hipótesis de que dichas variaciones fueran de tal magnitud que, en realidad, desvirtuasen plenamente el texto inicial al introducir modificaciones sustanciales, sólo entonces, decimos, sería precisa la nueva consulta al Consejo de Estado (y, eventualmente, a los demás órganos consultivos sectoriales) para que se pronunciaran al respecto. Este no es el caso del presente reglamento, según acabamos de exponer.

TERCERO

Sobre las cuestiones de fondo planteadas en el recurso.

En cuanto a cuestiones de fondo, el Sindicato recurrente formula tres objeciones al Real Decreto impugnado. En primer lugar, considera que vulnera la regulación de la Ley del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales (Ley 24/1998, de 13 de julio, en adelante Ley Postal) el que se califique como un derecho la posibilidad de acceso a la red postal pública de los operadores postales. La segunda objeción de legalidad -que la parte expone de manera estrechamente entremezclada con la primera- es la posibilidad reconocida en el Real Decreto de que los operadores postales accedan a dicha red en cualquier fase del proceso completo en que consisten los servicios postales. En tercer lugar y como consecuencia de las anteriores características de la regulación contenida en el Real Decreto, afirma la parte actora que se pone en riesgo la viabilidad del operador público y de la red postal pública, en contra de las advertencias contenidas en determinadas Directivas comunitarias sobre el servicio postal. Veamos separadamente estas cuestiones.

CUARTO

Sobre el derecho de acceso a la red postal pública.

Según la tesis del Sindicato recurrente, la Ley sólo admite la posibilidad de que los operadores postales privados accedan a la red postal pública, pero sin calificar dicho acceso como un derecho de dichos operadores, como en cambio reconoce el Real Decreto impugnado. Veamos detenidamente la argumentación de la parte.

Aduce la Federación Sindical recurrente que el artículo 2 del Real Decreto 1298/2006 reconoce un derecho de acceso originario a la red postal pública que choca con lo dispuesto en el artículo 23.5 de la Ley Postal. Según argumenta, este precepto legal reconoce sólo un acceso condicionado a la red postal pública o una posibilidad de un derecho a dicha red, más que un derecho. Según la Ley se garantiza el acceso en determinadas condiciones, lo que no puede ser transformado en un derecho de los operadores, que supone cargas para la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, por vía reglamentaria. En palabras de la recurrente, "una cosa es garantizar el acceso a la red postal con determinadas condiciones, y otra muy distinta la cesión absoluta de la misma, en cualquiera de sus prestaciones y como derecho reconocido, a los operadores postales".

Un examen del sistema establecido por la Ley pone de relieve que el Reglamento recurrido no va más allá de lo estipulado en aquélla y que, en definitiva, la parte actora basa su discrepancia en una interpretación parcial y equivocada de lo dispuesto en la Ley reguladora del servicio postal.

La Ley 24/1998, de 13 de julio, regula los servicios postales como servicios de interés general y de acuerdo con un régimen de competencia (artículo 1.2 ), calificando como servicio público o imponiendo obligaciones de servicio público sólo a determinados servicios postales que la propia Ley especifica. Bajo esa concepción general, es perfectamente coherente que se contemple un sistema en el que puedan coexistir y competir diversos operadores postales. A lo cual hay que añadir -como en otros ámbitos- que se parte de la previa existencia de un monopolio público del servicio; esto supone que dicho operador público monopolístico se trasforma en un operador con una posición inicial de absoluta dominancia, lo que implica la necesidad de abrir camino a una progresiva implantación del régimen de competencia.

En un marco como el anteriormente descrito, la apelación que hace el Sindicato recurrente al tenor del artículo 23.5 de la Ley postal para justificar la supuesta contradicción del Real Decreto impugnado con la misma es inexacta. La Ley 24/1998 configura la participación de los operadores postales privados a través de una autorización general para la prestación de los servicios postales no incluidos en el ámbito del servicio postal universal (artículos 9 y 10 ) y de una autorización singular para la prestación de los servicios sí incluidos en el servicio postal universal y no reservados al operador responsable de dicho servicio universal (artículos 11 a 13 ). En ambos casos las autorizaciones son de otorgamiento reglado, previa acreditación del cumplimiento de los requisitos pertinentes exigidos por la Ley.

Pues bien, frente a lo que afirma la entidad recurrente, el artículo 23.5 de la Ley reconoce a los operadores postales privados que quieran acceder a la red postal pública para la prestación de los servicios que deseen ofrecer, al amparo de alguna de las citadas autorizaciones, el derecho a que se les permita dicho acceso, aunque en dos supuestos claramente distintos. Este precepto dice lo que sigue:

"Se garantiza el acceso a la red postal pública a todos los usuarios y, en su caso, a los operadores postales a los que se les impongan obligaciones de servicio universal, en condiciones de transparencia, objetividad y no discriminación.

Los operadores postales distintos de los referidos en el párrafo anterior deberán negociar con el operador al que se encomienda la prestación del servicio postal universal las condiciones de acceso a la red postal pública, de conformidad con los principios de transparencia, no discriminación y objetividad." (artículo 23.5 de la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales)

Así pues, por un lado están los operadores "a los que se les impongan obligaciones de servicio universal" que no son sino los que al amparo de una autorización singular de las contempladas en el artículo 11 solicitada por propia decisión asuman "voluntariamente" obligaciones propias del servicio postal universal (artículo 12.a). El tenor de la Ley debe entenderse en su contexto, esto es, la voluntariedad deriva de que la solicitud de una autorización singular para prestar servicios incluidos en el ámbito del servicio postal universal es una decisión puramente discrecional de un operador, pero una vez asumida la prestación de tales servicios, tales operadores quedan sujetos imperativamente a las obligaciones que le Ley establece para los mismos. Así debe entenderse la expresión del artículo 12.a) de la Ley de que el solicitante de una autorización singular "deberá asumir el cumplimiento" de las obligaciones "propias del servicio postal universal que asuma voluntariamente y que deberán figurar en las ofertas de los servicios que dirija a los usuarios". Estos operadores tienen, según el primer párrafo del precepto reproducido, garantía del acceso a la red postal pública en condiciones de transparencia, objetividad y no discriminación. Lo cual no evita a estos operadores la necesidad de llegar a un acuerdo con el titular de la prestación del servicio postal universal en cuanto a los términos concretos del acceso a la red pública postal, aunque en todo caso la Administración resolverá lo que sea procedente en caso de que las partes no alcancen un acuerdo por sí propias. Digamos, finalmente, que la expresión "en su caso" que se incluye en el primer párrafo del artículo 23.5 de la Ley postal, no implica un condicionamiento al derecho legal al acceso a la red pública postal de estos operadores, sino un reconocimiento de que dicho acceso depende de que se ejercite el derecho -esto es, de que efectivamente haya operadores con autorización singular- y de que los mismos acepten las condiciones de acceso negociadas con el titular del servicio postal universal o acordadas por la Administración, en su caso.

Por otro estarían los operadores que con la cobertura de una autorización general y, por tanto, sin asumir obligaciones de servicio universal, deseen acceder a la red postal pública; estos otros operadores tienen reconocida la posibilidad de acceder a la red pública postal siempre que negocien con el operador responsable de la prestación del servicio postal universal, de conformidad con los mismos principios de transparencia, objetividad y no discriminación.

Es claro que los primeros (operadores con autorización singular sujetos a obligaciones de servicio universal) tienen una garantía directamente prevista por la Ley de acceder a la red postal pública. Los segundos, tienen la posibilidad de obtener dicho acceso, pero ciertamente no es un derecho incondicionado, puesto que deben llegar a un acuerdo con el titular del servicio postal universal; pero tampoco tiene ésta una capacidad discrecional de rechazar cualquier acuerdo, puesto que su actuación está sometida a los citados principios de transparencia, objetividad y no discriminación.

Pues bien, el Real Decreto 1298/2006, de 10 de noviembre, va referido exclusivamente a los operadores que presten servicios incluidos en el servicio postal universal al amparo de una autorización singular, tal como expresamente se indica en diversos artículos (artículos 1, 2, 3.1, 6, entre otros), por lo que en modo alguno puede considerarse que va contra la Ley postal el reconocimiento del derecho de tales operadores a acceder a la red postal pública. Como antes decíamos, ello no evita, como es natural, el que tales operadores deban alcanzar un acuerdo con el titular del servicio postal universal en cuanto a las condiciones de acceso, inclusive la retribución o compensación por dicho acceso. A ello se dedican los artículos 4 y 5 del Real Decreto impugnado; en el primero se estipulan las bases de las condiciones de referencia para el acceso a la red postal pública, luego desarrolladas provisionalmente por resolución de la Subsecretaría del Ministerio de Fomento por resolución de 23 de abril de 2.007. El artículo 5 del Real Decreto 1298/2006, por su parte, atribuye al Subsecretario de Fomento la competencia de determinar tales condiciones de acceso, a instancia de cualquiera de las partes, una vez transcurridos dos meses desde que se inició la negociación sin que se haya alcanzado un acuerdo.

Igualmente, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 5.3 de la Ley postal, el capítulo III del Real Decreto impugnado regula el procedimiento de resolución de conflictos entre el operador que presta el servicio postal universal y los restantes operadores que lleven a cabo servicios incluidos en dicho ámbito, una vez alcanzado el referido acuerdo respecto a las condiciones de acceso; debe resaltarse que es también la propia Ley la que refiere este procedimiento a los conflictos entre el prestador del servicio postal universal y los titulares de una autorización singular, no respecto a los restantes operadores privados a los que se remite el artículo 23.5, segundo párrafo, de la Ley.

Así pues, en conclusión, el que la regulación reglamentaria impugnada se refiera exclusivamente a los operadores postales que asumen servicios y obligaciones propias del servicio postal universal explica, sin duda, la forma taxativa en la que la disposición impugnada habla del derecho de tales operadores a acceder a la red postal pública. Como se ha explicado, el Real Decreto contra el que se recurre no hace sino desarrollar lo que la propia Ley postal establece de forma clara e indubitada en el propio artículo 23.5 en el que la entidad actora trata de fundar la supuesta ilegalidad de la disposición impugnada, que debe ser pues rechazada.

QUINTO

Sobre la posibilidad de acceder a la red postal pública en cualquier fase.

En estrecha relación con la anterior queja sobre la supuesta ilegalidad de calificar como un derecho el acceso de los operadores postales privados a la red postal pública, el sindicato recurrente objeta que el acceso a la red postal se contempla con una total apertura y flexibilidad, permitiendo que la incorporación a la red pública se efectúe en cualquier fase del servicio postal. Entiende que el artículo 23 de la Ley no prevé en absoluto semejante configuración de un derecho de acceso a la red gestionada por la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos de conformidad con el apartado 1 del citado precepto.

Afirma la entidad recurrente que el artículo 15.5 de la Ley establece el alcance de los servicios integrados en el servicio postal universal, al describir qué prestaciones debe incluir cada servicio integrado en el servicio postal universal. En suma, la parte actora entiende que el hipotético derecho de acceso a la red pública postal en los términos del artículo 23.5 de la Ley postal se debe configurar respetando lo que es cada servicio integrado en el servicio postal universal, sin más condicionamiento o gravamen al gestor de la red postal pública que el respeto a las condiciones de transparencia, objetividad y no discriminación.

Tampoco esta alegación puede prosperar, ya que de las premisas legales que aduce la recurrente no se deriva la conclusión restrictiva que pretende extraer de aquéllas. En efecto, tras las consideraciones expuestas en el anterior fundamento de derecho sobre el inequívoco reconocimiento legal del derecho de acceso a la red postal pública a los titulares de una autorización singular, debe añadirse que la Ley no especifica la modalidad concreta en que se debe plasmar dicho acceso. Esto es, el referido artículo 23.5 no detalla cómo se debe articular dicho acceso, por lo que difícilmente puede argumentarse que el Real Decreto impugnado conculca el principio de legalidad al prever un acceso fraccionado e incondicional a los servicios que choca con lo estipulado en dicho precepto. Debe subrayarse, por tanto, que la ley es, a este respecto, neutra, y que el titular de la potestad reglamentaria podía haber optado por un modelo distinto al que se ha escogido, al igual que éste último resulta también legalmente admisible.

Lo anterior no resulta contradicho por lo establecido en el artículo 15.5 al que se refiere la parte actora. Este precepto relaciona las prestaciones que, al menos, deben incluir los servicios del servicio postal universal estipulados en el artículo 15.2.B ), prestaciones que son la recogida, admisión, clasificación, tratamiento, curso, transporte, distribución y entrega de las cartas, tarjetas postales y paquetes postales afectados. Sin embargo, el que tales servicios comprendidos en el servicio postal universal de acuerdo con el citado artículo 15.2.B ) deban incluir por lo menos tales prestaciones nada tiene que ver con que el acceso de los operadores privados con autorización singular implique que estos deban prestar tales servicios en su totalidad. Esto es, una cosa es lo que la Ley define como contenido necesario del servicio postal universal que debe prestar el operador al que se encomienda el mismo, y otra el acceso de los demás operadores a la red postal pública, que debe efectuarse en los términos del artículo 23.5 de la Ley y la normativa reglamentaria de desarrollo. Pero en ningún caso la Ley exige que el uso de la red postal pública sólo sea posible si se pretende ofrecer un servicio perteneciente al servicio postal universal en todas sus fases. Lo que sí contempla el Real Decreto impugnado, como medida de ordenación y racionalización del acceso de los citados operadores es que una vez incorporado un determinado servicio prestado por ellos a la red postal pública, debe finalizar la prestación del mismo en la propia red pública (artículo 2, segundo párrafo).

Así pues, en lo que a la impugnación de la actora se refiere, no puede afirmarse que la Ley restrinja la modalidad del acceso a la red postal pública en el sentido de exigir que deba hacerse comprendiendo la totalidad de las prestaciones del servicio postal universal para el servicios de que se trata. Debe recordarse de nuevo que en el acuerdo al que deben llegar los operadores privados con el prestador del servicio postal universal está la contraprestación que aquéllos deberán ofrecer a éste por la utilización de la red postal pública, y que dicha contraprestación deberá valorar adecuadamente todos los factores relevantes de dicha utilización, como lo son el momento en que se accede y las prestaciones que son atendidas por la red pública, a partir de las condiciones de referencia aprobadas por el Ministerio de Fomento.

SEXTO

Sobre la viabilidad del servicio postal universal.

En los hechos sexto y séptimo sobre todo, y luego en el último epígrafe (XI) de los fundamentos de derecho, la entidad recurrente plantea la cuestión de los supuestos riesgos que para la viabilidad financiera del servicio postal universal supondría el Real Decreto 1298/2006 que se impugna.

En los citados epígrafes de los hechos se denuncia dicho riesgo que derivaría de la implantación de un modelo en el que el organismo público prestador del servicio público universal Correos y Telégrafos queda obligado a la prestación del dicho servicio universal en todo el Estado y a la vez se le impone por vía reglamentaria la obligación de permitir el acceso a la red de todos los demás operadores, que podrán limitarse a prestar los servicios más rentables, todo lo que provocará el desequilibrio productivo y financiero de Correos. En las conclusiones, la parte actora se remite a los documentos probatorios incorporados en los respectivos anexos (el informe de la consultora Deloitte, el de la empresa LECG y las cuentas anuales de Correos y Telégrafos de 2.006) para justificar la realidad de dicho riesgo de inviabilidad financiera de la empresa pública.

Pues bien, en cuanto a estas alegaciones hay que tener en cuenta por un lado su naturaleza extrajurídica, ya que la entidad actora presenta el citado peligro de quiebra de la empresa Correos y Telégrafos como una consecuencia de la infracción del principio de legalidad por las causas ya expuestas, no como un vicio de ilegalidad en sí mismo, al margen de lo que luego se señala en relación con la Directiva 97/67 CE, posteriormente modificada. Así, en ningún caso se justifica que la incertidumbre económica que la recurrente augura al servicio universal infrinja por sí misma precepto legal alguno. Por otro lado, de los documentos probatorios antes mencionados lo que se deduce no es tanto la inviabilidad económica y financiera de la entidad prestadora del servicio público universal, cuanto una problemática de esa naturaleza que dicha entidad deberá abordar con precaución, por cuanto la liberalización cada vez más amplia de los servicios postales configura un nuevo escenario radicalmente diferente a la situación mopolística de la que viene. No se deduce, en efecto, de dichos documentos esa quiebra casi ineludible que parece desprenderse de los términos en que habla la actora; en todo caso, lo que dichos documentos ponen de relieve es que la entidad titular del servicio público universal no tiene necesariamente asegurado su equilibrio financiero, sino que deberá estudiar cuidadosamente su estrategia empresarial, muy destacadamente su metodología para acordar las tarifas de los servicios que presta a los restantes operadores y que, en definitiva, su viabilidad económica autónoma depende del acierto de dicha estrategia.

Aparte de que lo anterior es congruente con un marco de competencia entre operadores postales, debe recordarse que tanto la Ley 24/1998 como la normativa comunitaria contemplan diversas previsiones para tratar de asegurar la estabilidad económica del prestador del servicio postal universal. Así, no se puede olvidar que existe una reserva de determinados servicios y atribución de derechos exclusivos para el servicio postal universal (artículos 18 y 19 de la Ley ), algunos de ellos sólo en caso de que sea necesario para asegurar dicha viabilidad. Y, por otro lado, es preciso destacar que, frente a lo que afirma la recurrente sobre un acceso a la red postal pública sin contraprestaciones por parte de los restantes operadores, dicho acceso se hace en todo caso -como ya se ha indicado- a cambio del pago de los servicios prestados a los demás operadores, contraprestación a determinar en el correspondiente acuerdo bilateral sobre la base de las condiciones de referencia aprobadas por el Ministerio de Fomento, a quien le corresponde igualmente la resolución en caso de falta de acuerdo.

Finalmente, en el último epígrafe de los fundamentos de derecho, se invoca aparentemente la infracción de la Directiva 97/67 CE, de 15 de diciembre, modificada por la 2002/39 CE, de 10 de junio, cuya transposición se efectuó, precisamente, por la Ley 24/1998. Sin embargo, lo único que contiene el desarrollo del apartado es, de nuevo, una advertencia del riesgo de aprobar una regulación que, como la que se impugna, permite el acceso de los operadores privados a la red postal pública, con el ejemplo negativo que ofrecería lo ocurrido con el operador público británico Royal Mail. No hay pues, ninguna denuncia de infracción de derecho comunitario que deba ser estudiada.

SÉPTIMO

Conclusiones y costas.

Al no prosperar las alegaciones formuladas por el Sindicato recurrente, procede la desestimación del recurso. No concurren las circunstancias legales para la imposición de costas al mismo, según lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Sindical de Comunicación y Transporte de Comisiones Obreras contra el Real Decreto 1298/2006, de 10 de noviembre, por el que se regula el acceso a la red postal pública y se determina el procedimiento de resolución de conflictos entre operadores postales. No se hace imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.-Manuel Campos Sánchez-Bordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez-Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-